Организационно-правовые основы реализации функций государства

Любая социальная функция реализуется в форме деятельности. Процесс реализации функций государства не является исключением и предполагает различение правовыхи неправовых (организационных) форм, в рамках которых осуществляются обозначенные функциями направления государственной деятельности. К правовым формам реализации функций государства, как правило, относят правотворческую, исполнительно-распорядительнуюи правоохранительную деятельность.

Правотворческая деятельность – это деятельность, направленная на подготовку, принятие и опубликование нормативно-правовых актов, определяющих основные правила поведения в обществе, а также закрепляющих процедуры реализации этих правил, разрешения спорных ситуаций, возникающих вследствие их претворения в жизнь, применения мер ответственности в отношении правонарушителей.

Исполнительно-распорядительная деятельность – это деятельность, направленная на реализацию исходящих от государства властных велений. От эффективности исполнительно-распорядительной деятельности зависит, будут ли воплощены в реальной жизни принимаемые компетентными государственными органами, правовые акты или они останутся лишь благими пожеланиями законодателя. Основное бремя по исполнению государственно-властных предписаний лежит на органах управления (исполнительно-распорядительных органах), возглавляемых правительством страны. Это повседневная работа по разрешению разнообразных вопросов управленческого характера, для выполнения которой исполнительно-распорядительные органы издают соответствующие акты (подзаконные акты), контролируют процессы выполнения обязанностей, соблюдения запретов и т. п.

Правоохранительная деятельность – это деятельность компетентных государственных органов, общественных организаций, должностных лиц по охране правопорядка, включающая в себя принятие мер по предупреждению правонарушений, разрешению спорных ситуаций, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц, реализации мер юридической ответственности.

Неправовые (организационные) формы охватывают большой объем организационно-подготовительной работы в процессе осуществления функций государства. Такая деятельность является необходимой для реализации функций государства. Вместе с тем, мероприятия организационного характера непосредственно не связаны с юридически значимыми действиями, влекущими за собой правовые последствия. Это, например, подготовительная работа по сбору, оформлению и изучению различной информации при разрешении юридического дела, ознакомление с письмами и заявлениями граждан и т. п.

Реализация функций государства в форме правотворческой, исполнительно-распорядительной и правоохранительной деятельности предполагает использование различных методов. Под методами реализации государственных функций следует понимать совокупность приемов и способов, при помощи которых осуществляются соответствующие виды деятельности[20].

Методы осуществления функций государства достаточно многообразны. Вместе с тем представляется возможным объединить все имеющиеся методы в две группы: императивные и диспозитивные.

Методы императивного характера предполагают издание и обеспечение при помощи средств принуждения государственно-властных предписаний, устанавливающих максимально конкретные правила поведения. Выполнение этих правил должно осуществляться в четком соответствии с содержащимися в них установками. Субъекты, на которых оказывается воздействие при помощи императивных методов, участвуют в реализации функций государства, руководствуясь принципом: «разрешено делать то, что разрешено законом». К примеру, лица участвующие в реализации правоохранительной функции, обязаны осуществлять свои полномочия в четком соответствии с законом, в рамках установленных законом процедур и с соблюдением определенных законом сроков.

В свою очередь методы диспозитивного характерасвязаны с определением общих границ, «очерчивающих» область дозволенного поведения и определяющих сферу, в рамках которой субъекты самостоятельно (используя договорную форму) вырабатывают правила взаимного общения в процессе реализации той или иной функции государства. Основным принципом применительно к диспозитивным методам управления является: «разрешено делать все, что не запрещено законом». Наиболее широкое применение диспозитивные методы получили в ходе осуществления экономической функции, когда государство, закрепив на законодательном уровне наиболее значимые правила, с которыми связывается обеспечение законности экономической деятельности хозяйствующих субъектов, вместе с тем не препятствует их инициативной деятельности.

Контрольные вопросы к главе 2

1. Что такое функции государства?

2. Какими признаками характеризуются функции государства?

3. Чем определяется содержание функций государства?

4. Каковы критерии классификации функций государства?

5. В каких формах государство осуществляет свои функции?

6. Какая из функций в современных демократических государствах является приоритетной?

7. Что такое производные функции государства?

8. Есть ли отличие между внутренними и внешними функциями государства по содержанию государственной деятельности?

9. Проявлением какой формы осуществления функций государства является принятие закона Парламентом?

10. Каким образом российское государство осуществляет свои функции?

Глава 3. Механизм государства

§ 1. Понятие и структура государственного механизма. Соотношение понятий «механизм государства» и «государственный механизм»

Государственный механизм – это система объединенных структурными и функциональными связями институтов, деятельность которых направлена на достижение целей и решение задач, определяемых системой функций государства.

До недавнего времени в теории государства и права понятие «механизм государства» употреблялось как адекватное феномену «государственный аппарат». При этом сам государственный аппарат рассматривался как в широком, так и в узком смысле.

Узкий подход содержит в себе представление о структуре государственного аппарата как совокупности органов государственной власти и управления, в основу деятельности которых положен механизм государственного принуждения. Данная позиция в качестве первоосновы использует концептуальный подход, сформулированный В. И. Лениным, по мнению которого, под государственным аппаратом подразумевается, прежде всего, постоянная армия, полиция и чиновничество.

Сторонники широкого понимания государственного аппарата включают в него органы государственной власти, а также государственные органы и учреждения, не обладающие самостоятельными властными полномочиями, однако жизненно необходимые государству для эффективной реализации властных предписаний. Такие органы (учреждения) получили в науке название «материальных придатков государственного аппарата». Как правило, к материальным придаткам государства относят институты, при помощи которых реализуется государственное принуждение: вооруженные силы, полицию (милицию), органы безопасности, исправительные учреждения и т. д. Так, по мнению М. И. Марченко, «государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, а государственный аппарат ограничивается лишь системой государственных органов». Сходную точку зрения высказывают В. С. Афанасьев и В. В. Лазарев, которые считают, что «в государственный механизм входят законодательные органы, судебные и иные органы, а также силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения (армия, внутренние войска, тюрьмы т. п.)».

По мнению В. М. Боера и Н. Г. Янгола, материальные придатки государства – «это, как правило, вооруженные формирования, наделяемые в особых случаях чрезвычайными полномочиями и, что весьма существенно, в силу вооруженности могущие выйти из под контроля тех государственных органов, которыми они создаются и которыми управляются».

Необходимо отметить, что отождествление «материальных придатков» с силовыми структурами государства выглядит не совсем точным. Представляется, что к числу «материальных придатков» государственной власти наряду с органами, при помощи которых осуществляется государственное принуждение, целесообразно относить предприятия, учреждения, организации, осуществляющие материальное, техническое, финансовое и иное обеспечение деятельности, направленной на реализацию функций государства. В этом смысле вполне приемлемым является определение механизма государства, сформулированное М. К. Исаковой: «Механизм государства – законодательно закрепленная система, располагающая необходимыми материальными придатками государственных органов, посредством которых осуществляются задачи и функции государства».

Наряду с научными подходами, предполагающими отождествление понятий «государственный механизм» и «государственный аппарат», в современной юридической литературе высказываются и иные точки зрения, авторы которых обращают внимание, прежде всего, на этимологию данных понятий. Действительно, слово «аппарат» применительно к юридической науке означает «учреждение или ряд учреждений, обслуживающих какую-либо отрасль управления или хозяйства»^[21]. Слово же «механизм» определяется как система, в которой движение одного вызывает движение другого^[22].

На основании этого В. М.Боер, Н. Г.Янголутверждают, что понятия «государственный аппарат» и «механизм государства» лежат в разных плоскостях и соотносятся между собой как вещь, находящаяся в покое, в статике (государственный аппарат), и эта же вещь, находящаяся в движении, в динамике (механизм государства).

Анализ вышеперечисленных подходов позволяет говорить о том, что их общим недостатком является смешивание структурных и функциональных аспектов государственной организации общества и как следствие, отождествление двух типов понимания государства: политического, в рамках которого государство рассматривается в качестве аппарата публичной политической власти и социологического, в рамках которого государство представляется как форма социальной организации общества. Причем, если в условиях этатизации политико-правовой науки советского периода практическое значение названной теоретической неточности было ничтожным (в силу фактического огосударствления всех сфер общественной жизни), то в условиях плюралистичной демократической системы, определенной Конституцией 1993 г. в качестве идеальной модели государственного строя России, подобный подход представляется односторонним и в силу этого не соответствующим потребностям современного теоретического государствоведения.

Изменения, произошедшие в последние годы в политико-правовой системе России, обусловили усиление влияния негосударственных институтов (органы местного самоуправления, политические партии, вошедшие в парламент, СМИ и т. д.), которым государство передает часть своих функциональных полномочий и которые в различных сферах общественной жизнедеятельности достаточно активно влияют на процессы реализации функций государства. В сложившейся ситуации представляется уместным разграничение структурных и функциональных составляющих государства и, как следствие, различение феноменов «механизм государства» и «государственный механизм». Структуру механизма государства образуют государственные органы и учреждения, создаваемые по воле государства и действующие преимущественно в общегосударственных интересах. Таким образом, понятие «механизм государства» тождественно понятию «аппарат государства» в его широком смысле. Категория «государственный механизм» включает в себя помимо механизма (аппарата) государства систему негосударственных органов, которым государство делегировало право реализации отдельных государственных функций и наделило их соответствующими государственными полномочиями (прежде всего полномочиями, связанными с правоприменительной деятельностью).

Отношения между государственными и негосударственными институтами в государственном механизме могут быть условно названы «отношениями социального симбиоза» (взаимной полезности). Государство определяет и закрепляет при помощи правовых норм общезначимые правила поведения, реализует монополию на правосудие и государственное принуждение. Вместе с тем негосударственные институты оказывают влияние на правотворческие и правоприменительные процессы, конкурируют с государством в экономической сфере, ограничивают (при помощи общественных правозащитных организаций) возможности применения государственного принуждения.