Государственная власть и ее основные свойства
Понятие «государственная власть» производно от более широкого понятия « социальная власть». Под властью обычно понимается определенная система господства и подчинения между людьми, способ управления, фактор организованности и порядка в обществе. Суть любой социальной власти состоит в реальной возможности и способности властвующих подчинять своей воли подвластных. Власть необходимо отличать от влияния и от простого физического господства. Нельзя ставить знак равенства между влиянием и властью. Как отмечал русский юрист А.С.Алексеев, властвует и чарующая красота, и гениальный ум, и художественный талант, и мода. Однако в подобных случаях речь должна идти о влиянии, а не о власти как таковой. То же самое можно сказать о выражении «пресса – четвертая власть». В отличие от власти влияние не определяет желаемое поведение, оно – лишь один из побудительных мотивов.
Власть необходимо отличать также от простого физического господства над субъектом как вещью. Физическое насилие чаще всего свидетельствует об отсутствии власти.
Власть существует в любом обществе, однако государственная власть появляется на определенной ступени его развития. При любых интерпретациях понятия государства – формально-юридических, философских, идеологических – государственная власть признается необходимым признаком государства. В научной литературе даются разные определения государства.
Как правило, они указывают на следующие ее признаки и свойства:
· публичность;
· институциональность;
· легитимность и легальность;
· суверенитет.
Некоторые авторы к этим признакам добавляют другие: территориальность, правосубъектность, всеобщность, универсальность. Однако эти признаки по существу являются вторичными, уточняющими, второстепенными, дополняющими уже названные свойства государственной власти.
Признак публичности в теории государства и права означает, что государственная власть является не частной, как это имеет место в семье, не корпоративной, как в организации, а публичной, т.е. действующей от имени общества. Публичной она называется потому что, не совпадая с обществом, выступает от его имени, от имени всего народа. Свойство публичности означает, что государственная власть, все ее органы должны действовать открыто, за исключением отдельных специальных органов государства. Степень открытости государственной власти может быть различной. Таким образом, любая государственная власть формально является публичной, т.е. выступает от имени народа. Однако по своей сущности она может быть частной (монархия), корпоративной (аристократия), авторитарной, тоталитарной и т.д.
Государственная власть по своей природе институциональна, т.е. она представляет собой совокупность институтов государственной власти – государственные органы, учреждения, организации, служащие, должностные лица, которые действуют в рамках определенных правовых принципов и норм. Для государственной власти характерно выделение особого слоя людей, призванных управлять обществом при помощи специальных институтов. Существование государственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, – говорил К.Маркс, – она представляет собой лишь тень, воображение, простое название.[7]. Это высказывание бесспорно, именно потому государственная власть очень часто отождествляется с самим государством, которое ассоциируется с такими понятиями, как «парламент», «правительство», «администрация», «суд» и т.д.
Институты президентства, парламентаризма, суда, государственной службы и многие другие составляют основу государственной власти. Все эти институты организованы как определенная система, все части которой связаны между собой и представляют единое целое. В связи с этим возникает много споров по вопросу единства и делимости государственной власти. Разные точки зрения по этой проблеме обусловлены тем, что одни авторы рассматривают разделение властей преимущественно в социологическом или политическом аспекте, другие акцентируют свое внимание на формально-юридических вопросах, т.е. на организационно-правовых аспектах и формах разделения властей в исторически конкретных государствах.
В многочисленных научных трудах, посвященных теории разделения властей, выделяются две противоположные точки зрения. Согласно одной, государственная власть по своей природе едина и неделима. Согласно другой, разделение властей в государстве не только возможно, но и необходимо для обеспечения должной политической свободы. Такие крайности во взглядах объясняются тем, что одни авторы рассматривают проблему соотношения властей с точки зрения ее социальной организации, другие акцентируют свое внимание на политических или юридических формах организации государственной власти. Между тезисом о единстве и неделимости власти и принципом разделения власти нет логического противоречия. Социальное единство и неделимость власти является необходимой основой для разграничения государственных полномочий и функций. Ведь объект деления должен по своей сути представлять собой нечто единое в принципе. Так, если бы власть по своей социальной природе была раздельной, то не существовало бы проблемы разделения властей.
Анализируя содержание теории и практики разделения властей необходимо, прежде всего, четко разграничить социальные, политические и юридические аспекты проблемы организации государственной власти. Разделение власти в социальном смыс-
ле – это принадлежность власти народу, классам или отдельным социальным группам. Такой взгляд на природу государственной власти, как правило, приводит к выводу о единстве и неделимости власти. В политическом аспекте – это степень участия различных слоев населения в осуществлении государственной власти, совокупность государственных институтов. В политическом смысле можно говорить о разделении властей. Так, власть может быть поделена между различными политическими партиями, группами и другими организациями. Примером тому является политическая история США, где президент и парламентское большинство могут принадлежать к разным партиям. Разделение властей в юридическом смысле – это конституционно-правовой принцип, согласно которому государственные функции распределяются между специальными органами государства. Такое юридическое распределение полномочий и функций между государственными органами существует в любом государстве, даже там, где нет разделения власти в социальном смысле. Например, в Советском государстве существовало определенное разграничение компетенции между представительными, исполнительно-распорядительными и судебными органами. Но в основу государства был положен совершенно иной принцип: соединение законодательства и управления, при котором формально юридически вся власть принадлежала Советам, а фактически – партийным органам.
Таким образом, в социальном смысле государственная власть едина и неделима. Она может принадлежать всему народу (демократия), группе лиц (аристократия), отдельному классу (социалистические государства), одному лицу (монархия, тоталитарный режим). В политическом плане государственная власть относительно делима. Например, отдельные партии могут в большей или меньшей степени влиять на организацию и функционирование государственной власти. В организационно-правовом смысле власть может быть построена по принципу единства («Вся власть Советам») или по принципу разделения властей. Организационно-правовое разделение властей возможно и необходимо при любой форме правления.
В современной научной литературе для характеристики государственной власти используются понятия «легитимность», «легитимация» и «легальность». Легитимность (от лат.
legitimus – согласный с законами, законный, правомерный) – политико-правовое понятие, означающее положительное отношение населения страны, больших групп, общественного мнения к действующим институтам государственной власти, признание их правомерности. Вопрос о легитимности обычно встает при изменении формы правления, политического режим в результате революции или государственного переворота. Узаконение новой государственной власти, признание ее легитимного характера называется легитимацией. В качестве средства легитимации режимов, пришедших к власти путем государственного переворота, обычно используются референдумы или всеобщие выборы.
Понятие легитимности ввел в научный оборот один из наиболее крупных социологов конца XIX-начала XX в. Макс Вебер. Он утверждал, что легитимность порядка может быть гарантирована только внутренне, а именно:
1. чисто аффективно: эмоциональной преданностью (харизматическая легитимность);
2. ценностно-рационально: верой в абсолютную значимость порядка в качестве выражения высочайших непреложных нравственных, эстетических или каких-либо иных ценностей (ценностно-рациональная легитимность);
3. религиозно: верой в зависимость благо и спасения от сохранения данного порядка (традиционная легитимность).
М. Вебер подчеркивал, что чистые типы легитимности редко встречаются в действительности. Как правило, имеет место сочетания различных комбинаций этих чистых типов, которые относятся к проблемам «общего учения о государстве».[8]
Харизматическая легитимность – это авторитет внеобыденного личного дара (харизма), полная личная преданность и личное доверие, вызываемое наличием качеств вождя у какого-то человека. Традиционная легитимность – это авторитет «вечно вчерашнего дня», авторитет нравов и привычной ориентацией на их соблюдение. Ценностно-рациональная легитимность – это вера в обязательность соблюдения нравственных, правовых и других социальных норм.
Государственная власть должна быть не только легитимной, но и легальной. Легальность – это признание какой-либо организации, процедуры, общественного отношения, тех или иных институтов государственной власти, существующими на законных основаниях.
Вопрос о суверенном характере государственной власти относится к числу наиболее дискуссионных в общей теории государства и права и требует более глубокого и детального рассмотрения.
Теория суверенитета, как и любая другая политико-правовая концепция, является отражением реальных процессов общественного бытия, служит вполне определенным практическим потребностям. Но в своих даже самых современных вариантах она несет в себе отпечаток более чем 400-летней истории развития. Элементы старых воззрений присутствуют во всех современных доктринах суверенитета, вследствие чего они как бы сотканы из противоречий. Единой и общепризнанной концепции суверенитета сегодня не существует. В этом смысле можно сказать: сколько авторов, столько и теорий.
Политико-правовые теории, даже самые современные, несут в себе сгусток истории; лишь знание генезиса той или иной концепции позволяет правильно понять ее смысл, определить содержание, раскрыть социально-политическую и правовую сущность. Принцип историзма чрезвычайно важен, так как терминологически-понятийная конструкция «суверенитета» неоднократно менялась. В новейшей литературе, конституционном законодательстве, официальных политических документах и в международно-правовых актах термин «суверенитет» употребляется для обозначения разных общественно-политических и правовых реальностей: 1) краткого определения статуса государства (правосубъектность); 2) обозначения политической независимости и самостоятельности государства во внутренней и внешнеполитической деятельности (суверенное государство); 3) подчеркивание принадлежности государственной власти народу, нации (суверенитет народа, национальный суверенитет); 4) характеристики свойств государственной власти быть единой, неделимой, неотчуждаемой, неограниченной, верховной и независимой во внутренних и внешних делах (государственный суверенитет); 5) обозначение совокупности прав, принадлежащих народу, нации или государству (суверенные права); 6) определения объема правовой связанности государства (суверенитет права).
Как видим, под общим названием могут подразумеваться существенно разнящиеся социальные, политические, экономические и правовые отношения. Неудивительно, что употребление термина «суверенитет» нередко носит спекулятивно-популистский характер. Соперничающие между собой политики используют эту идею отнюдь не в качестве научной концепции, а в виде звонкого политического лозунга, мало понятного и, тем не менее, привлекательного для народа.
При всем многообразии взглядов на проблему, идеи суверенизации можно все-таки определенным образом сгруп-
пировать. Прежде всего, в зависимости от того, какой общий смысл вкладывается в понятие «суверенитет». Часть теоретиков отождествляет категории «суверенитет» и «верховная государственная власть». Это относится к тем, чьи первоначальные представления о суверенитете сформировались под влиянием преимущественно французских философов, политологов, государствоведов (Боден, Руссо, Дюги, Эсмен и др.). Причем, часто употребляемые ими формулы «суверенитет принадлежит народу» и «государственная власть принадлежит народу», по существу, выражают одну и ту же мысль. Многие же ученые под суверенитетом понимают не саму государственную власть, а лишь одно из ее свойств или признаков – быть верховной и независимой. В конституционном плане оба понятия суверенитета – результат длительного исторического развития этой идеи.
Исторически она представляла собой отражение сеньоральных отношений при феодализме, когда крупные земельные собственники являлись в отношении зависимого от них населения в той или иной мере носителями судебной, административной и политической власти. Создание крупных централизованных государств, преодоление феодальной раздробленности и установление неограниченной власти монарха в странах Западной Европы нашло свое обоснование в правовой мысли средневекового общества в виде идеи верховной государственной власти, представленной в персоне государя.
Впервые понятие суверенитета власти было сформулировано французским ученым Ж.Боденом в работе «О республике», вышедшей в 1576 году. Он не только обосновал и развил идею верховенства и независимости государственной власти, но и наполнил ее юридическим содержанием. По его мнению, к «правам суверенитета» относились: право законодательства, право войны и мира, право назначения высших должностных лиц, право верховной юрисдикции, право на верность и повиновение, право помилования, право чеканки монет и право взимания налогов и пошлин. Перечень суверенных прав пытались определить Гоббс, Гроций и другие мыслители, стоявшие у истоков теории суверенитета. Кстати, уже самые ранние метаморфозы идеи суверенитета весьма существенны для правильного понимания глубинных исторических корней современных дискуссионных вопросов.
Даже при беглой оценке давних политико-правовых конструкций становится очевидным: во-первых, теория суверенитета с момента ее рождения представляла собой синтез политических и юридических начал. Во-вторых, слабое развитие в этот период международных отношений и международного права позволяет говорить о том, что доктрина суверенитета отражала внутригосударственную действительность, т. е. была обусловлена внутренними социальными процессами, а не только международными отношениями. В-третьих, верховенство государственной власти понималось как верховенство одного органа государства, в те времена, как правило, монарха. В-четвертых, в тот период понятие «суверенитет» отождествлялось с самой государственной властью.
Существенное изменение взглядов на суверенитет происходит со сменой общественно-экономических формаций. Вступление буржуазии в борьбу с абсолютной королевской властью потребовало нового теоретического арсенала. Демократически и популярно звучащий лозунг «суверенитет принадлежит народу», всесторонне обоснованный Ж.Ж.Руссо в его «Общественном договоре», стал идейным оружием буржуазии в ее борьбе с абсолютной монархией. Но, завоевав государственную власть и достаточно окрепнув, буржуазия устами своих теоретиков начинает высказывать уже иные мысли, своеобразие которых обусловлено также и появлением федеративных государств, когда возникла необходимость обосновать верховенство одновременно нескольких властей в едином союзном государстве.
Несмотря на множество течений, можно выделить, по крайней мере, несколько существенно отличающихся друг от друга концепций суверенитета: развитие идеи народного или национального суверенитета, частичное или полное отрицание суверенитета, учение о суверенитете права, теорию государственного суверенитета. Кроме того, особое место занимают труды по философским аспектам суверенитета.
Идея народного суверенитета, отвечающая интересам широких масс, всесторонне обоснована Ж.Ж.Руссо – одним из величайших мыслителей XVIII века, сыгравшим большую роль в идеологической подготовке французской буржуазной революции 1789 года. Руссо не был основателем теории народного суверенитета, однако именно он придал ей завершающую стройность и глубокое философское обоснование. Под суверенитетом Руссо понимал абсолютную, независимую, неотчуждаемую и неделимую власть народа, осуществляемую согласно его воле. Если Боден использовал в свое время концепцию суверенитета для обоснования абсолютной монархии, то Руссо употребил ее для обоснования безграничной власти народа. Суверенным, по мнению Руссо, является народ и только народ, который определяет формы правительства. Различая законодательную и исполнительную власть, он считал, что законодательная власть всегда должна принадлежать народу, исполнительная власть или управление может быть передано в руки одного лица (монархия) или группы лиц (аристократия), или большей части народа (демократия). Идеи Руссо носили явно революционный характер, они не остались только на страницах его творений, а оказали огромное влияние на конституционное законодательство многих стран. Принцип народного суверенитета закреплен во французских конституциях 1791, 1793, 1795 гг., а также во многих ныне действующих конституциях современных государств.
Определенная же группа ученых под суверенитетом понимает не саму верховную власть, а лишь свойство, один из признаков государственной власти, выражающий ее верховенство и независимость. Таким образом, существует еще одно понятие суверенитета, которое принципиально отличается от предыдущих.
И эти два понятия, первое из которых носит преимущественно социально-политический характер, второе – формально-юридический, вряд ли совместимы в рамках одной теоретической конструкции. В этой связи нелишне подчеркнуть, что концепции народного, национального и государственного суверенитетов исторически формировались как самостоятельные течения политико-правовой мысли, зачастую как противоположные и отрицающие друг друга доктрины. Даже сам термин «суверенитет» в словосочетаниях «народный суверенитет» и «государственный суверенитет» употребляется в разном смысле.
Идея суверенитета с момента своего зарождения имела не только сторонников, но и противников, которые целиком или частично отвергали суверенитет как принцип устройства любой власти. Наиболее скептически к ней отнеслись на родине автора теории суверенитета. Например, французский государствовед Дюги отрицал суверенитет во всех его проявлениях, считал понятие суверенитета фикцией, схоластической формулой, исчезающей при простом исследовании действительности. По его мнению, принцип национального суверенитета не только не доказан и недоказуем, но он еще и бесполезен. Он резко выступал против идеи народного суверенитета. «Надо остерегаться, – писал он, – на место монархического абсолютизма поставить демократический абсолютизм, основанный на божественном праве народа. Надо понять, что гарантии должны быть установлены также и против деспотизма народных собраний, причем эти гарантии должны, быть может, более энергичными, чем против деспотизма королей».
В современных условиях существуют объективные причины как для отрицания, так и для сохранения и развития доктрины суверенитета. Критика суверенитета в основном преобладает в зарубежной литературе. Например, один из авторитетных ученых нашего времени, видный общественный деятель, организатор и первый президент Римского клуба Аурелио Печчеи дает следующую критическую характеристику суверенитета: «... при всей своей этической, политической и функциональной неприемлемости и нелепости, суверенитет национального государства по-прежнему остается краеугольным камнем нынешнего мирового порядка».
Далее он считает, что структура нынешнего международного здания оказывается очень нестабильной и шаткой, потому что оно построено из старых негодных кирпичей – суверенных национальных государств. Само собой разумеется, что подобные кирпичи, по мнению А.Печчеи, неприемлемы для внутригосударственного строительства. В книге А.Печчеи «Человеческие качества» излагаются аналогичные взгляды и других ученых. Так, гарвардский политолог С.Хоффман утверждает, что «сосуд суверенитета дал течь», что постепенно обретает реальные черты идея необходимости отказа от принципа суверенитета национального государства. Другой ученый Тойнби отмечал, что «сила поклонения культу национального государства вовсе не свидетельствует о том, что национальный суверенитет действительно представляет собой удовлетворительную основу политической организации человечества в атомный век. Истина как раз в прямо противоположном. В нашу эпоху национальный суверенитет, по сути дела, равносилен массовому самоубийству».
Опираясь на эти высказывания и свои собственные суждения, А.Печчеи делает вывод, что вызревает не менее обильный урожай идей, связанных с прямо противоположной принципу суверенитета концепцией взаимозависимости. Гарантией прав государств должна служить не химера независимости, а утверждение и коллективные гарантии отсутствия зависимости от какого бы то ни было другого государства.
Контрольные вопросы к теме №3
1. Каковы основные признаки государства как политической организации общества?
2. В чем отличие формально-юридических и философско-метафизических подходов к определению государства?
3. Что означает такое свойство государственной власти как публичность?
4. В чем различие понятий «легитимность» и «легальность» государственной власти?
5. Чем различаются понятия «суверенитет», «народный суверенитет», «государственный суверенитет»?