Инкорпорация законодательства
1. Инкорпорация (от лат. in corpore) — это такая форма систематизации, когда нормативные акты определенного уроВ ня объединяются полностью либо частично в разного рода сбор" ники или собрания в определенном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном). Инкорпорация представляет собой постоянную деятельность государственных и ины органов с целью поддерживать законодательство в действу0 щем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность "
7. Систематизация законодательства 353
обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в лх действующей редакции.
Особенность инкорпорации состоит в том, что какие-либо изменения в содержание помещаемых в сборники актов обычно не вносятся и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации — сохранение неизменным содержания нормативного регулирования — отличает ее от кодификации и консолидации.
Вместе с тем форма изложения содержания нормативных актов иногда претерпевает определенные, порой довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится : простому воспроизведению актов в их первоначальной реакции. Обычно в сборниках действующих нормативных актов ексты таких актов печатаются с учетом последующих офици-льных изменений и дополнений. Кроме того, в процессе ин-орпорации из текста помещаемых в сборник актов удаляются лавы, статьи (пункты), отдельные абзацы и иные отделимые асти, признанные утратившими силу или фактически такую илу потерявшие. Кроме того, в такой сборник включаются се последующие изменения и дополнения с указанием офи-иальных реквизитов тех актов, которыми внесены соответ-твующие коррективы. Из текста нормативных актов исклю-аются также различного рода оперативные поручения и иные енормативные предписания, временные нормы, срок действия оторых истек, сведения о лицах, подписавших соответству-)щий акт.
2. Примеры издания разного рода официальных сборни-ов и собраний законодательства в истории права довольно ногочисленны. В их числе, например, знаменитый Свод зако-ов Юстиниана (VI в.). Ныне изданы и постоянно поддерживается в контрольном состоянии своды (собрания) законодательства в США, ФРГ и ряде других государств.
История создания различного рода сборников и собраний правовых актов в России имеет древние корни и довольно интересна и поучительна.
Первая попытка систематизации действующих правовых норм в России была предпринята еще в XI—XII вв. в первом сборнике древнерусского права — в Русской Правде. Судебник 1497 г. стал предвестником создания кодифицированного общегосударственного законодательства. Созданное в середи-Не XVII в. Соборное уложение царя Алексея Михайловича вПлоть до первой половины XIX в. оставалось основным сборником законодательных норм в России. К памятникам большой
ей 354 Раздел V. Позитивное право: система и категорИи
систематизаторской деятельности XIX в., проведенной под руководством известного юриста того времени М. М. Сперан-ского, следует отнести Полное собрание и особенно Свод законов Российской империи, который просуществовал, ежегодно обновляясь, вплоть до октября 1917 г.
Свод законов в России был издан в 1832 г. и состоял из 15 томов. В него вошло около 36 тыс. нормативных актов (указов, манифестов, циркуляров и т. д.) и извлечений из них. Свод подразделялся на 8 разделов, расположенных по предметному принципу. Высока была техника оформления томов Свода.
В советский период также осуществлялись обширные работы по упорядочению действующего законодательства. В 1929—932 гг. была проведена работа по подготовке Свода законов СССР, но она, к сожалению, не была доведена до конца, учитывая явно недостаточное внимание и попросту пренебрежительное отношение в тот период, когда начал формироваться культ личности Сталина, к праву и законности.
В 60—70-х гг. были изданы Систематическое собрание законодательства СССР и соответствующие собрания в союзных республиках. На их базе были подготовлены и изданы в 80-х гг. Свод законов СССР (11 томов) и Свод законов РСФСР (8 томов).
Свод законов РСФСР был издан в 1986—1988 гг. и включал действующие законодательные акты и важнейшие постановления Правительства Российской Федерации общенормативного характера. Все помещенные в Свод акты располагались по предметному признаку и группировались в 5 разделов, которые делились соответственно на главы, параграфы, пункты и подпункты. Положительной чертой Свода было то, что он был издан на съемных листах, позволявших оперативно заменять текст акта, который признан утратившим силу или в который внесены те или иные изменения и дополнения.
Как известно, период издания Свода законов РСФСР, а именно вторая половина 80-х гг., характеризуется коренной ломкой социально-экономических и политических отношений в стране, потребовавшей кардинальных изменений в законодательстве. Поэтому содержание Свода быстро устаревало, постепенно прекратилось издание дополнений к нему, и ныне он превратился в исторический памятник, непосредственно не влияющий на развитие законодательства и правоприменитель ную практику. Кроме того, Свод страдал существенными недостатками, среди которых главный — его неполнота. В том» Свода включались не все действующие законодательные нормативные правительственные решения.
т
7. Систематизация законодательства 355
3. Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям. В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательна инкорпорация делится на официальную, официозную (по-официальную) и неофициальную.
Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально Одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т. е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрании нормативных актов и на его материалы можно ссы-гаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы. Официальное Собрание законодательства имеет приоритет перед ранее изданными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает акты в их действующей едакции. Примером официальной инкорпорации может служить, например, изданный, в 80-х гг. Свод законов РСФСР.
Подготовка официальных собраний (сводов) обычно сопровождается большой подготовительной работой. В процессе их оставления выявляются и признаются утратившими силу ус-аревшие, фактически не действующие, противоречащие позд-зйшему законодательству нормативные акты либо их отдель-=ie части; в другие акты, частично противоречащие позднейшему законодательству, вносятся необходимые изменения, "ринимается ряд новых законов и иных нормативных актов, траняющих имеющиеся в законодательстве пробелы. Воз-)жно также устранение множественности нормативных ак-в по одному вопросу путем принятия укрупненных, консо-Чцированных актов.
Официозная (полуофициальная) инкорпорация — это из-ние собраний и сборников законодательства по поручению авотворческого органа (органов) специально уполномочен-1ми на то органами (например, Министерством юстиции), ичем правотворческий орган официально не утверждает и одобряет такое собрание (сборник), и потому тексты поме-нных в нем актов не приобретают официальный характер, новым было, например, Систематическое собрание действу-его законодательства РСФСР, изданное в Российской Фе-эации в 60-х гг.
Неофициальная инкорпорация осуществляется ведомства-. организациями, государственными либо частными изда-
Раздел V. Позитивное право: система и
тельствами, научными учреждениями, фирмами, отдельны лицами, т. е. теми субъектами, которые не имеют специаль-ных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать собрание законодательства и осуществляют эту де}} тельность по собственной инициативе. Неофициальные сборники законодательства не являются источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства — это неофициальная инкорпорация.
По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические и систематические. В хронологических собраниях нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания, в систематических — по тематическим разделам в зависимости от содержания акта, причем в каждом разделе акты располагаются опять же не в хронологическом порядке, а по предметному принципу. В систематических собраниях в начале каждого раздела и других подразделений помещаются акты более высокой юридической силы и содержащие основные, самые принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкретизирующие и детализирующие основные нормы.
При подготовке и издании собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный методы расположения материала, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом порядке.
Очевидно, что систематические собрания более удачны и эффективны для правотворческой и правоприменительной деятельности, для обучения студентов и научных исследований, поскольку в них в одном месте сосредоточены все интересующие исполнителя, тесно связанные между собой нормативные предписания. В систематических собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого лишены хронологические собрания. Однако очень часто систематизация законодательства начинается именно с подготовки хронологичес-ких собраний как предварительного этапа систематизации, после чего значительно легче располагать нормативные акты в систематических собраниях по тематическому принципу.
Наконец, инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого норМа тивного материала. По этому признаку следует различать ?ё игральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включа ются или все законодательство страны, или все федерально
рава 7. Систематизация законодательства 357
законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т. д., и частичную инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.
4. В современных условиях, когда в Российской Федерации темпы правотворческой деятельности на всех уровнях, и в первую очередь в законодательной сфере, неизмеримо выросли, назрела острая потребность в подготовке и издании нового Свода законов Российской Федерации. Его издание — это необходимая предпосылка создания стройной, внутренне согласованной и удобной для пользования правовой системы российского государства. Как известно, работы по подготовке Свода уже начались. 6 февраля 1995 г. принят Указ Президен-а Российской Федерации "О подготовке к изданию Свода за-:онов Российской Федерации"1. В соответствии с ним Свод за-:онов должен быть официальным, систематизированным и полым собранием действующих нормативных правовых актов РФ, оддерживаемым в контрольном состоянии. В Свод законов :олжны быть помещены все действующие нормативные акты эазумеется, кроме официально признанных секретными). Только при этом условии он может быть достоверным источ-иком законодательства.
Представляется необходимым принять закон о подготовке и издании Свода законов, где четко определить основные принципы формирования его материалов, схему Свода и ряд :ругих принципиальных вопросов. Следует также разработать утвердить Государственную программу по подготовке и из-шию Свода, где сформулировать конкретные оперативные оручения отдельным органам и организациям по его создано, определить основные этапы подготовки его разделов, ?шить весь комплекс организационно-технических и матери-1ьно-финансовых проблем.
Для того чтобы Свод законов был полным и достоверным Сочником информации о действующем законодательстве, »айне важно провести полную инвентаризацию всех право-IX актов, принятых и продолжающих формально действо-ть в Российской Федерации начиная с момента ее образова-я, т. е. с октября 1917 г. Освобождение от ненужного и даже бедного балласта в российском законодательстве — это важ-я общегосударственная задача, решение которой упростит
-3 РФ. 1995. № 7. Ст. 509.
Раздел V. Позитивное право: система и категори
российскую правовую систему, повысит уровень ее эффек тивности, создаст необходимые условия для издания полщГ ценного и практически полезного Свода законов. Поэтому Не обходимым подготовительным этапом создания Свода должны быть полная ревизия всего действующего нормативного массива, формальная отмена всех старых актов и их частей, которые давно устарели и фактически не действуют, а также внесение изменений в те действующие нормативные положения, которые частично утратили силу.