Глава 18. глобализация, международные организации и государственное управление

Почему государства все чаще используют международные органи­зации (МО) в качестве важнейшего инструмента сотрудничества? Какую специфическую роль играют международные организации в мировой политике? Какие дополнительные возможности они предоставляют су­веренным государствам на международной арене? Могут ли они уста­навливать правила (нормы), обязательные для других субъектов между­народных отношений? Для того чтобы ответить на эти вопросы, необхо­димо, во-первых, определить природу той среды, в которой функциони­руют международные организации, а во-вторых, выявить важнейшие функциональные характеристики международных организаций, которые при определенных обстоятельствах заставляют государства предпочесть возможности МО другим формам институализации международных от­ношений.

Одной из наиболее важных черт мировой политики после оконча­ния холодной войны является набирающий силу процесс глобализа­ции — интеграция рынков, капиталов, технологий. Соглашаясь с нали­чием самого феномена глобализации, представители разных школ меж­дународных отношений по-разному оценивают ее значение для внут­ренней и внешней политики отдельных государств. Сторонники свобод­ного рынка видят в глобализации нечто новое и прогрессивное, опреде­ляют ее как своего рода новый мировой порядок, обладающий опреде­ленными атрибутами и характеристиками. По образному выражению автора статей по международным проблемам The New York Times Т. Фридмана, «мы ушли от системы, построенной вокруг разделяющих нас стен, и создали систему, развивающуюся наподобие глобальных се­тей» (Dueling Globalization. 1999, 111). Разделяющие мир барьеры, од­ним из символов которого была Берлинская стена, ушли в прошлое. Ин­теграция стала определяющим качеством современных международных отношений. Именно она является источником новых угроз и одновре-
-----531-----

менно возможностей для человечества. Развитие интеграционных про­цессов определяется новыми технологиями: компьтеризацией, исполь­зованием оптико-волоконных технологий в коммуникации, спутниковой связью, глобальной сетью Интернета и т.д. Глобализация является носи­телем американской доминирующей культуры. С культурной точки зре­ния современная глобализация есть не что иное, как американизация (ibid., 112), т.е. процесс, подобный в свое время романизации Западной Европы и Средиземноморья, исламизации Средней Азии, Ближнего Востока, Северной Африки и Испании арабами, а также русификации Восточной и Центральной Европы и части Евразии Советским Союзом. Однако, по мнению тех, кто видит в глобализации суть происходящих в современном мире изменений, ее отличием является то, что она охваты­вает все регионы. Главным «оружием» глобализации является ско­рость— скорость совершения торговых сделок, путешествий, связи, инноваций. Ее главным законом является закон Мора, согласно которо­му мощность микропроцессоров удваивается каждые 18 месяцев, основ­ным документом — «контракт», а главной опасностью — возможность незаметного радикального изменения в связи с действием экономиче­ских и технологических перемен, которые окажут существенное воздей­ствие на человека, его работу, непосредственное окружение или рабочее место.

На смену концепциям ключевых фигур экономической науки капи­тализма — К. Маркса и Дж. Кейнса, по мнению сторонников свободного рынка, пришли идеи идеологов глобальной экономической системы — Дж. Шумпетера и А.Гроува. Профессор Гарвардского университета Шумпетер, являвшийся в прошлом министром финансов Австрии, в своей работе «Капитализм, социализм и демократия» (1942) доказывал, что сущностью капитализма является процесс «креативного разруше­ния», т.е. постоянной замены старых и менее эффективных товаров или услуг новыми более эффективными. Гроув воплотил идеи Шумпетера в работающую модель предпринимательства в Силиконовой долине, про­демонстрировав, с какой скоростью происходят инновации, изменяю­щие целые сектора экономики. Наконец, глобализации присуща своя структура власти, которая намного сложнее той, которая существовала в период холодной войны. В ее основе лежат три баланса, которые взаи­модействуют между собой. Первый — традиционный баланс между су­веренными государствами. Второй— баланс между государствами и глобальными рынками. Эти глобальные рынки формируются миллиона­ми инвесторов, направляющими свои капиталы мышкой компьютеров.
-----532-----

Они концентрируются в главных финансовых центрах мира — Франк­фурте, Лондоне, Нью-Йорке и Гонконге. США могут разрушить эконо­мику Югославии, сбрасывая на нее бомбы, а эти центры могут разру­шить экономику той или иной страны, обвалив их ценные бумаги (Ин­донезия). Третий баланс— самый новый из всех существующих, а именно: баланс между отдельными лицами и государством. Глобализа­ция, уничтожив многие барьеры и превратив мир в совокупность разно­образных сетей, дает больше прямой власти отдельным лицам, нежели когда-либо в истории. Таким образом, в настоящее время имеются не только сверхдержава (США), не только глобальные финансовые рынки, но и по-новому оснащенные граждане, способные действовать непо­средственно на мировой арене (например, лауреат Нобелевской премии мира за 1997 г. Дж. Уильяме, сумевшая мобилизовать общественное мнение с целью запрещения противопехотных мин). Бывший министр финансов США Р. Рубин отметил, что «глобализация не выбор, а реаль­ность... Единственный способ удовлетворять потребности народа воз­можен через включение в глобальный рынок акций и ценных бумаг, че­рез поиск мультинациональных компаний, готовых инвестировать в ва­шу экономику, и через продажу на мировом рынке того, что вы произ­водите у себя дома. И главная правда относительно глобализации состо­ит в том, что никто ни за что не отвечает» (цит. по: Kenneth. 1999, 694).

Противники такой оценки глобализации упрекают Т. Фридмана за чрезмерное упрощение глобализации и указывают на недопустимость сравнения холодной войны и глобализации как систем международных отношений (Рамон). В рамках процесса углубления взаимозависимости происходит не только углубление интеграции, но и нарастание оппози­ции (национальной, религиозной) глобальной унификации. Дезинтегра-ционные процессы также имеют место и приводят к открытию старых ран. Споры о территории, стремление национальных групп сформиро­вать свои собственные государства, этнические чистки — все это также результат глобализации. Кроме того, глобализация привела к еще боль­шему социальному расслоению, росту безработицы, деиндустриализа-ции, сворачиванию социальных программ в странах третьего мира и тех государствах, где осуществляются попытки строительства рыночной экономики, и т.п. Растут бедность, неграмотность, заболеваемость. По мнению Рамона, глобализация не имеет ничего общего с прогрессом. Ее единственным мотивом является получение быстрой прибыли. Адвока­ты глобализации не способны думать о перспективе, о будущем, учиты­вать вопросы гуманитарного и экологического развития, преодоления
-----533-----

неравенства. В этом мире, живущем по законам рынка, выживает только сильнейший. Жизнь превращается в постоянную борьбу за существова­ние, верх берет экономический и социальный дарвинизм. Люди делятся на тех, кто способен интегрироваться в новые рыночные условия, и тех, кто этого сделать не может. Опасность идеологии глобализма— и в том, что она стремится убедить всех в истинности только ультралибе­рального пути в экономике, а следовательно, и в политике. Подобно большевикам, продолжает Рамон, которые настаивали на необходимо­сти передачи всей власти советам, Фридман требует «передачи всей вла­сти рынку». Таким образом, идея глобализации превращается в новую догму (Dueling Globalization, 1999, 121).

Реалисты также критикуют идеологов глобализации, но делают это с других позиций. К. Уолтц, в частности, отмечает, что многие государ­ства и регионы по-прежнему не затронуты процессами глобализации (большая часть Африки и Латинской Америки, Россия, весь Ближний Восток, за исключением Израиля, значительная часть Азии и даже юг Италии), что глобализация характерна только для одной сферы — фи­нансовой. Взаимозависимость государств становится большей, но с точ­ки зрения торговли и движения капитала, исчисляемых в процентах от ВНП, она вышла всего лишь на уровень 1910 г. Что же касается таких факторов, как движение рабочей силы и военная взаимозависимость государств, то нынешний уровень взаимозависимости государств ниже того, что был в 1910г. (Kenneth, 1999, 694-695). И тем не менее следует признать, что существует ряд новых вызовов, которые несомненно свя­заны с процессом глобализации, требующих внимания со стороны как отдельных государств, так и международных организаций. Последнее ~ особенно актуально, если иметь в виду болезненность воздействия гло­бализации на развивающиеся страны и государства с переходной эконо­микой. Обычно выделяют экономические, финансовые и социально-политические проблемы, а также негативные тенденции в развитии гло­бальной экологии.

Однако, отметив основные тенденции, связанные с глобализацией, выделим также те, что сохранились и оказывают существенное влияние на деятельность как национальных правительств, так и международных организаций. Во-первых, это сохранение низкого в среднем жизненного уровня в развивающихся странах и государствах с переходной экономи­кой. Во-вторых, в большинстве случаев слабость государственного управления, его неэффективность. Чиновники недостаточно квалифици­рованы и не имеют материальных стимулов для профессионального
-----534-----

роста; средств для социального сектора и программ развития не хватает; налоговая система неэффективна; многие страны страдают от большого долгового бремени.

В связи с названными проблемами, у международных организаций, занятых программами финансового регулирования и развития, имеется достаточно широкое поле деятельности. Тем не менее важно отметить, что, несмотря на наличие новых вызовов, связанных с изменениями по­следнего десятилетия, еще с середины 1960-х годов стали создаваться международные институты, призванные сбалансировать отношения групп с разным уровнем экономического развития. Стремление к созда­нию нового экономического порядка в предшествующий период очень важно учитывать, рассматривая новые (или хорошо забытые старые) проблемы международного развития.

В целом для оценки международных организаций важно учитывать следующие обстоятельства.

1. 1. Государства создают международные организации и пытаются их использовать в тех случаях, когда вложения в них оказываются меньше, нежели совокупность выгод, особенно в тех случаях, когда их невоз­можно в принципе достигнуть на уровне традиционного двустороннего сотрудничества. В узком смысле государства сознательно используют международные организации с целью сокращения трансакционных из­держек, а в широком смысле — чтобы иметь возможность получать и распространять информацию, идеи, нормы, ожидания; осуществлять или поощрять какой-либо специфический вид деятельности; делать леги-тимными или, напротив, делегитимизировать, определенные идеи или поведение; и, наконец, увеличивать собственные возможности (Kenneth; Abbott, Duncan Snidal, 1998, 5, 8).
2. 2. Поскольку международные организации создаются для поддер­жания международной стабильности, они также не в состоянии быстро адаптироваться к изменяющемуся балансу сил (ibid., 11)
3. 3. Классификация международных организаций показывает, что они варьируются в зависимости от того, какие задачи они перед собой ставят и пытаются решить, а также членства в них. Нередко функции одних международных организаций перекрещиваются с функциями дру­гих, подчас порождая конфликт. Количество международных организа­ций так велико, что оценку их деятельности, вероятно, можно вынести, оценивая наиболее крупные и значимые из них.
4. 4. Функциональная значимость международных организаций может быть выведена из задач, которые они перед собой ставят, а также из их конкретной деятельности и отношения к этим организациям входящих в них членов.
5. 5. Оценка роли той или иной международной организации зависит от общего подхода к природе международной системы.
   -----535-----

Считается, что существующая система международных отношений не имеет какого-либо верховного органа и в этом смысле анархична. Если ее рассматри­вать в качестве результата силового противостояния государств, то сле­дует признать, что любая международная организация обладает весьма ограниченными возможностями в ослаблении нежелательных последст­вий отношений, возникающих между суверенными государствами. Если существующую систему международных отношений оценивать с клас­совых позиций, тогда функцию международных организаций следует искать в воле господствующего класса того государства (или группы государств), который играет в ней главенствующую роль. Если же со­гласиться с тем, что международная система развивается аналогично тому, как эволюционизируют политические системы суверенных госу­дарств, тогда нынешние международные организации можно рассмат­ривать в качестве потенциальных инструментов создания мирового пра­вительства.

Еще раз подчеркнем, что международные отношения создаются, поддерживаются и развиваются в конкретной системе. Международные организации, правительственные и неправительственные, в количест­венном и качественном отношении постоянно растут, охватив к концу XX в. практически все государства. Какие же функции они выполняют? Обычно выделяют следующие три основные функции:

• • международные организации как инструменты внешней политики отдельных государств;
• • международные организации как арена (форум) для дискуссий, сотрудничества, выражения несогласия членов организации;
• • международные организации как активные независимые субъекты международных отношений.