Государственная служба как социальный институт: методология исследования

Социальные институты выступают одним из элементов социальной структуры общества наряду с социальными группами, общностями, ор­ганизациями. Это наиболее формализованный и организованный вид социальных групп, имеющий принципиально безличный характер. В силу этого количество социальных институтов значительно меньше и их видовое разнообразие тоже меньше. Несмотря на устойчивость, соци­альные институты имеют историю, т.е. проходят определенные этапы в своей эволюции: возникают, развиваются, функционируют и гибнут. В отличие, скажем, от циклов существования социальной организации у социальных институтов эти этапы могут занимать десятилетия и столе­тия. Известно, что в истории были общества, у которых не было семьи, государства и частной собственности, но пока нет никаких признаков, что подобные общества могут появиться в будущем (социалистические эксперименты успехом пока не увенчались).
Возникает вопрос: все ли социальные взаимодействия подвергаются институционализации? Ответ на него связан с рассмотрением того, какие именно взаимодействия окажутся значимыми с точки зрения общества, а значит, будут нуждаться в его контроле посредством норм и образцов по­ведения, заложенных в культуре и обеспеченных средствами реализации в виде материальных средств и ресурсов. Значимы будут те из них, которые влияют на интеграцию и сохранение общества как целого.

С этой точки зрения можно выделить главные социальные институ­ты, реализующие функциональные императивы выживания социальной системы, — институты семьи и образования, экономические институты, политические и государственно-правовые, институт культуры. Главные социальные институты дополняются системой производных, или вто­ричных, институтов. Более того, один социальный институт может реа­лизовывать комплекс функций (социальных потребностей), например институт семьи, а на одну и ту же потребность может работать множест­во социальных институтов, например социализация или безопасность членов общества
-----502-----

Специалисты отмечают, для того чтобы структурный элемент об­щества превратился в социальный институт, необходимо иметь в нали­чии следующие предпосылки:

• • возникновение и распространение некоей потребности, которая будет осознана многими членами общества как общесоциальная;
• • наличие операциональных средств удовлетворения этой потреб­ности, т.е. сложившаяся система необходимых для общества функций, действий, операций, частных целей, реализующих новую потребность;
• • наделение этого института необходимыми ресурсами (материаль­ными, финансовыми, трудовыми, организационными), которые общест­во должно стабильно пополнять;
• • формирование особой культурной среды, субкультуры (особая система знаков, действий, правил поведения, которые отличают людей, принадлежащих к этому институту).

В каждом социальном институте есть своя система ценностной и нормативной регуляции, которая определяет, для чего он существует, что там достойно и недостойно, как действовать в этой конкретной сис­теме отношений (Волков, Мостовая, 1998, 186).

Очень важно, чтобы вновь появляющийся социальный институт не вступал в противоречие с уже существующими институтами. И это ста­вит интересный вопрос о соотношении в обществе официальных (при­знанных) и неофициальных (нелегальных) социальных институтов, о функциях явных и латентных в деятельности самого института. И то, и другое — отражение степени стабильности общества, так как чем неста­бильнее общество, тем более амбивалентными (неопределенными) ста­новятся функции социальных институтов, тем чаще эти функции меня­ются, тем выше доля среди них латентных. Явные функции — те, след­ствия которых заявлены, декларированы, официально признаны. Ла­тентные функции — те, следствия которых не осознаны, не заявлены, не ожидаемы. Они скрыты даже от самих субъектов деятельности. Из­вестная фраза В.С.Черномырдина «Хотели как лучше, а получилось как всегда» прекрасно иллюстрирует эту ситуацию неожиданности.

Впрочем, в отечественной социологии понятие латентности углуб­ляется, может быть, в силу иррациональности самой нашей действи­тельности. Ю.Г. Волков и И.В. Мостовая утверждают, что «латентные функции социальных институтов — это те, которые осуществляются на самом деле. Обычно между формальной (т.е. явной) и реальной (т.е. латентной) деятельностью институтов существует лаг (расхождение). Если он глубокий, то говорят о потенциальной нестабильности общест­ва» (там же, 188-189). Более того, возникает двойной социальный стандарт отношений, поведения, оценки, способов разрешения противо­речий, что создает условия для широкой вариативности поведения и конфликта «долженствовании» — законодательных и жизненных.
-----503-----

Неудовлетворенные социальные потребности, вызванные дисфунк­цией социального института, могут вызвать к жизни стихийное появле­ние неурегулированных видов деятельности, стремящихся восполнить дисфункцию, но за счет нарушения существующих норм и правил. По­являются теневые (подпольные) социальные институты — непринятые обществом, официально игнорируемые, не наделяемые специальными ресурсами, но формирующие свою субкультуру, выполняющие опреде­ленные функции и стандартные операции и находящие пути материаль­ного обеспечения своей деятельности.

Считается, что несмотря на то, что потребность, реализуемая неле­гальными институтами, может носить массовый характер, она по раз­ным причинам (в основном по причине культурной легитимации) не может быть признана как общественно значимая (там же, 187). Впро­чем, в моменты кризиса «скрыто живущие» отношения признаются об­ществом и становятся легальными и легитимными. Самый лучший при­мер — легализация института частного предпринимательства в России. Правда, есть отношения, которые не могут быть легитимированы ни при каких условиях (например, организованная преступность). Их признание привело бы к автоматическому упразднению существующей системы государственно-правовых институтов.

В общем виде появление социального института можно обрисовать следующей схемой:

Общество => Потребности (цели) общества => Общественные (безличные) функции => Социальные институты (группа лиц + набор социальных ролей + средства деятельности + регулятивная система социального контроля и интеграции).

Успешность функционирования социального института зависит от соблюдения следующих условий (Щепаньский, 1969, 98-99):

• четкое определение цели и круга вопросов, объема функций (если функция института определена нечетко, он не может без конфликтов включаться в глобальную систему институтов данного общества и на­талкивается на различные противодействия);

• рациональное разделение труда внутри социального института и его рациональная организация;

• высокая степень деперсонализации* действий и объективации функций;

Принцип деперсонализации состоит в том, что обеспечение всех функций инсти­тута не зависит главным образом и исключительно от особенностей личности тех, кто должен выполнять существенные задачи, обеспечиваемые данным институтом. Оно не
-----504-----

• признание и престиж в глазах всей группы или преобладающей ее части;

• бесконфликтность включения в глобальную систему институтов.

В литературе предлагается следующая типология социальных ин­ститутов по функциям, необходимым для поддержания целостности об­щества (Смелзер, 1994, 91):

• • потребность в коммуникации (язык, образование, связь, транс­порт),
• • потребность в производстве товаров и услуг,
• • потребность в распределении благ (и привилегий),
• • потребность в безопасности граждан, защите их жизни и благопо­лучия,
• • потребность в поддержании системы неравенства (размещении социальных групп по позициям, статусам в зависимости от разных кри­териев),
• • потребность в социальном контроле за поведением членов обще­ства (религия, мораль, право, пенитенциарная система).

Интересующий нас социальный институт государственной службы может реализовывать практически все из указанных потребностей об­щества, и это отражается в его определении как «вида социальной прак­тики, нацеленного в конечном итоге на признание, соблюдение и защиту законных прав и свобод граждан, на создание благоприятных условий для их безопасности и достойной жизни» (Настольная книга, 1999, 53).

Задача состоит в том, чтобы проанализировать эмпирическую реа­лизацию этой функции, оценить, насколько полно удовлетворяются на практике те потребности, ради которых создавалась государственная служба. Для этого требуется ответить на следующие вопросы:

• • какие цели поставлены перед государственной службой общест­вом и государством?
• • какие социальные роли, функции предусмотрены для реализации этих целей?
• • какими средствами, в первую очередь организационными и ду­ховно-идеологическими, снабдило ее для этого общество, каков автори­тет госслужбы в обществе и оценка ее деятельности населением?

зависит от их склонностей, предпочтений и иных субъективных моментов, а связано с четким определением социальных ролей и эффективной работой механизма их исполне­ния (Осипов и др., 240
-----505-----

• • каков набор норм и санкций, имеющихся в ее распоряжении для регуляции взаимодействия и обеспечения желательного поведения?
• • каков характер ее взаимодействия с другими социальными инсти­тутами и степень ее дисфункциональное™?
• • каков баланс ее функций, явных и латентных, способствует ли она своей деятельностью интеграции общества и его прогрессу или, наобо­рот, тормозит развитие?

При рассмотрении двух последних вопросов должен особенно тща­тельно учитываться конкретный исторический контекст определенной страны.
Сначала необходимо провести грань между государством и госу­дарственной службой, точнее — определить их взаиморасположение в социальном пространстве.

Предметная сфера государственной службы— сфера отношений государства как социально-правового института и общества. Данные отношения осуществляются как профессиональная деятельность и функционируют в правовом отношении в рамках полномочий того или иного государственного органа. Конкретное содержание этой деятель­ности определяется содержанием полномочий, представляющих собой органический сплав прав и обязанностей, управления и обслуживания (Марченков, 1998, 13).
Суть государственной службы — исполнение полномочий государ­ственных органов, выполнение политических решений и оперативное управление подведомственной территорией. Нельзя сказать, что госу­дарство и государственная служба — это одно и то же. Скорее, они пе­ресекаются через государственную должность и социальный статус го­сударственного служащего. Не все должности, имеющиеся в государст­венных органах, входят в систему государственной службы (речь идет о выборных должностях), в то же время не все, что работает на реализа­цию функций госслужбы, является целиком государственным. Имеются в виду прежде всего органы местного самоуправления, которые выведе­ны за рамки государственной службы, но в то же время реализуют ее функции на своей территории в рамках своих полномочий. Этот вопрос требует специального рассмотрения, например в плоскости «государст­венные служащие — муниципальные служащие», что выходит за рамки обсуждаемой темы. Схематично ситуацию можно представить в виде рисунка.
-----506-----

ГОСУДАРСТВО ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО

Соотношение государства и государственной службу

В любом случае можно говорить о том, что государство само фор­мирует свою государственную службу, выступая в роли нанимателя ра­ботников. Отсюда ее особенности— осуществление государственных функций и финансирование за счет бюджета. Важно отметить, что не все, кто работает по найму у государства, являются государственными служащими, а только те, кто связан с обеспечением исполнения полно­мочий государственных органов. При этом в Реестр государственных должностей государственной службы входят только должности катего­рии «Б», учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А» (выборные или политические), и категории «В», обеспечивающие выполнение пол­номочий самих государственных органов.

Несомненно, существует и обратное влияние— государственной службы на политику, принятие политических, законодательных и судеб­ных решений. Но в разные исторические моменты это влияние бывает разным.
Таким образом, анализ государственной службы необходимо вести через анализ государства, которому она служит, и анализ гражданского общества, в котором она функционирует. Эволюция государства влечет изменение характера функционирования государственной службы, при­чем как в принципах набора, так и в принципах должностного продви­жения. Госслужба авторитарного государства будет существенно отли­чаться от госслужбы демократического государства, хотя ее бюрократи­ческая сущность, разумеется, сохранится.

Цели государства только в теории могут полностью совпадать с це­лями гражданского общества. И именно в характере функционирования государственной службы можно особенно рельефно проследить это рас­хождение, потому что государственный служащий одновременно явля­ется членом двух социальных общностей — государства и гражданского общества, а государственная служба — мост от одного к другому.
Анализируя роль государства в обществе, Т.Парсонс пишет: «В со­временных обществах государство имеет тенденцию сосредоточиваться на двух основных функциональных комплексах:
-----507-----

• • первый охватывает ответственность за поддержание целостности социетального сообщества перед лицом глобальных угроз (функция принуждения и законодательная деятельность);
• • второй комплекс включает в себя все виды исполнительской дея­тельности государства, которая связана с коллективными действиями в любых ситуациях, указывающих на необходимость каких-то мер в «об­щественных» интересах» (Пирсоне, 1998, 30).

При этом одной из главных действующих структур правительства является административная организация (включая силовые структуры), через которую проводятся в жизнь политические решения. Отличитель­ной чертой этой организации является бюрократизация, которая прояв­ляется как институционалтация ролей в виде должностей с хорошо очерченными должностными функциями, полномочиями и «властью», отделенных от сфер частной жизни должностного лица. Должности дифференцируются по двум основаниям — по функциям, выполняемым для организации (горизонтальное разделение труда), и по месту в иерар­хии, или «вертикали», подчинения.
Развитие бюрократической организации обоснованно требует, что­бы каждой профессиональной роли соответствовал определенный вид должности, когда должностное лицо «назначается» посредством за­ключения некоего «договора о найме». Эти должности в аппарате обыч­но называются карьерными.

Разделение должностей на политические (выборные) и карьерные (назначаемые) получает дальнейшее развитие в современных обществах и в целом коррелируется с двумя типами коллективности: ассоциатив­ным (гражданское общество) или бюрократическим (государство, госу­дарственный аппарат).
Через избирательное право члены сообщества являются высшим источником официальной власти в рамках, заданных конституцией, и конечным получателем (индивидуально, в группах или как сообщество в целом) благ, проистекающих из вклада государства в функционирование сообщества.

Выборная должность представляет собой сердцевину лидерской функции на уровне крупных обществ. Мобилизация поддержки как для избрания, так и для принятия решений осуществляется через политиче­ские партии, играющие роль посредника между государственным руко­водством и многочисленными группами интересов в электорате.

Служба на выборных должностях обычно не является постоянной работой и редко приближается к роли, свойственной должностям в системе занятости (т.е. назначаемым). Для тех, кто посвятил себя политиче­ской карьере, важно наличие обеспеченного тыла в виде назначаемой должности или в частном секторе, что гарантирует работу и достаток.-
-----508-----

В целом демократиям насущно необходим какой-то функциональ­ный эквивалент аристократии для создания своему руководящему слою надежной базы (Ларсонс, 137).

В то же время «бюрократическая организация характеризуется пре­обладанием назначаемых должностей, акцентом на эффективность в достижении коллективных целей, употреблением власти для координа­ции осуществления принятых наверху планов и строгой иерархической структурой» (там же, 138).
О бюрократии написано очень много, но нас интересует ее влияние именно в функциональном плане. Р.Мертон, который в качестве эмпи­рической иллюстрации своей парадигмы выбрал как раз анализ полити­ческих механизмов, пишет, что возникновение политической маши­ны— это одновременно и целенаправленный и нецеленаправленный процесс, благодаря которому машина удовлетворяет наиболее важные потребности населения и который сигнализирует лидерам, или «бос­сам», этой машины об эффективности всех их усилий, направленных на удовлетворение потребностей населения. В конце концов в таком спира­левидном процессе первоначальные потребности населения могут поте­рять свое значение причин, так как в обратных причинных процессах потребности устойчивой политической машины вызывают такие дейст­вия, которые оказывают совершенно незначительное (или, возможно, дисфункциональное) влияние на те самые потребности, которые перво­начально послужили причиной возникновения этой машины (цит. по: Тернер, 1985, 115).

В результате происходит всем известная бюрократизация, когда из­начальные цели забыты и вся мощь машины направлена только на под­держание собственной устойчивости. И это еще один пример альтерна­тивности функций. Деятельность функциональна по отношению к само­му субъекту этой деятельности, но дисфункциональна в рамках более широкого социального целого. Впрочем, и по отношению к чиновнику политическая машина может оказаться дисфункциональной.
Мертон утверждает, что хотя бюрократическая организация сама по себе целерациональна, она требует формирования у индивида опреде­ленных личностных черт или, по меньшей мере, беспрекословного сле­дования структурным требованиям. Императивность этих требований приводит к подчинению регулятивам без осознания целей, ради которых
-----509-----

эти регулятивы установлены. И хотя они могут способствовать эффек­тивному функционированию организации, они также могут негативно влиять на это функционирование, порождая сверхконформизм, приво­дящий к конфликтам между бюрократом и клиентом, ради интересов которого он действует ( цит. по: Громов и др., 1997, 380). Это то, что в отечественной литературе называется формированием «психологии вин­тиков».
Другими словами, бюрократия, порождая бюрократизм, становится дисфункциональна и для общества, и для собственных членов. Но она сохраняется и будет сохраняться в обозримом будущем по той простой причине, что баланс ее функций в целом положителен, она достигает поставленных целей, хотя и не без издержек. Более того, в ряде случаев она выигрывает конкуренцию с другими социальными институтами по реализации общественных потребностей. Хороший пример — реформа государственного управления, предпринятая в Великобритании М.Тэтчер в целях экономии бюджетных средств. Попытка оставить в ряде регионов только частные школы, дающие более качественное обра­зование, и ликвидировать государственные, привела к тому, что некото­рые дети вообще лишились возможности получать образование.

Таким образом, речь идет о компенсации неизбежных явлений бю­рократизации, в том числе и через изменение степени участия чиновни­ков в разработке политической стратегии в принятии управленческих решений.
Соотношение выборных и карьерных должностей и типов поведе­ния в рамках каждой из них — вопрос, который обсуждается практиче­ски на всем протяжении существования административно-государ­ственного управления как науки. Считается, что задача государственной администрации — оперативное и компетентное проведение в жизнь ре­шений любой группы политических лидеров-избранников нации. И в случае, если вышестоящее учреждение настаивает на приказе (кажуще­муся чиновнику ошибочным), дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точ­но так, будто этот приказ отвечает его собственным убеждениям (Вебер, 1990, 666). Поэтому в узком смысле государственное администрирова­ние— это профессиональная деятельность государственных чиновни­ков, все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства.
-----510-----

Соотношение политического и профессионального не остается не­изменным, и это находит свое отражение в теории. И.А Василенко пишет; «До середины 70-х годов основной упор в административно-государственном управлении делался на деловые качества профессио­нальных государственных служащих, их политическую нейтральность и гарантированный срок пребывания в должности. Теперь важное значе­ние придается активной политической роли государственных служащих. Бюрократия приобрела законодательные функции, поскольку является решающей силой при выдвижении законодательных предложений, игра­ет роль судебной власти, особенно в сфере регулирования. Поэтому се­годняшняя бюрократия далека от «идеальной модели» Вебера, она стала властной политической силой. Но все-таки государственная админист­ративная деятельность — это средство достижения цели, а не сама цель. Ее характер определяется системой, но в то же время ожидается, что она может систему изменить» (Василенко, 1994,104),

Об этих же тенденциях рассуждает Парсонс, ставя вопрос о соот­ношении профессионализма и бюрократии. Основная его мысль связана с тем, что профессиональная компетентность обычно не организуется по принципу «линейного подчинения» или даже по рационально-легальной схеме, она имеет ассоциативный характер. Поэтому существенно важно обеспечить сотрудничество специалистов, не прибегая к простому при­менению власти (на языке теории управления это называется переходом от линейных к матричным структурам организации).
«Коллегиальная модель», меняющая бюрократию в направлении ас­социативного устройства, состоит в том, что роли членов в ней являются одновременно ролями работников, участие является «штатной» работой. Но коллегиальные обязанности не могут быть приписываемыми как в бюрократических организациях. Не являются они и периферийными, выполняемыми от случая к случаю, как это бывает в более широком круге добровольных ассоциаций.

Современное государство не является преимущественно бюрокра­тическим не только потому, что оно «демократизировалось» благодаря выборности должностей и ответственности перед общественностью, но и потому что его внутренняя структура стала в значительной степени коллегиальной, особенно его «исполнительной ветви» (Парсонс, 1998, 140-141).
Таким образом, основные тенденции, характеризующие эволюцию государства и реализующей его решения государственной .службы, свя­заны с дебюрократизацией, переходом от иерархичных структур управ­ления к матричным, с усилением роли карьерных чиновников в приня­тии управленческих решений.
-----511-----

И то, и другое свидетельствует о коренной трансформации не толь­ко государства, но и общества, в котором оно реализует свою основную функцию — организации и мобилизации ресурсов для достижения кол­лективных целей, руководства основными сферами общественной жиз­ни в интересах социетального сообщества.

Эта основная функция может быть развернута в комплекс частных функций, характеризующих следующие основные направления деятель­ности «государственного администрирования»:

• • исполнение решений (законов и политики исполнительной вла­сти),
• • обслуживание населения (контроль качества продуктов, лекарств и т.п.),
• • регулирование (поддержание благосостояния населения, напри­мер, через центры занятости или контроль выпуска акций),
• • лицензирование,
• • сбор информации (например, по нарушениям закона, соблюдению гражданских прав),
• • коммунальное хозяйство,
• • экспертиза (например, при административной интерпретации за­конов),
• • дискреционная деятельность (принятие подзаконных актов в рам­ках установленных полномочий для реализации законов) (Василенко, 1994, 102).

Трансформация общества связана с нарастанием в нем элементов самоуправления и самоорганизации, формированием развитого граж­данского общества, в котором получают дальнейшее развитие добро­вольные ассоциации граждан, берущие на себя функции оперативного управления и регулирования.

Таким образом, можно сделать следующие выводы. Целевая функция института государственной службы — обеспе­чение исполнения полномочий государственных органов, реализация политических решений. Это порождает ее специфические черты, отли­чающие ее от других видов организационно-управленческой деятельно­сти: сервисность, иерархичность, безличность, стабильность, профес­сиональная компетентность и государственный уровень ответственно­сти. В то же время государственная служба выступает связующим зве­ном между обществом и государством. Она презентирует государство в глазах населения и сама меняется под влиянием изменений в обществе.
-----512-----

Социальные роли государственной службы — это институционали-зированная система государственных должностей, различающихся по предметам ведения, по характеру выполняемых функций и по уровню в иерархии управления. Социальную роль в государственной службе че­ловек получает через процедуру найма, которая означает признание его профессиональных качеств. В идеале все эти роли должны быть карьер­ными.
Средства деятельности в государственной службе — бюджет ор­гана власти, его полномочия (система прав и обязанностей), информа­ционные ресурсы, авторитет в глазах населения.
Регулятивная система государственной службы — нормативно-правовая система, этика государственной службы, система администра­тивных (формальных и неформальных) механизмов взаимодействия с населением и целевыми группами.
Дисфункционалъностъ государственной службы проявляется через развитие в ней элементов бюрократизации, что ведет к расхождению (иногда противоречию) интересов всего сообщества и интересов данно­го социального института, к превалированию групповых целей над об­щими, к превращению деятельности из содержательной в ритуальную.

Основные направления преодоления тенденций к бюрократизации:

• • переход от линейных структур организации деятельности к мат­ричным;
• • усиление роли карьерных чиновников в принятии политических решений, что позволяет достичь двух целей: легитимировать уже сло­жившуюся практику; создать индивидуальную мотивацию на реализа­цию решений, сделать более осмысленным сам процесс реализации;
• • более широкое взаимодействие института государственной служ­бы с институтом муниципальной службы и через это более широкое во­влечение населения в деятельность органов государственного управле­ния; развитие самоуправления и повышение контроля граждан за дея­тельностью властных структур.

Характер функционирования государственной службы и возможно­сти ее совершенствования должны оцениваться адекватно националь­ным целям, с учетом исторического прошлого, культурных особенно­стей и различных факторов окружения.
Происходящие в нашей стране реформы обычно описываются в терминах модернизации, т.е. перехода к развитому (современному) со­стоянию общества. Это означает невозможность полного и некритиче­ского переноса тенденций и особенностей развития социального инсти-
-----513-----

тута государственной службы в западных странах на нашу действитель­ность. Поэтому, опираясь на рассмотренные выше теоретико-методо­логические предпосылки и используя отечественный нормативный, на­учный и конкретно-социологический материал, проанализируем функ­ционирование государственной службы как социального института в России.