Принципы и модели взаимоотношений между местным самоуправлением и демократическим государством

Автономия местного самоуправления. Органы местного само­управления имеют принципиально иную природу и значение, чем ин­ституты государственной власти, и более тяготеют к гражданскому об­ществу. Они не являются субъектами государственной власти, а входят в группу субъектов общественной власти. Власть трех ветвей государ­ства распространяется на гражданское общество лишь постольку, по­скольку происходит установление и защита правовых норм, обеспечи­вающих функционирование этого общества. Местом же реализации ре­шений органов местного самоуправления, наоборот, выступает пре­имущественно гражданское общество. Вместе с тем, очевидно, что оба вида власти имеют много общего. Местная власть, как и центральная, носит публичный характер, выполняет общие цели (управление делами государства и общества), близка к государственным институтам в мето­дах реализации социальных задач. Самоуправленческие и государст-веннические начала совмещаются в едином институционально-нормативном комплексе публичной власти и соучаствуют (при явном доминировании государства) в реализации публично-властных полно­мочий. Симбиоз этих двух начал порождает ряд промежуточных и сме­шанных форм и отражается на вертикальном распределении объема суверенитета государства. Он ведет к тому, что основные публично-властные прерогативы государства— законотворчество, исполнитель­но-распорядительная деятельность, фискальные и правоохранительные функции и др. — неравномерно концентрируются на различных уров­нях управления.

В этих условиях проблема взаимоотношений с органами государст­венной власти, прежде всего центральными и (там, где они существуют) региональными, является ключевой для определения той роли, которую играет местное самоуправление в политической системе общества, в системе разделения властей. В связи с этим, как правило, и возникает вопрос об автономии местного самоуправления.

В принципе автономия местного самоуправления всегда относи­тельна, поскольку для нее характерно наличие двух типов ограничений: во-первых, экономические и социальные ограничения, во-вторых, огра­ничения верхних уровней управления.
-----343-----

Экономические и социальные ограничения мотивируются следую­щими причинами:

• • условия функционирования местной экономики лимитируют на­логовую базу, дающую возможность повышения местных доходов;
• • доминирующие в местном сообществе интересы могут оказывать давление на процесс принятия политических решений (здесь в первую очередь необходимо отметить интересы бизнеса и соответствующих элит);
• • возможные варианты политических решений, принимаемых ор­ганами местного самоуправления, могут ограничиваться местной поли­тической культурой, определяющей, что подобает делать и что не подобает делать местным властям;
• • сама структура местного самоуправления, его излишняя фраг­ментарность могут ограничивать возможности принятия эффективных решений.
• Ограничения верхних уровней управления, накладываемые на ме­стную автономию, оказываются решающими для политической систе­мы, присущей той или иной стране. Основными моментами этих огра­ничений являются:
• • формы и методы контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти;
• • сфера компетенции, основные функции органов местного само­управления, а также формы и методы их реализации.

Основные модели взаимоотношений между центром и местным самоуправлением. Давая общую оценку отношениям между органами государственной власти и местным самоуправлением, можно говорить о существовании трех основных моделей этих взаимоотношений.

Модель относительной автономии. Эта модель предоставляет не­зависимость органам местного самоуправления, не отрицая в то же вре­мя реальности существования общенационального государства. Акцент делается на предоставление свободы действия местным властям в четко определенных рамках прав и обязанностей. Поэтому отношения между центром и местным самоуправлением в значительной степени опреде­ляются законодательством. Контроль носит ограниченный характер. Местные власти получают большую часть своих доходов через прямое налогообложение. В рамках этой модели органы местного самоуправле­ния могут проводить политику, аналогичную или отличающуюся от политики центрального правительства.

Модель агентств. В рамках этой модели органы местного само­управления рассматриваются главным образом в качестве своего рода агентств, проводящих политику центра. Это обеспечивается детальной
-----344-----

спецификацией в законодательстве, развитием соответствующей систе­мы правил и регулирования, а также организацией контроля. В этом случае нет необходимости или оснований для введения существенного местного налогообложения. Основу доходов местных властей состав­ляют субсидии центра и другие неместные источники финансирования.
Модель взаимодействий. В этой модели трудно определить сферы действия центральных и местных органов власти, поскольку они вклю­чены в сложную систему взаимоотношений, в которой акцент делается на взаимное влияние. Политические процессы в центре и на местах тес­но взаимосвязаны (как, например, во Франции через систему совмеще­ния мандатов), когда проблемы часто решаются в процессе взаимных дискуссий. Чиновники всех уровней вовлечены в процесс совместного обсуждения проектов и планов. В этой модели трудно провести одно­значное разграничение ответственности между центром и местным са­моуправлением, так как акцент делается в основном на совместную дея­тельность. Финансовая база органов местного самоуправления включает в себя как местные налоги, так и субсидии центра. При этом налоги мо­гут быть разделены между центром и местными властями, а уровень субсидий защищен.

Ситуация во взаимоотношениях органов местного самоуправления с органами государственной власти ни одной из стран не может быть полностью описана в рамках одной модели. Можно говорить лишь о доминирующих тенденциях. И тогда, скажем, для Скандинавии и Гер­мании ближе будет модель относительной автономии, для Великобри­тании — модель агентств, а для Франции — модель взаимодействия. В то же время необходимо учитывать и ряд других моментов в отношени­ях между центром и органами местного самоуправления. Например, осуществляется контроль и представительство органов местного само­управления на уровне центрального правительства одним министерст­вом или несколькими.
Кроме того, вряд ли возможно однозначно ответить, в какой стране местные власти имеют наибольшую свободу действий в предоставлении услуг, поскольку это во многом зависит от того, о какой конкретной сфере деятельности идет речь. Так, во Франции органы местного само­управления обладают значительной свободой действий в сфере культу­ры, тратя на это большую и всевозрастающую часть местных расходов. При этом ограничения и регулирование здесь не очень значительны, чего никак не скажешь об образовании и социальной помощи — сферах, которые в скандинавских странах традиционно отданы на откуп орга­нам местного самоуправления.
-----345-----

В целом, рассматривая эволюцию отношений между органами го­сударственной власти и местным самоуправлением, необходимо отме­тить, что по мере того, как органы местного самоуправления стали все больше выступать в роли важного партнера государства в предоставле­нии гражданам широкого спектра услуг, в первую очередь социальных, обострялась практически общая для всех центральных правительств проблема дефицита контроля.

С целью сокращения до минимума этого «дефицита» центральные правительства ряда государств (в частности— западноевропейских) пошли на существенные изменения отношений между различными уровнями управления. Основными стратегиями были следующие.

1. 1. Структурная реорганизация, включающая в себя укрупнение административно-территориальных единиц местного уровня. Одним из главных критериев структурного укрупнения стал критерий создания более прочных в финансовом отношении местных единиц, лучше воо­руженных для решения проблемы сокращения ресурсов. Другой целью было сведение к минимуму функциональной неадекватности и неэф­фективности. Используемый обычно аргумент— укрупнение позволит добиться экономии, брать на работу более квалифицированных специа­листов и в дальнейшем использовать более прогрессивный администра­тивный менеджмент.
2. 2. Модернизация внутренних структур и процедур принятия ре­шений местными властями. Поставленная задача — улучшение предос­тавления услуг органами местного самоуправления посредством более адекватной внутренней координации и более рационального распреде­ления ресурсов. Как и структурное укрупнение стратегия модернизации не только определялась необходимостью справиться с проблемой дефи­цита контроля, но и отражала более общего характера озабоченность повышением эффективности деятельности на местах на фоне увеличе­ния доли органов местного самоуправления в государственных расхо­дах и растущего влияния достаточно сильно политизированных мест­ных элит.
3. 3. Сокращение роста расходов местного самоуправления. Осо­бенно заметной эта стратегия стала в конце 80-х годов — в период, ко­гда государственные доходы не могли расти необходимым образом из-за экономического кризиса. Такая политика сокращений принимает раз­личные формы, включая в себя попытки поощрять снижение местными властями потерь, использовать управленческие технологии рынка и раз­вивать политику поощрения самостоятельности и даже полной приватизации.
   -----346-----

В целом может создаться впечатление, что идет процесс расшире­ния сферы влияния государства путем превращения органов местного самоуправления в своих агентов. Однако правильнее было бы говорить не о растущей подчиненности местных властей центру, а о возрастаю­щем партнерстве различных уровней общественного управления. Эти отношения партнерства являются прежде всего отражением все более очевидной недостаточности руководства, управления и контроля со стороны центра. Политики на всех уровнях управления все в большей степени начинают осознавать, что традиционные методы решения соци­альных проблем общества в регулятивной и стандартизированной мане­ре, полагающейся на жесткие рамки планирования, приказов и ограни­чений, все в меньшей мере срабатывают на практике.

Меняются законы политической игры. В нее вовлекаются все но­вые действующие лица, представляющие интересы специфических групп, соответственно меняются и формы политического сочленения. Идет адаптация процесса практической реализации государственной политики к этому, его более быстрое адекватное реагирование на широ­кий спектр действующих по горизонтали и вертикали политиков и стоящих за ними групп интересов. Соответственно количественная по­литика все в большей степени дополняется политикой качественной: мотивация, коммуникация, принятие решений и диалог становятся клю­чевыми в современных дискуссиях, все более явным становится стрем­ление к достижению консенсуса. Именно в этом контексте и происходят существенные изменения между центральными, региональными и мест­ными органами власти. Отношения субординации, подчинения, иерар­хического распределения функций становятся все более проблематич­ными. Новые требования к коммуникации и сотрудничеству изменили привычные пути определения политики в отношении различных уров­ней управления.

Несмотря на ограниченный масштаб действий, органы местного самоуправления имеют достаточно прочное положение как агент осу­ществления координации, интеграции и даже инновации и играют все более важную роль в определении общенациональной политики и ре­шения общенациональных проблем. Реализация определяемой государ­ством политики, которая, на первый взгляд, приговаривает местное са­моуправление к выполнению поставленных сверху задач, в действи­тельности несет в себе значительный потенциал инициатив. Связано это прежде всего с тем, что органы местного самоуправления должны адап­тировать предоставляемые ими услуги таким образом, чтобы они соот-
-----347-----

ветствовали весьма сложному комплексу местных условий, а это требу­ет значительной свободы действий.

Местное самоуправление берет на себя также определенные коор­динирующие функции, так как обладает преимуществом прямого дос­тупа к житрлям-потребителям его услуг и, таким образом, помогает преодолеть административную инерцию и усилить потребительскую направленность общественного сектора. Происходит также существен­ное изменение политической роли местного самоуправления, высту­пающего в роли интегратора различных политических ценностей и об­щественных отношений. Органы местного самоуправления все чаще выступают и в роли политического инноватора, особенно в городах, являющихся центрами политического, административного, экономиче­ского и культурного развития. Особенно отчетливо это проявляется в сфере экономического развития.