Глава 10. лоббизм и государственное управление

Истоки и генезис лоббизма

Трансформация российского общества привела к ряду новых явле­ний в общественно-политической жизни страны, одно из которых — лоббизм. Впрочем, многие исследователи считают, что лоббизм суще­ствовал еще в Советском Союзе. Основанием для подобных заключений явился революционный труд Г. Скиллинга и Ф. Гриффитса «Группы интересов в советской политике», в котором авторы доказывают суще­ствование групп интересов и практики лоббирования в советском обще­стве (Gordon and Griffiths, 1971). Поэтому сегодня точнее будет гово­рить уже о видоизменении и активизации российского лоббизма по сравнению с лоббизмом советского периода.

До сих пор слово лоббизм ассоциируется в массовом сознании с негативными проявлениями политики. Даже среди специалистов, зани­мающихся проблемами лоббизма, отношение к нему неоднозначное. Причины негативного восприятия скрываются в неоднозначной природе лоббизма как политического явления и в особенностях российского лоббизма. Теоретическое осмысление темы лоббирования затруднено по причине слабой разработанности категориального аппарата.

В Советском Союзе по официальной идеологии возможность по­добного явления исключалась, так как прокламировалось единство ин­тересов и утверждалось, что прямая демократия советского типа эффек­тивно выражает интересы всего народа. Поэтому существование допол­нительных механизмов представительства интересов, как и их исследо­вание было невозможно. В результате, до сих пор среди политологов отсутствует единое понимание термина «лоббизм», что препятствует системному анализу проблемы на основе общей исходной базы.

Отчасти расхождение в трактовках лоббизма объясняется тем, что научный процесс не стоит на месте и часто происходит изменение со­держания научных категорий, а иногда и отмирание термина, замена его более подходящим. Категория «лоббизм» претерпела эволюционные
-----246-----

изменения и в итоге оказалась скорее публицистическим понятием, чем научным. Эволюция термина происходила как в зарубежной, так и в отечественной политологии, но в совершенно различных направлениях. Пик популярности термина «лобби» в англоязычной литературе прихо­дится на 50-60-е годы XX в. Однако он имел уже несколько иное значе­ние, чем столетие назад, когда лоббизм впервые приобрел политическое звучание и обозначал покупку голосов за деньги в коридорах конгресса. В середине XX в. лоббизм в понимании западных ученых охваты­вал намного большее пространство, чем только давление на парламент. Под лоббизмом часто понимался весь процесс взаимодействия государ­ства и гражданского общества. Одно из наиболее удачных определений в те годы сумел дать английский политолог С. Файнер, который обозна­чил лоббизм как «любую деятельность организаций, влияющую на ор­ганы государственной власти в целях содействия собственным интере­сам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять непосредственную власть в стране» (Finer, 1958, 12).

Можно спорить о точности данного определения, так как, действи­тельно, навряд ли лоббизмом является «любая» деятельность. Как в та­ком случае относиться к деятельности, не направленной на получение политического эффекта, но тем не менее вызывающей его? Например, мы не рассматриваем манипуляцию на финансовой бирже как лоббист-скую деятельность, хотя она может существенно повлиять на политиче­скую ситуацию. Однако в целом подход Файнера задал верное направ­ление в понимании лоббизма.

В этом русле складывались и более поздние определения, с тем лишь уточнением, что организации, влияющие на органы власти, также получили свое обозначение. Согласно немецкому словарю «Дуден» они называются лобби (lobby— англ.}, а соответственно процесс влияния был назван лоббизмом (lobbying — англ). Последующее распростране­ние в западной политической науке теорий плюрализма, а затем и нео­корпоративизма исключило неоправданно частое использование терми­на «лоббизм» политологами. К сегодняшнему дню лоббизм уже не так часто выступает в зарубежной политологии как специальная тема ис­следования, а является частью более широкого научного интереса, по­священного группам интересов и проблемам представительства инте­ресов.

Российская политология первоначально восприняла лоббизм пре­имущественно как идеологическое понятие, когда он характеризовался как система контор и агентств крупных монополий при законодатель­ных органах США, оказывающих прямое давление (вплоть до подкупа)
-----247-----

на законодателей и государственных чиновников в интересах этих ком­паний. И лишь в начале 90-х годов, когда это явление начало активно проявляться в РФ и данной теме стало уделяться достойное внимание, появились первые, более точные, определения лоббизма.

Хотя в законопроекте «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» лоббизмом считается «деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов го­сударственной власти с целью оказания влияния на выполнение послед­ними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации», все же политологи предпочитают использо­вать более широкий подход. Большое значение для них имеет не только факт деятельности, отраженный в этом скорее юридическом, чем поли­тологическом определении, но и ее специфика, взаимосвязь с политиче­скими институтами. Различные авторы так характеризуют лоббизм:

• • это специфическая система функционального представительства групповых интересов в органах государственной власти, дополняющая и в разнообразных направлениях перекрывающая систему географиче­ского представительства интересов, осуществляемого депутатами пар­ламента (Зяблюк, 1994, 11);
• • это процесс приведения формальной власти в соответствие с вла­стью фактической (Лепехин, 1995, 2);
• • это система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов (Доклад Экспертного института Российского Союза промыш­ленников и предпринимателей и Фонда развития парламентаризма в России, 1995, 6).

Мы все же считаем, что исследовать лоббизм необходимо во взаи­мосвязи с существующими системами представительства интересов: партийно-парламентской (электоральной) и функциональной.

Что включает в себя понятие «политическое представительство»? Понятие «представлять» в самом общем смысле означает выражать и отстаивать интересы определенного лица или группы. Это возможно при делегировании полномочий, которое, по мнению юристов, предпо­лагает связь между доверителем и представителем, зависимость пред­ставителя от своего доверителя и осуществление контроля за исполне­нием полномочий. Но в политике так происходит не всегда.

Известный французский социолог Пьер Бурдье обращает внимание на интересный феномен: при политическом представительстве получа-
-----248-----

ется, что доверенное лицо обретает власть над передавшим ему полно­мочия, и полномочия гораздо большие, чем те, которые имеет и может делегировать рядовой избиратель своему представителю — парламен­тарию, депутату, президенту и т.д. Кроме того, представитель незави­сим от своего доверителя, который предоставляет ему свободу действий в плане принятия политических решений, так как не может заранее знать, какие решения ему придется принимать и какие вопросы решать. Когда акт делегирования осуществляется одним лицом в пользу друго­го, то все очевидно. Но когда одно лицо получает полномочия от мно­жества лиц, оно оказывается, как отмечает Пьер Бурдье, «облеченным полномочиями, трансцендентными по отношению к каждому из своих доверителей» (Бурдье, 1993, 233).

Группы в обществе не могут существовать иначе, как делегируя свои полномочия какому-либо одному лицу, способному действовать как политическое лицо, как представитель группы. Индивиды могут конституироваться в группу, т. е. в силу, способную заявить о себе, вы­сказаться и быть услышанными, только отказавшись от своих прав в пользу того или иного представителя. Представитель группы, получая возможность действовать от ее имени, становится как бы воплощением этой группы, олицетворяя ее собой (Бурдье, 1993, 233-242).

В демократических государствах сосуществуют два основных типа представительства интересов в политике: 1) система электорального представительства, когда каждый гражданин представляет свои инте­ресы в индивидуальном порядке через участие в выборах и 2) система функционального представительства, не опосредованного выборами, когда частные интересы агрегируются в групповые и используют пря­мые связи с органами власти. Принципиальное отличие системы функ­ционального представительства от системы электорального заключается также в опоре на различные типы интересов. В ходе выборов политиче­ские партии и кандидаты в депутаты апеллируют к общим интересам населения, пытаясь заручиться поддержкой как можно большего коли­чества избирателей, поэтому партийно-парламентское (электоральное) представительство призвано отражать общественные, национальные интересы, интересы социальных групп, в то время как система функ­ционального представительства ориентируется на представительство прежде всего корпоративных, партикулярных интересов. Сходство этих систем представительства интересов в том, что они выполняют в целом единую функцию, и, если не учитывать разницу представляемых ими интересов, их можно считать частями одного целого (широко понимае­мого представительства интересов).
-----249-----

Однако электоральное представительство осуществляется только через официальные институционализированные каналы (парламент), а функциональное представительство - это сочетание институционализи-рованных форм, таких как трехсторонние комиссии, консультативные органы, и неинституционализированных, осуществляемых вне офици­альных структур, в том числе лоббизм.

Лоббизм является одним из институтов политического представи­тельства интересов. В то же время методы лоббизма используются не только в системе представительства функциональных интересов, но и во многих других сферах политико-общественной жизни. Существует еще ряд особенностей, которые не позволяют говорить о лоббизме и системе функционального представительства как тождественных понятиях.

1. 1. Лоббизм — это улица с односторонним движением, где отсутст­вуют взаимные обязательства участников; система функционального представительства предполагает в определенных случаях ответствен­ность сторон за свои действия.
2. 2. Лоббизм использует преимущественно неформальные связи. За­бастовки, митинги, акции протеста, хотя и не являются формализован­ным воздействием, отнести к лоббизму можно только в том случае, если они направлены на удовлетворение узкокорпоративного интереса. По­добные действия, проводимые в РФ в последнее время особенно актив­но, имеют своей целью отстоять права, которые уже закреплены за уча­стниками этих акций (в том числе конституционные: право на заработ­ную плату, право на труд и т. п.). Как отстаивание в суде не может счи­таться лоббизмом, так же и современные акции протеста в России нуж­но рассматривать как способ отстаивания своих прав, а не лоббистские действия.
3. 3. К лоббированию прибегают государственные органы, структуры, обладающие официальными (административными) каналами воздейст­вия. В этом случае лоббистские отношения возникают только между государственными акторами. Система функционального представитель­ства предполагает, что взаимодействие осуществляется между государ­ством, с одной стороны, и институтами гражданского общества— с другой.
4. 4. Лоббируются не только корпоративные интересы, но территори­альные и общенациональные, в то время как система функционального представительства — это прежде всего функциональные интересы. Как уже отмечалось, система функционального представительства помимо лоббизма включает в себя также формализованные каналы представи­тельства интересов (например, трехсторонние комиссии, социальноэкономические советы). Последние не могут считаться частью лоббист-ской деятельности, так как подобная форма согласования интересов приобрела официальный статус, через нее носители интересов получили непосредственный доступ к процессу принятия решений. Это противо­речит природе лоббизма, который, как правило, представляет интересы, лишенные возможности участвовать непосредственно в процессе при­нятия решений.

-----250-----

Таким образом, лоббизм — это система неформализованного представительства интересов в политических решениях. Подобное субстанционально-функциональное понимание позволяет концентриро­ваться не только на процессе воздействия, его формах и методах, но и на элементах системы, ее функциях, субъектно-объектных отношениях. В технологически узком понимании лоббизм трактуется обычно как воздействие групп и представляющих их организаций на органы госу­дарственной власти с целью принятия или отклонения решений, затра­гивающих интересы этих групп.