Институциализация конфликта в государственном управлении

Под сутью конфликта как результата негативного взаимодействия подразумевается противоборство больших групп людей с целью дости­жения статуса, при котором возможно устойчивое удовлетворение дос­тигнутых данной группой потребностей. Форму политического кон­фликта такой конфликт получает в результате того, что негативное взаимодействие данных групп людей определяется политическими нор­мами удовлетворения своих потребностей. Государство является основ­ным субъектом управления подобными нормами. При этом предметом политического конфликта в конечном счете является статус или полити­ко-правовое положение индивида или группы индивидов, которым они обладают до и после конфликта. Надо заметить, что политико-правовое положение — это политикой утверждаемая и правом закрепляемая зави­симость индивида от условий его жизни. Причем политическое положе­ние — это реальная, или действительная, сторона жизни индивида, пра­вовое положение — это формальная, или возможная, сторона его жизни. Поэтому представление о том, что любой конфликт в сфере государст­венного управления начинается и заканчивается в юридической форме (Конфликты, /ЗР^не в полной мере отражает проблему государственно­го управления конфликтами, т.е. сводит ее к проблеме управления юри­дическими конфликтами. Так, институт президента может быть под­вергнут изменению только под воздействием изменения конституцион­ных норм, тогда как на президента как лицо, изменяющее воздействие, оказывается только политически (либо посредством выборов, либо по­средством революций).

Норма может измениться в результате негативного взаимодействия групп индивидов. Основанием взаимодействия по поводу нормы высту­пает несоответствующий потребностям индивида статус. Несоответст­вие нормы потребностям индивида вытекает из ограниченности нахо­дящихся в руках государства ресурсов и невозможности государства полностью ими распоряжаться, а также из субъективных свойств инди­видов. Государство в подобном взаимодействии стремится занять, с од­ной стороны, роль источника статусного деления общества, а с другой стороны, роль «третейского судьи», определяющего права каждого из участников борьбы на занятие данного статуса. В первом случае госу­дарство направляет негативное взаимодействие в существующие инсти­туциональные нормы, во втором случае—действует внеинституцио-
-----188-----

нально, осуществляя роль третьей стороны. Можно сказать что государ­ственное управление конфликтом осуществляется пассивно и активно.

Пассивная роль государства в управлении конфликтом сводится к определению структуры статусов и социальных положений через кон-ституирование основополагающих принципов господствующих отноше­ний. Государство в своем основном законе в принудительном порядке определяет главное отношение — отношение к собственности. Отноше­нием к собственности государство определяет, а тем самым закрепляет всеобщий принцип, господствующий на всей подвластной ему террито­рии. Так, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собст­венности (Конституция, 6). Подобная декларация утверждает такой политический порядок, при котором статус индивида не может выхо­дить за пределы существующих форм собственности. Данное ограниче­ние определяется государством как такое благо, которое является обяза­тельным и неотъемлемым правом каждого индивида быть владельцем чего-либо как непосредственно (частная собственность), так и опосре­дованно (государственная и иные коллективные формы собственности). Определяя всех граждан формально владельцами, государство опирает­ся на естественную способность человека потреблять через присвоение предмет потребности. Состояние же, при котором присвоение ограниче­но по причине самого человека или общества, определяется государст­вом как состояние ограниченного владения. Ограниченность владения есть результат присваивающей способности индивида, за которую госу­дарство несет ответственность только тогда, когда ограничения есть результат природы или социального риска. Государство, опосредуя по­требление определением статуса индивида, в то же время не берет на себя всю полноту ответственности за состояние потребления индивидов. Этим актом государство практически освобождает себя от ответствен­ности за фактическое потребление граждан, делая их всех формально равными (юридически равными) по отношению к собственности и не равными фактически или политически. Из сказанного вытекает то, что государство защищает абстрактное право граждан быть владельцами чего-либо, а значит, защищает фактическое богатство принадлежащее каждому отдельно взятому индивиду, фактическое неравенство. При этом государству безразлично, кто владеет богатством, важно лишь раз­личие в богатстве, статусная дифференциация. Но государство не созда­ет социальную дифференциацию, оно ее юридически закрепляет и поли­тически утверждает своим воздействием на те формы зависимости ин-
-----189-----

дивида от условий жизни, которые экономически необходимы. Тем са­мым общество структурируется по различным политико-правовым со­стояниям, т. е. фактически расслаивается, дифференцируется. Расслое­ние выступает объективным основанием для политических конфликтов, которые провоцируются самим государством.

Активная роль государства заключается в его стремлении опреде­лить правомочия участников борьбы за изменение своих статусных по­зиций и легитимировать правовые формы конфликтов. Для достижения иного статусного состояния индивид или группа индивидов в современ­ных обществах непосредственно не соотносятся с индивидами иных статусных состояний. Этот факт обусловлен как риз тем, что государст­во определяет политико-юридически статусные состояния общества. Поэтому индивиды, находящиеся в ущемленном статусном состоянии, предъявляют претензии не к другим индивидам, а к основному источни­ку статусного расслоения в обществе — государству. Обращение инди­видов с ущемленным статусным состоянием к государству с целью из­менить его политику по отношению к себе всегда приобретает различ­ные формы. Какие политические формы конфликта получат реализа­цию, зависит как от степени нужды, так и от степени силы этих индиви­дов. Государство при этом определяет комплекс правил, принуждающих действовать противную сторону, и использует «легитимное физическое насилие» (Вебер, 645\ для того чтобы участники конфликта следовали утвержденным правилам. Борьба вокруг государства, выходящая за пре­делы легитимных норм, определяется как незаконная, посягающая на основные устои государства, т. е. антигосударственная. Меры, приме­няемые государством в данном случае, могут быть настолько жестоки­ми, насколько отклонение противоборствующей стороны от политиче­ских норм является существенным.

Институциализация конфликта— это утверждение способности разрешать конфликт той структурой институтов государственной вла­сти, которая представлена в текущий момент. Поэтому деятельность государства по выработке различных норм, носит для него определяю­щий характер. Государственное управление посредством норм как вы­ражения в идеальной форме значимых, значимых в первую очередь для государства, отношений является определяющим управлением.
В широком смысле под нормой понимают границу физической или духовной способности индивида или группы индивидов свободно без особых усилий присваивать что-либо. Свойства индивида могут быть изменены либо под воздействием (объединением) равных ему индиви-
-----190-----

дов, либо под воздействием технических устройств, делающих его спо­собность во сто крат большей. При этом норма, граница способностей присвоения, также изменяет свое значение. Изменяя свое значение нор­ма делает индивида в состоянии вступать в те отношения, в которые он прежде не в состоянии был вступить, или не вступать в те отношения, в которых индивид до определенного времени находился. Если природная норма объективно представлена в качестве сдержек, то духовная норма дается индивиду посредством воспитания и образования. Норма духов­ного характера — это идеальный барьер, табу, неписаный или писаный свод параметров отношения, категорический практический императив бытия индивида, это общезначимое ограничение. Ненормативность уничтожает всякое отношение, живое делает неживым, нравственное — безнравственным. При ненормативных отношениях индивид стремится добавить те свойства и качества к самому себе, которые при норматив­ных отношениях ему не потребны. Излишние, нетождественные инди­виду свойства и качества видоизменяют норму, делают ее труднодос­тупной для участников отношений. Неслучайно многие покидают эту область отношений.

Норма есть субъективная основа управления конфликтом в общест­ве. Идеальный жизненный конструкт индивида может совпадать либо не совпадать с нормой. Противоречия, возникающие между нормой, гос­подствующей в обществе, и представлениями индивидов о значимом, обусловливают конфликт, который разрешается посредством государст­венного управления. Государственное управление при этом понимается как такое воздействие на сознание индивида или индивидов со стороны государства, при котором политически значимая норма становится дей­ствующим фрагментом индивидуальной жизни. Норма как бы вплетает­ся в живую ткань жизни индивидов, предопределяя параметры позитив­ных форм их взаимодействия. В силу того, что значимое в норме (поли­тическое символическое) и значимое для индивида (индивидуальное символическое) не всегда совпадают, смыслом материальной силы го­сударственного управления является поддержание политической значи­мости той или иной нормы.
-----191-----

Нормы различаются по способу, степени избирательности, приме­няемости и гибкости воздействия на индивидов и их взаимодействие. По степени избирательности нормы условно подразделяются на следующие типы или виды воздействия:

• • универсального воздействия (или абстрактные нормы; они на­правлены на всех безотносительно к природным и социальным особен­ностям),
• • группового воздействия (направлены на определенную группу объектов или взаимодействий, на договорные отношения между инди­видами, на налоговые отчисления от прибыли и дохода),
• • индивидуализированного воздействия (направлены как на физи­ческие, так и на юридические лица) (Вилкас, Маймшас, 88).

Важно, что нормы как предписания носят здесь «адресный» харак­тер и направлены конкретному Иванову, конкретному объединению лю­дей, возникающему либо в соответствии с устойчивой потребностью, либо нет. Государственное управление имеет дело как раз в основном с универсальными нормами, но не отказывает себе в применении норм группового и индивидуализированного воздействия. Нормы универ­сального характера создают субъективную основу, базовые принципы, по которым достигается согласие в обществе. Групповые и индивидуа­лизированные нормы воздействия применяются государством тогда, когда конфликты локализуются по сферам деятельности, по группе ин­тересов, по инакомыслию. С точки зрения применимости различаются нормы многократного действия и нормы разового действия. По гибко­сти выделяются следующие нормы: императивные (к ним относятся без­условные требования, повеления, предписывающие вполне определен­ные действия) и диспозитивные (т. е. допускающие выбор), определяю­щие рамки дискреционного, т.е. свободно выбираемого, поведения. Им­перативные нормы работают по принципу «разрешено только то, что прямо предписано», диспозитивные нормы работают по принципу «раз­решено все, что прямо не запрещено». Императивные нормы задают те или иные линии поведения, запрещая все остальные, диспозитивные предусматривают свободный выбор из определенного множества допус­тимых линий поведения. Вполне очевидна их непосредственная связь соответственно с программами жесткого регулирования, обеспечиваю­щими прежде всего стабильность объекта, и программами адаптации объекта к изменяющимся условиям. Способ воздействия определяет четыре типа контуров управления: контур правового регулирования; контур административно-организационного регулирования; контур мо­рально-воспитательного воздействия; контур экономического воздейст­вия (там же, 89). Государство использует практически все контуры управления. Однако наиболее значимыми для него являются контур правового регулирования и контур административно-организационного
-----192-----

регулирования. Нормы административного права относятся к правовому регулированию, а в административно-организационный контур включе­ны основанные на них акты органов административного управления, хозяйственных организаций и т.п. Они обязательны к исполнению для подчиненных лиц, учреждений, организаций, но не носят характера пра­вовых предписаний. К контурам морально-воспитательного воздействия иногда относят нормы традиций и обычаев. Однако принято различать традиционные и рациональные программы поведения, и здесь речь идет о рациональных программах поведения. «Экономический» контур ха­рактеризуется способом, а не сферой действия, ибо экономические про­цессы регулируются и другими механизмами. Которому из этих конту­ров управления государством уделяется большее внимание в тот или иной момент, зависит от того, в какой сфере жизнедеятельности и с ка­кой силой проявляется конфликт.

Политически значимая норма практически не отличаются от норм, принятых в управлении вообще. Особенностями политических норм является то, что они выступают такой всеобщей субъективной основой управления, которая поддерживается особой материальной силой, де­лающей способы управленческого воздействия абсолютными и обяза­тельными для всех граждан или подданных. Универсализм политиче­ской нормы носит конституированный характер и выступает в качестве официальной государственной идеологии, Основного закона — Консти­туции и правовых законов, регулирующих обязательным для всех обра­зом складывающиеся отношения. Поэтому порой под политическими нормами понимают политические принципы, утверждающиеся всей си­лой других политических норм.

Норма как изобретение человечества имеет свои достоинства и не­достатки. Достоинства нормы состоит в том, что определяя пределы присваивающей способности для всех индивидов одинаково, она явля­ется эталоном поведения, идеальным эквивалентом деятельности. Не­достатки нормы состоят в том, что, будучи абстрактной по своей приро­де, она неоднозначно определяет границу присваивающей способности индивида и может быть избирательна. Избирательность нормы тем вы­ше, чем абстрактнее норма. Это обстоятельство позволяет чиновникам конкретизировать отношение нормы к индивиду, превращать ее в раз­менную монету, или в товар. Конфликт между гражданами и государст­венными служащими — один из видов конфликта в системе государст­венного управления, который как раз и возникает на противоречии меж­ду абстрактными общезначимыми нормами и потребностями граждан.
-----193-----

Подобное противоречие порождает такие формы конфликтных отноше­ний, при которых появляется основа добровольного или принудительно­го подкупа, выраженного во взятничестве и коррупции. Однако как бы там ни было, норма подвижна и всякий раз отражает примерный уро­вень развития присваивающей способности индивидов в данном обще­стве. Можно сказать, что верхний и нижний предел ограничивающей способности нормы обусловлен как измененными свойствами и качест­вами вступающих в отношения индивидов, так и результатом этих от­ношений, обществом или государством.

Норма определяет отношения, а тем самым свойства и качества участников этих отношений, задает парадигмы взаимодействия (или негативного, или позитивного) индивидов и их объединений. В силу чего норма сама выступает объектом взаимодействий индивидов, а не только результатом таковых. Отношения по поводу равной всем нормы есть свидетельство отношений фактически неравных индивидов. Но так как • отношения неравных индивидов не полагают тождественную леги­тимацию нормы участниками отношений, то взаимодействие с ней мо­жет носить негативный для данной нормы характер. Негативное взаимо­действие по поводу самой порождаемой государством нормы есть юри­дический конфликт, разрешение или управление которого связано с из­менением закона или системы законов. Принимаемая же норма со сто­роны всех участников взаимодействий, в конечном счете, воспроизводит эту норму в неизменном состоянии. Норма при этом является формой прямого управленческого воздействия государства на индивида, на его свойства и качества. Индивид в данном случае, по образному выраже­нию Н. Макиавелли, растворяется в государстве, превращая свой инди­видуальный потенциал в часть силы, объединенной государством в рам­ках своего управления. Непринимаемая участниками отношений норма либо претерпевает изменения, либо заменяется на такую, которая явля­ется результатом столкновений различных по силе участников данных отношений. Для того чтобы сохранить в неизменном виде норму, необ­ходимо такое государственное управление, которое в состоянии удер­жать эту норму в неизменном качестве.

Государство, по утверждению Л. Мизеса, — самый полезный инст­румент для поддержания счастья и благополучия людей. Но государство не может быть конечной целью. Оно не Вседержитель, а только испол­нение и принуждение, полицейская сила. Государство не только есть результат всеобщего конфликта между индивидами, занимающими раз­личные статусные состояния, но оно само также выступает источником
-----194-----

конфликта, стремясь посредством всеобщего права сохранить социально статусную дифференциацию современного общества. Поэтому всякий конфликт всегда спровоцирован по недоразумению или злому умыслу самим государством и его представителями в лице либо исполнитель­ной, либо законодательной власти.

Государство представляет собой принуждающую форму организа­ции, которая должна быть принята всеми слоями общества, для того чтобы сохранить и гарантировать жизненно важные отношения в нем. К. Маркс говорит, что «на деле государство есть не что иное, как форма организации, которую неизбежно должны принять буржуа, чтобы — как вовне, так и внутри страны— взаимно гарантировать свою собствен­ность и свои интересы» (Маркс, Энгельс, 73). Принимается или не при­нимается принуждающая форма организации, принимается под воздей­ствием силы или добровольно — в этом проявляется субъективная ос­нова существования государства. Для государства сознание его граждан выступает объектом воздействия и управления. Государство — это такая идеологическая форма организации бытия индивидов, которая пред­ставлена не столько материальными вещественными факторами, сколь­ко духовными. Государство прежде всего организует людей идеологиче­ски, вычленением основополагающих принципов и норм, регулирующих отношения между людьми. Как часть политической сферы общества, оно, по утверждению Д. Белла, «определяется своим собственным, осо­бенным принципом, выступающим как нормативный фактор, регламен­тирующий его развитие» (Иноземцев, XIX-XX). Регламентирующая спо­собность государства носит всеобщий, т.е. усредненный, характер, не учитывающий особенностей индивидов, их статусных состояний. В дан­ном случае учитывается степень распространения и глубина внедрения регламентирующих принципов. Государство стремится добиться всякий раз согласия по своим базовым принципам. Касается это экономики или политики — не важно, важно лишь, чтобы при всем этом имело место признание таких регламентирующих норм и принципов, которые обра­зуют основу существующих отношений. Так, принцип конкуренции как один из базовых принципов современного государства признается либо полностью, либо частично, но не может быть исключен как норма из отношений между индивидами. Исключение данной или иной нормы, утвержденной государством, всегда связано с внеинстуциональными формами государственного управления конфликтами.
-----195-----