Сущность государственной политики

Рассмотрению сущности и элементов содержания системы государ­ственной политики уделяется серьезное внимание в современной поли­тико-социологической литературе. Подобный интерес объясняется не только постоянно возрастающим влиянием политики на общественную жизнь, но и тем, что она становится все более решающим фактором управления социально-экономическими процессами. В начале XX в. М. Вебер определил существо политики как сферу отношений и дея­тельности по руководству (управлению) обществом. При этом основным институтом политического управления выступало и продолжает оста­ваться государство, являющееся выразителем всеобщих интересов в политике и по этой причине исполняющее интегрирующую роль в об-
-----122-----

ществе. Поэтому и раньше, и в особенности в настоящее время государ­ственная политика по сравнению с политикой любой другой политиче­ской организации (партии, блоки, союзы) неизменно и отчетливо выра­жает общие интересы населения или граждан в целом, является концен­трированным отражением группового интереса. Этим она объективно способствует поддержанию и воспроизведению социально-полити­ческой целостности общества. Вместе с тем для выполнения такого предназначения государство создает соответствующую систему-органов и институтов власти, осуществляющих разработку и реализацию госу­дарственной политики. С учетом сказанного и само определение общего понятия политики должно отражать управленческую составляющую. В политико-социологической литературе данному требованию соответст­вует следующее определение: «Политика— это способ организации общества с помощью власти или по поводу власти, ее функционирова­ния; процесс достижения и поддержания целостности и одновременно столкновения разных интересов, отношения на основе группирования, выливающиеся и в борьбу, и в компромисс; управление обществом со стороны элиты на основе институтов» (Белов, 1997, 12). В приведенном понимании политики акцент делается на ее управленском предназначе­нии, которое в первую очередь проявляется в управленческой деятель­ности государства, т. е. в государственной политике,

В чем же заключается ее специфика?

Следует сказать, что до сих пор и в определении понятия «государ­ственная политика», и в классификации элементного состава системы государственной политики, и в освещении специфики государственной политики современной России еще немало открытых вопросов. В нашем случае, учитывая то, что жанр учебника обусловливает соответствую­щий формат повествования, речь пойдет прежде всего не столько о дис­куссионных проблемах рассматриваемой темы, сколько об устоявшихся представлениях. При этом важно специально акцентировать внимание на логике анализа государственной политики, суть которой будет состо­ять в своеобразном восхождении от абстрактного знания к конкретному, т.е. в теоретическом продвижении от общего определения государст­венной политики к освещению признаков системы государственной политики и раскрытию ее элементного состава.
В современной политико-социологической литературе сложились различные подходы к определению специфики государственной полити­ки. Например, широко применяется понятие «governance», интерпрети­руемое в зарубежной политико-социологической литературе как управ-
-----123-----

ленческая деятельность государства. Однако в отечественных публика­циях содержание этого понятия освещено недостаточно. Следует также отметить, что зачастую зарубежные авторы вышеназванное понятие отождествляют с категорией "public administration" (Мишелетти, 1998, 5). Наконец, в научном обороте применяется выражение "public policy", которое зачастую также интерпретируется как политика государства и других публичных политических организаций по удовлетворению по­требностей населения (пит. по: Сморгунов, 1999, 262-269). В силу ска­занного понятие "public policy" выражает не только содержание госу­дарственной политики, но и политико-управленческую деятельность многочисленных институтов и органов политической системы общества в целом. Вместе с тем здесь следует подчеркнуть, что в рассматривае­мых случаях речь идет прежде всего о приоритетном направлении управленческой деятельности государства, предусматривающем актив­ное использование потенциала правительственной власти для активного регулирования экономических, социальных и других видов обществен­ных процессов. Вероятно, по этой причине, такие специалисты в данной области знаний, как И.Шаркански, Ж.-Э. Лейн и другие, определяют государственную политику через деятельность правительства по подго­товке и исполнению набора политических решений относительно раз­мещения общественных ресурсов, производства, распределения и пере­распределения общественных благ {Сморгунов, 1999, 264).

В соответствии с вышеизложенным государственная политика есть политический процесс управленческого воздействия институтов государства на основные сферы общества, опирающийся на непосредст­венное применение государственной власти как при разработке, так и при осуществлении стратегии и тактики регулирования функционирова­нием и развитием_экономики, социальной сферы и других подсистем общества посредством размещения ресурсов, распределения, перерас­пределения общественных благ и других мер,

В современной литературе по политической социологии опублико­вано немало работ по общим вопросам государственной политики в области экономики, социального развития, культуры и т. д. Однако при этом незаслуженно обойден вниманием вопрос о составе основных ком­понентов содержания системы государственной политики. Трудность здесь состоит в том, что до настоящего времени ученые имеют разные мнения не только о том, что такое «система государственной политики», но и о содержании категории «система». Учитывая принципиальное значение современного понимания перечисленных понятий, можно
-----124-----

сослаться на устоявшееся мнение по данной проблематике. Так, в отно­шении специфики понятия «система» целесообразно учесть мнение Е.Б. Агошковой и Б.В. Ахлибинского, согласно которому «определение системы должно включать в себя не только совокупность, композицию из элементов и отношений, но и целостное свойство самого объекта, относительно которого строится система» (Агошкова, Ахлибинский, 1998,178).

С учетом сказанного система государственной политики представ­ляет собой не простую сумму тех или иных элементов, а целостную их совокупность, диалектическое взаимодействие которых с необходимо­стью создает новые интегральные качества, которых нет в каждом из отдельных компонентов ее составляющих. Эту мысль необходимо под­черкнуть специально для того, чтобы отчетливо увидеть, что базовым признаком рассматриваемой системы является интегральная целост­ность, или интегральное единство, а специальными признаками — инте­гральные свойства и закономерности (Кузьмин, 1980, 257). Следова­тельно, говоря о системе государственной политики, следует подразуме­вать не простую сумму компонентов ее содержания, но именно инте­гральные единство, целостность и свойства, наличие которых превраща­ет ее в самостоятельный объект изучения. Для освещения названных свойств системы государственной политики уместно сначала дать клас­сификацию элементов ее содержания.
В современной политико-социологической литературе одной из принятых научных позиций является выделение во всякой системе вещ­ных, процессуальных, человеческих и духовных компонентов (Афанась­ев, 1977, Т). С учетом такой классификации учеными высказывается предложение вычленять в содержании системы государственной поли­тики субординированную «пирамиду влияния», включающую в себя четыре разновидности структур: «властную подструктуру», «околовла­стную подструктуру», «средний класс элементов управления» и «управ­ляемый объект» (Кузьмин, 1996. 77-79).
Обобщая все имеющиеся в современных работах положения, мож­но выделить следующие основные виды компонентов системы государ­ственной политики: субстанциональные, человеческие, институциональ-ные,_процессуальные и духовные. Что же касается объектов управленче­ского воздействия, то нет оснований причислять их к внутренним ком­понентам системы политики. Они являются внешними объектами влия­ния со стороны названной системы политики, на которые направлено ее управленческое воздействие. При этом общим правилом здесь является
-----125-----

то, что «все параметры субъекта управления определяются в конечном счете объектом, ориентированы на то, чтобы обеспечить эффективное воздействие на объект, достижение определенной цели» (Афанасьев, 1977. 77).

Что же представляют собой перечисленные выше компоненты?

По сложившемуся мнению, исходным и субстанциональным эле­ментом системы государственной политики выступает власть, или «вла­стная подструктура». Как известно, власть государства имеет импера­тивный характер. Благодаря этому она находится как бы в центре систе­мы политики. А вокруг нее на властных и околовластных орбитах рас­полагаются остальные компоненты ее содержания. Императивный ха­рактер государственной власти предполагает применение широкого круга мер и способов принуждения и насилия для осуществления преду­смотренных законом процессов управленческого воздействия на обще­ство и его подсистемы по вопросам размещения ресурсов, распределе­ния, перераспределения общественных благ и т. д.

Забегая немного вперед, можно заметить, что институциональным измерением государственного принуждения выступают силовые органы правительства (МВД, спецслужбы, прокуратура и др.) и специальные учреждения (например, тюрьмы, исправительные учреждения и др.).
В качестве субъектов системы государственной политики обычно прежде всего называют народ той или иной страны как источник госу­дарственной власти. Однако в демократическом обществе народ осуще­ствляет свою власть преимущественно опосредованно через многооб­разные группы избираемых на выборах депутатов всех уровней, руково­дителей исполнительной власти (президента, губернаторов и др.) и на­значаемых ими профессиональных управленцев-чиновников, именуе­мых по терминологии Вебера классом бюрократии. В свете сказанного человеческие компоненты системы государственной политики пред­ставлены руководителями государства и его основных институтов, а также классом профессиональных управленцев, который обычно назы­вают государственными служащими, или бюрократией. Последняя функционирует в разных институтах и на разных этажах законодатель­ной, исполнительной и судебной власти как по вертикали, так и по гори­зонтали. Вместе с тем к субъектам государственной политики право­мерно относить различные виды политических элит: от высшей госу­дарственной, до региональных и местных, в которые входят наделенные полномочиями государственной власти лидеры. Опосредованно на госу­дарственную политику в современном обществе влияют также экономи-
-----126-----

ческая, финансово-банковская элиты и разнообразные группы влияния и интересов. Например, в последние годы правления Б.Н. Ельцина на политику государства весьма значительное влияние оказывали так назы­ваемые «Олигархи» и «Семья».

Перечисленные субъекты, как отмечалось выше, функционируют в составе определенных государственных институтов и органов, которые относятся к институциональным компонентам системы государственной политики. Особый статус имеет прежде всего институт главы государст­ва, администрация которого осуществляет общегосударственные функ­ции-задачи во всех сферах социально-экономической и духовной жизни общества. Среди таких функций-задач приоритетное значение имеет выработка общенациональной стратегии развития страны. Также по функциональным характеристикам выделяются государственные инсти­туты общей компетенции, которые действуют в системе законодатель­ной, исполнительной и судебной власти, в регионах и на местах. Такие институты, как, например, правительство страны, администрации горо­дов, областей и другие, решают в единой увязке многочисленные эко­номические, социальные и другие задачи. То же относится и к высшим судебным органам, принимающим к рассмотрению дела в пределах своей компетенции. Наконец, отдельное место занимают государствен­ные институты, имеющие узкую специализацию. На высшем государст­венном уровне в правительствах выделяются, например, институты су­губо экономического блока, к которым относятся министерства эконо­мики, финансов, налогов и др. К социальному блоку относятся мини­стерства здравоохранения, социальной защиты, образования и т.д. Ана­логичным образом обстоит дело в системе законодательной власти, так как во всяком парламенте, в том числе и в российском, имеются комите­ты, комиссии и подкомитеты сугубо экономического, социального, во­енного, международного и иного профиля. Понятно, что в равной степе­ни сказанное относится и к институтам судебной власти. Хотя, напри­мер, если в России действует Конституционный Суд, рассматривающий в пределах своей компетенции дела по обращениям граждан и организа­ций, то в США полномочия такого рода имеет Верховный суд страны.

Предложенную классификацию институциональных компонентов можно дополнить градацией институтов и учреждений системы госу­дарственной политики, функционирующих отдельно в составе законода­тельной, исполнительной и судебной власти. Но это будет в некоторой мере повторением уже изложенного. Специально следует сказать лишь о таких политических институтах, как партии, которые непосредственно в
-----127-----

систему государственной политики не входят, но оказывают весомое влияние на ее выработку и осуществление через фракции в парламенте или посредством групп влияния в правительстве. Если в развитых стра­нах мира политические партии лоббируют свои интересы, как, напри­мер, в США, на основе специальных законов о лоббизме, то в современ­ной России, как известно, такой цивилизованный механизм только еще начинает складываться. Правда, сформированная после выборов 19 января 1999 г. Государственная дума России третьего созыва с первых дней своей деятельности продемонстрировала, что сделан весьма серь­езный шаг в институцианализации лоббизма. Как известно, на выборах по партийным спискам в парламент прошли шесть политических орга­низаций. Победителем стала КПРФ, получившая 24,29% голосов изби­рателей. Второе место заняло движение «Единство» — 23,32%. Третье место получил блок «Отечество— Вся Россия»— 13,33%. На четвер­том месте оказался блок «Союз правых сил» — 8,52%. На пятом мес­те — «Блок Жириновского» с 5,98%. Наконец, замыкает список «Объе­динение Яблоко», набравшее 5,93% (Российская газета. 1999. 31 дек.). В рассматриваемом случае представляет интерес то, что Правительство страны сумело пролоббировать уже на первом заседании Госдумы соз­дание парламентского блока из лояльного ему «Единства» и КПРФ, которые сумели распределить между собой все ключевые посты в руко­водстве парламентом и его комитетов. Тем самым Правительство полу­чило вполне управляемое парламентское большинство, способное осу­ществлять его волю и интересы.
Говоря об институциональных компонентах системы государствен­ной политики, следует также упомянуть об институте права, о много­численных юридических и правовых нормах, воплощенных в конститу­циях стран, конституционных законах, кодексах, сводах нормативных документов и др. Невозможно переоценить значение таких компонентов в регулировании экономических, социальных и других видов общест­венных процессов. В современной России цивилизованные институты права только начали складываться. Импульс этому процессу дала Кон­ституция страны, принятая 12 декабря 1993 г. Однако пока еще сделаны только первые шаги в деле формирования системы правовых и юриди­ческих норм, необходимой для проведения эффективной государствен­ной политики. Для сравнения, например, в Германии уже давно сущест­вует специальный свод законов, именуемый «Социальный кодекс», в который сведены и кодифицированы законы и другие нормативные акты, необходимые для проведения активной социальной политики го-
-----128-----

сударства. В России пока такая работа только планируется комитетом по социальной политике Совета Федерации страны. Своего часа ожидают также Земельный, Трудовой и другие необходимые обществу кодексы и конституционные законы, которые уже давно разрабатываются в парла­ментских комитетах.

Существенную роль в разработке и реализации государственной политики имеют процессуальные компоненты, которые характеризуют многообразие структурных связей и отношений субъектов и институтов государственной власти. Совокупность многообразных взаимоотноше­ний между ними, связанных с регулированием экономическими, соци­альными и другими процессами, осуществляется упорядочение и охва­тывается полным управленческим циклом. Последний включает в себя следующие стадии и операции: выработку и принятие того или иного политического решения об управленческом воздействии, главным эле­ментом которого выступает целеполагание; организацию выполнения политического решения; регулирование и корригирование объекта по­литического управления; учет и контроль за исполнением политическо­го решения и, наконец, обобщение результатов реализации той или иной политики. Первостепенное место в названном полном управленческом цикле занимает процесс выработки и принятия политиками управленче­ского решения. Он включает в себя не только изучение объекта полити­ческого управления, но и целеполагание — разработку «дерева целей» политики, а также определение основных принципов, методов, техноло­гий и средств реализации поставленных целей.
В управлении и политике первостепенное значение имеет разработ­ка дерева целей, которое в научной литературе определяется как «ран­жировка целей по степени их значимости, роли в достижении главной цели, согласовании и подчинении целей. На вершине иерархии целей системы — главная цель, средством достижения которой являются ме­нее важные цели, цели нижележащего уровня» (Афанасьев, 1978, 60), Таким образом, дерево целей любого вида государственной политики формируется по общему правилу, предусматривающему конкретизацию и ранжировку целей от высших к низшим и установление между ними определенной соподчиненности и иерархии по степени значимости и масштабности. В равной степени это относится к экономической, соци­альной и другим видам политики государства. Так, высшие цели соци­альной политики, как правило, находят отражение в конституциях циви­лизованных стран, а также в различных международно-правовых доку­ментах. Речь идет о статьях 22-29 Всеобщей декларации прав человека,
-----129-----

о статье 55 Устава ООН, о статьях 1-а и 1-6 Устава Совета Европы, на­конец, о положениях Пакта об экономических, социальных и культур­ных правах. Что касается национальных законодательств, то, например, в Германии социальные цели зафиксированы в статье 20 Основного Закона (GG) страны. В России высшая цель записана в статье 7 Консти­туции страны и заключается в создании условий, «обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Что касается ниже­лежащих целей, то они достаточно полно в свое время были изложены в правительственной «Программе социальных реформ в Российской Фе­дерации на период 1996-2000 годов», в которой сказано, что «стратеги­ческими целями социальной политики являются:

• -достижение ощутимого улучшения материального положения и условий жизни людей;
• - обеспечение эффективной занятости населения, повышения каче­ства и конкурентноспособности рабочей силы;
• .-гарантия конституционных прав граждан в области труда, соци­альной защиты населения, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем;
• -переориентация социальной политики на семью, обеспечение прав и социальных гарантий, предоставляемых семье, женщинам, детям, молодежи;
• - нормализация и улучшение демографической ситуации, снижение смертности населения, особенно детской и граждан трудоспособного возраста;
• -существенное улучшение социальной инфраструктуры» (Российская газета, 1997, 12 марта).

В современных условиях, когда, по словам В.В. Путина, «ситуация требует от нас большей степени государственного воздействия на эко­номические и социальные процессы», социальная политика особенно остро нуждается в такого рода выверенном дереве целей (Путин, 1999).