Сословное и городское самоуправление
21 апреля 1785 г. в день рождения императрицы появились два важнейших государственных акта «Грамота на права, вольности и преимущества благородного дворянства» и «Грамота на права и выгоды городам Российской империи».
Жалованная грамота дворянству развивала и продолжала начинания реформы Петра III об отмене обязательной службы дворян и вовлечении дворян в службы по выбору в ходе губернской реформы 1775 г. Подтверждая «вольности и свободы дворян», грамота содержала широкие декларации о дворянских привилегиях, исключительных качествах, полезных государству, но при этом подчеркивала: «всякой благородный дворянин обязан по первому позыву от самодержавной власти не щадить ни труда, ни самого живота для службы государственной (ст.20)».
Создавалась особая форма местной дворянской корпорации – «дворянское общество» на уровне губернии и уезда.
Выбираемое с санкции генерал-губернатора или губернатора раз в 3 года губернское дворянское собрание возглавлялось предводителем дворянства,который назначался губернатором из двух представленных кандидатов. Одновременно избирались совестный судья, дворянские заседатели в суды верхний земскийи совестный.
В уезде избирались – уездный предводитель дворянства, исправник, уездный судья, заседатели уездного и нижнего земского судов.
Жалованная грамота, развивая установки Учреждения о губерниях, вовлекает дворянство к соучастию в местном управлении, при этом подчиняя сословный орган самоуправления местным государственным органам.
Но отмечалась современниками и обратная сторона расширения сословного представительства в управлении:
– пренебрежение знатного и состоятельного дворянства службами по выбору, которые едва ли что давали, «кроме труда и ответственности»;
– стремление к такой службе обнаруживали прежде всего дворяне, по имущественным и образовательным параметрам находящиеся на низших ступенях дворянского общества, не имевшие иных возможностей реализации.
Другими словами, Жалованная грамота дворянству не создавала того уровня корпоративности и реального участия в управлении, который имелся в ряде европейских стран, но способствовала росту престижа дворянского сословия и своеобразному возвращению его на службу по сути дела государственную, ибо жалование на выборных должностях дворянин получал из казны.
Жалованная грамота городам Екатерины II впервые законодательно оформила представление о городском населении как обществе в совокупности всех отдельных классов населения, из которых каждый имел свою особую сословную организацию со своими «нуждами и пользами» и соответствующие им органы управления. Все население города классифицировалось по шести разрядам:
1) «настоящие городовые обыватели» – владельцы домов и земель в черте города;
2) купцы, разделенные на три гильдии;
3) цеховые ремесленники;
4) «иногородние и иностранные гости» – купцы и специалисты, приписанные к городу для торговли и промышленной деятельности, но не проживавшие в нем;
5) именитые граждане, классифицировавшиеся по шести категориям с учетом образования, состояния и участия в городском выборном управлении;
6) посадские – лица, которые «промыслом, рукоделием или работой кормятся», т.е. не цеховое ремесленное население, не состоящие в гильдиях мелкие торговцы и т.п.
Самым важным стало учреждение сословного выборного самоуправления – городское собрание «общества градского».На нем избирались должностные лица:
– городской голова,
– бурмистры и ратманы в магистрат,
– старосты,
– судьи совестных судов,
– заседатели в общие и сословные учреждения.
Распорядительным выборным органом городского самоуправления стала Городская общая дума, которая в свою очередь избирала шестигласную городскую думу – постоянно действующий исполнительный орган. Грамота определяла предметы попечения городской думы:
«1. Доставить жителям города нужные пособия к их прокормлению, или содержанию.
2. Сохранять город от ссор с окрестными городами или селениями.
3.Сохранять между жителями мир, тишину и доброе согласие.
4. Возбранять все, что доброму порядку и благочинию противно, оставляя однако ж относящееся к части полицейской, исполнять местам и людям для этого установленным...»
Делегирование известной части полномочий государственного управления городскому самоуправлению сопровождалось плотным государственным надзором. Так, особенно тщательной была опека губернатора над деятельностью шестигласной думы, которая созывалась с его дозволения и отчитывалась о доходах и расходах.
В оценке Жалованной грамоты городам следует подчеркнуть несомненный шаг вперед, состоящий в юридическом конституировании городского самоуправления, основные формы которого, пережив ряд преобразований, дожили до 1917 г.