Развитие государства в I пол. XVIII в.

Темы 6, 7. ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЕ ПРАВА В XVIII ВЕКЕ

Развитие государства в I пол. XVIII в.

Предпосылки реформирования государственного управления в I четверти XVIII в.

Предпосылки дальнейшей централизации управления первой четверти XVIII в. состояли в следующем (выделим десять пунктов для удобства изучения):

1. В XVII в. уменьшилась экономическая разобщенность отдельных районов, развивались ремесла, появились первые мануфактуры в железоделательной, стекольной, полотняной и других отраслях промышленности, возросла товарность сельского хозяйства. На этой основе стал складываться всероссийский рынок, росли торговля и промышленность, купечество.

Однако Россия отставала от стран Запада, поэтому Петр I и стал проводить политику, направленную на подъем экономики, — такая экономическая политики получила название меркантилизма и протекционизма.

2. Московское государство восприняло некоторые черты административного управления, используемого татаро-монголами:

· порядок налогообложения (Петр I перешел от подворного к подушному налогообложению),

· формированию ямской транспортной службы,

· организации войска

· финансово-казенного ведомства.

Деспотическое влияние монголо-татар на государственное управление проявилось в смене вассалитета Древней Руси подданством. Остатки вассалитета, при котором не ущемлялась личная свобода вассала, находившегося под покровительством сеньора, постепенно исчезли в XV— XVI вв. К XVI в. на Руси утверждается господство отношений типа “государь—холоп” в самой жесткой и уничижительной форме (т.е. договорные отношения вассалитета сменились отношениями подданства).

3. В XVII в. государственная собственность на землю сохранялась в Новгородской земле. В Замосковном крае преобладала вотчина (частная собственность на землю). Общество постепенно стало освобождаться от груза государственной земельной собственности, который оказался непосильным для страны. Разрушение казенной собственности не сводилось к сокращению поместного фонда земель. Уступая требованиям дворян, власти разрешили обмен поместий на вотчины, расширили права наследования поместья и пр. Кризис московского дворянства подготовил почву для реформ начала XVIII в. Петр I создал русскую регулярную армию, что привело к упразднению дворянского поместного ополчения. Крушение старой военно-служилой системы делало ненужным существование всеобъемлющей государственной земельной собственности.По указу о единонаследии 1714 г. Петр I закрепил за дворянами поместья, приравняв их к вотчинам. Тем самым он упразднил огромный фонд государственной поместной земельной собственности. В реальной жизни процесс превращения поместья в частное владение дворян был близок к своему завершению в конце XVII в. Таким образом, упразднение государственной собственности имело соответствующие предпосылки, стало действительно одной из крупнейших реформ петровского времени.

4. Отменав 1682 г. местничества — системы распределения служебных мест у феодалов в Русском государстве в XIV—XV вв. при назначении на административную, военную и придворную службу с учетом происхождения, служебного положения предков, а также упоминавшееся выше слияние поместного и вотчинного землевладения подготовили указ Петра I

· о единонаследии

· и “Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных” (1722 г.).

Верховная власть

К концу XVII в. в России начинает складываться абсолютная монархия. Ее возникновение не произошло сразу же после образования централизованного государства, после установления самодержавного строя. Самодержавие еще не есть абсолютизм. Для последнего требуется целый ряд условий и предпосылок.

Для абсолютной монархии характерно максимальное сосредоточение власти (как светской, так и духовной) в руках одной личности. Однако это не единственный признак — сосредоточение власти осуществлялось египетскими фараонами, римскими императорами и диктатурами XX в. И все же это не было абсолютной монархией. Для возникновения последней необходима ситуация перехода от феодальной к капиталистической системе. В разных странах этот переход происходил в различные исторические периоды, сохраняя при этом общие черты.

Высшие органы управления

Решение громадных исторических задач выведения России в новое состояние, преодоления ее вековой отсталости в сравнении с хорошо знакомыми Петру I западноевропейскими странами неизбежно требовали качественно новых государственных учреждений.

Усиление власти Петра выразилось в создании Кабинета с личной канцелярией (1704—1727 гг.). Кабинет был военно-походной канцелярией, через него Петр I поддерживал связь с Сенатом, Синодом, коллегиями и губернаторами, вел переписку по горным, мануфактурным делам, с заграницей. Сюда же поступали челобитные, жалобы, доносы.

Кабинета Петра I, впервые упомянутого в октябре 1704 г. (упразднен в мае 1727 г.). Это была личная канцелярия царя, где сосредоточивались громадная переписка, челобитные, доносы, документы самого различного характера. В Кабинете велся «Юриал» – журнал, куда заносились ежедневные записи о местонахождении, времяпрепровождении и деятельности царя. Во главе стоял кабинет-секретарьА.В. Макаров (с 1722 г. – тайный кабинет-секретарь), в его подчинении находилось несколько подьячих,с введением коллегий именовавшихся канцеляристами.

Боярская дума

Численность Боярской думы постоянно возрастала и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась "Ближняя дума" — прототип кабинета министров.

В 1681 г. выделяется еще одна структура — Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г.

Боярская дума превращалась из политического совета в судебно-управленческий орган.

В 1701 г. функции Боярской думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединялись в Совет, получивший название Конзилии министров (8—14 человек).

Сенат

В 1711 г.прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, исчезает окончательно.

Его заменяет на вершине властной пирамиды новый бюрократический орган – Правительсвующий Сенат (1711 г.).

Принципы его формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам) существенно отличались от принципов (традиция, спонтанность) Боярской думы.

Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военном походе.

По Указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя.

Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже посредством двух дополнительно принятых указов, из которых стало ясно, что Сенат становится постоянно действующим органом.

К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось.

Организационная структура Сената включала

· присутствие, где выносились решения,

· и канцелярию во главе с обер-секретарем, которая осуществляла делопроизводство.

Решения принимались

· коллегиально

· и только единогласно.

В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной инстанции.

В 1718 г. в состав Сената, кроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений-коллегий.

В 1722 г. Сенат был реформирован тремя указами императора.

Во-первых был изменен состав Сената: в него могли входить высшие сановники (по Табели о рангах — действительные тайные и тайные советники), не являвшиеся руководителями конкретных ведомств. Президенты коллегий не входили в его состав и Сенат превращался в надведомственный контрольный орган.

Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал- ревизора, которого несколько позже сменил обер-секретарь Сената.

Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждались должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Им были подчинены прокуроры при коллегиях.

Кроме того, при Сенате образовывались должности

· рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций)

· и герольдмейстера (учет служащих дворяне).

Указом "О должности Сената" этот орган получает право издавать собственные указы. Устанавливался регламент его работы: обсуждение и принятие решений, регистрация и протоколирование.

Круг вопросов, которые рассматривал Сенат, был достаточно широким:

· анализ материалов, представляемых государю,

· важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях),

· вопросы назначения и выборов высших государственных чинов.

Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью.

Генерал-прокурориобер-прокурор могли быть назначены и отстранены только монархом.

Во главе Сената он поставил генерал-прокурора П.И. Ягужинского, наделив его очень широкими полномочиями.

· Так, в отсутствие царя он должен был быть “царевым оком”.

· Генерал-прокурор осуществлял надзор за работой Сената,

· председательствовал на его заседаниях

· и даже имел право законодательной инициативы.

· Ему подчинялись генерал-фискал и канцелярия Сената.

Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями).

Коллегиям подчинялись

· губернаторы,

· вице-губернаторы,

· воеводы,

· канцелярии.

Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили “доношениями”.

Коллегиям предоставлялось право доносить царю о том, в чем они “усматривали государственную пользу”.

При коллегии состоял фискал, а позже прокурор, контролирующий их деятельность.

Количество коллегий не было постоянным.

В 1722 г., например, была ликвидирована Ревизион-коллегия, но позже восстановлена.

Для управления Украиной в 1722 г. была создана Малороссийская коллегия,несколько позже — Коллегия экономии (1726г.), Юстиц-коллегия, Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел (ок. 1725 г.) и др.

Руководили коллегиями (являлись их президентами) наиболее близкие сподвижники Петра I: А.Д. Меншиков, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, П.П. Шафиров, Я.В. Брюс, А.А. Матвеев, П.А. Толстой, Д.М. Голицын.

Коллегии просуществовали до 1802 г. и были упразднены в связи с дальнейшей централизацией государственного управления и введением министерств.

Местное управление

Годы правления Петра I отличаются его постоянными попытками вызвать к жизни самодеятельность населения. Однако целью таких преобразований всегда оставалось закрепощение всех его слоев различными видами налогов (их было до 60). Все общественные стремления императора подчинялись фискальным потребностям государства.

Крупнейшей административной реформой местного управления было создание губерний. Эта реформа совершенно изменила систему управления на местах. Ей был посвящен Указ “Об учреждении губерний и о росписи к ним городов” от 18 декабря 1708 г. Согласно этому указу вся территория России была разделена на 8 губерний (во главе с губернаторами):

· Московская,

· Ингерманландская — позднее С.-Петербургская,

· Киевская,

· Смоленская,

· Архангелjгородская — позднее Архангельская,

· Казанская,

· Азовская,

· Сибирская.

В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м — 11 (добавились Астраханская, Нижегородская, Рижская).

Это была первая административная реформа Петра. А.А. Кизеветтер подчеркивает фискальныйхарактер этой реформы: “...каждая часть (регулярной армии. — Авт.) содержалась на сборы с населения соответствующей губернии, в пределах которой она будет расквартирована... Собрать с губернии положенные по табели сборы и своевременно доставить их в соответствующие полки — в этом заключалась главная сущность, альфа и омега административных задач, возложенных на губернатора”.

К функциям губернатора присоединялись и другие обязанности — организация и деятельность суда и полиции.

Губернская реформа укрепила власть помещиков на местах.

Петр сделал попытку ввести в строй губернского управления коллегиальное и избирательное начала.

При губернаторе был образован совет “ландратов” (8—12 советников), который должен был избираться местным дворянством. Однако жизнь обратила названное начинание Петра в нечто прямо противоположное тому, о чем мечтал реформатор. Ландраты не избирались, а назначались из дворянства Сенатом или губернатором (последний подбирал нужных себе людей). Окружение губернатора ландратским советом не создавало никакого выигрыша для русского провинциального самоуправления. Ландраты не просуществовали и пяти лет, были ликвидированы. Губерния не стала самоуправляющимся общественным союзом.

С 1719 г. Петр приступил ко второй административной реформе, ибо первая, проводившаяся с 1708 г., в основном была завершена к 1719 г.

В соответствии со второй реформой местного управления 11 губерний делились на 45 провинций, во главе которых были поставлены воеводы.

Провинции делились на округа — дистрикты, куда камер-коллегия назначала таких руководителей, как земские комиссары.

С 1724 г. с населения начинается взимание нового налога — подушной подати. Для сбора подушного налога учреждается институт выборных на 1 год местным дворянским обществом новых земских комиссаров. Это была вторая после ландратов попытка петровского законодательства повысить в местном управлении самодеятельность дворянства. Однако и институт выборных комиссаров просуществовал недолго, он столкнулся с ярко выраженным абсентеизмом местных дворян (их многие съезды не могли состояться из-за неявки дворян).

Господство в губернии гражданской бюрократии (губернатор, воевода, земский комиссар) осложнилось еще господством военного полкового начальства.

Земский комиссар, передававший подушный сбор полковнику, попал в полную зависимость от последнего.

Под двойным давлением того и другого быстро замирали зародыши самоуправления.

Под тяжестью фискальных обязанностей пребывала и сельская поземельная община— субъект самоуправления на селе (сбор податей, поставка рекрутов). В вотчинах, где управление основывалось на мирском (общинном) представительстве (сход крестьян, который избирал сельского старосту и его заместителей — лесных, земельных, сенокосных и т.п.). Наиболее четко проявился общественный дуализм общины как орудия вотчинного управления, с одной стороны, а с другой — как орудия защиты и сохранения интересов крестьян перед феодалом и царской администрацией.

Петровские реформы коснулись также и устройства управления торгово-промышленным населением городов. В фискальных интересах и в целях предоставления больших прав купечеству в 1699 г. была проведена городская реформа.

Городское население было изъято из подчинения воеводам и передано в ведение избираемых посадскими людьми бурмистров.

Местные бурмистры подчинялись в Москве Бурмистерской палате, переименованной в Ратушу, которой был поручен также сбор всех косвенных (таможенных, питейных и др.) налогов с городского населения.

Бурмистерская палата (с ноября 1699 г. — Ратуша), в которой заседали бурмистры из крупного московского купечества, выходила с докладом прямо к царю, минуя приказы, и была чем-то вроде Министерства городов и городских сборов. Она ведала всем посадским (торгово-промышленным) населением в судебных и торговых делах.

В других городах учреждались земские избы с выборными бурмистрами. Они подчинялись Ратуше (Бурмистерской палате), а не воеводе и собирали и поставляли в Москву все государственные налоги, сборы и пошлины. Такова первая городская реформа Петра.

В 1720 г. была проведена вторая городская реформа — магистратская. 1

3 февраля 1720 г. в Петербурге на правах коллегии (министерства) был учрежден Главный магистрат. Он возглавил органы самоуправления всей страны.

В Москве и других городах России учреждались магистраты по образцу Рижского и Ревельского парламентов.

Вице-президентом Главного магистрата был назначен богатый купец И. Исаев.

Магистраты, состоявшие из избираемых бурмистров и ратманов,

· ведали сбором налогов

· и судом над горожанами,

· должны были “содержать в своем смотрении полицию”, что подразумевало тогда не только обеспечение безопасности города, но и пожарное дело,

· санитарию,

· открытие госпиталей, школ, богаделен и многое другое.

Магистраты были призваны заложить основы самоуправления, но это оказалось им не под силу.

Слабость магистратов объяснялась почти полным отсутствием собственных средств. При Петре I города не имели источников дохода, так как сборы с лавок, пристаней, бань, харчевен и прочих оброчных статей поступали не в городскую кассу, а в государственную казну.

Магистраты являлись соединительным звеном между

· администрацией

· и сходом жителей посада.

Они оказались долговечными и были упразднены лишь в 1864 г. судебной реформой.

По второй городской реформе население городов было разделено на

· “регулярных”

· и “нерегулярных” граждан.

К “нерегулярным” относились лица, не владевшие собственностью.

“Регулярные” делились на две гильдии:

в первую входили

· дворяне,

· купцы

· и промышленники,

во вторую —

· мелкие торговцы

· и ремесленники.

Правом избирать в местные магистраты пользовались только “регулярные” граждане.

Причины того, что Петру I не удалось разрешить во всей полноте столь занимавшую его проблему местного управления А.А. Кизеветтер, например, видит в “добровольном абсентеизме” дворянства, почти поголовно занятого на военной службе и лишь случайно и мимолетно заглядывающего в свои родовые усадьбы: “Только раскрепощение общества и взаимное сближение сословий могло бы оживить самодеятельность русской провинции, но задачи этого рода были еще чужды эпохе Петра”.

Лишенные условий для жизненного развития, введенные Петром органы местного самоуправления на практике превращались в орудие фискальной политики правительства и быстро бюрократизировались.

В целом же реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената в центре до воеводской канцелярии — в уездах.

Военное управление

Военная реформа была одним из важнейших звеньев в цепи государственных преобразований начала XVIII в.

После неудачных походов на Азов (1695—1696 гг.) прекратило свое существование дворянское конное ополчение.

Образцом для преобразования военных частей стали полки личной охраны Петра I — Преображенский, Семеновский и Бутырский.

Управление церковью

Со смертью патриарха Адриана в 1700 г. решением Петра I было упразднено российское патриаршество.

Вместо патриарха церковную организацию возглавил “местоблюститель“.

Церковными делами ведали Духовная коллегия и Монастырский приказ— вполне бюрократические учреждения.

В 1721 г. был образован Святейший Синод, ставший высшим органом церковного управления. Синод возглавлял светский — обер-прокурор, опиравшийся на штат церковных фискалов.

Управление церковными землями стал осуществлять Монастырский приказ, вошедший в Синод в качестве составной структуры.

Монархпревратился в юридического главу церкви.

· Он решал вопросы организации церковной жизни,

· назначения иерархов.

Церковь потеряла свою роль идеологической оппозиции светским властям: любые решения монарха не подвергались обсуждению.

8. Госслужба

Логическим продолжением Указа о единонаследии стала Табель о рангах (1722 г.). Ее принятие свидетельствовало о целом ряде новых обстоятельств:

1) бюрократическое начало в формировании государственного аппарата несомненно победило начало аристократическое (связанное с принципом местничества).

Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими критериями для продвижения по службе.

Признаком бюрократии как системы управления являются: вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции.

Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали

· профессионализм,

· специализация,

· нормативность.

Отрицательными —

· его сложность,

· дороговизна,

· работа на себя,

· негибкость;

2) сформулированная Табелью о рангах новая система чинов и должностей, юридически оформила статус правящего класса. Были подчеркнуты его служебные качества: любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина и он мог передавать титул по наследству, с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство.

Принцип выслуги тем самым подчинял принцип аристократический;

3) Табель о рангах уравнивала службу военную со службой гражданской:

· чины и звания присваивались в обеих сферах,

· принципы продвижения по службе были аналогичными.

Практика выработала способ прохождения лестницы служебных чинов ускоренным образом (в основном это касалось только дворян): уже после рождения дети дворян-аристократов записывались в должность и по достижении ими пятнадцатилетнего возраста имели достаточно важный чин. Такая юридическая фикция была, несомненно, обусловлена пережитками старых принципов службы и основывалась на фактическом господстве в аппарате дворянской аристократии;

4) подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться

· в специальных школах и академиях

· в России и за рубежом.

Степень квалификаций определялась

· не только чином,

· но и образованием,

· специальной подготовкой.

Обучение дворянских недорослей осуществлялось часто в принудительном порядке (за уклонение от учебы налагались взыскания). Дети дворян по разнарядке направлялись на учение, от уровня их подготовки зависели многие личные права (например, право на вступление в брак).

Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях и в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессами дальнейшей централизации властных структур.

Темы 6, 7. ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЕ ПРАВА В XVIII ВЕКЕ

Развитие государства в I пол. XVIII в.