Бюрократическая политика как способ анализа

I. Основная мера анализа: политика как результат политических действий

Решения и действия государств, по существу, результат внутриполитических действий. Результат в том смысле, что происходящее представляет собой не столько следствие выбора решения по данному вопросу, сколько итог компромиссов, столкновений коалиций, конкуренции и неразберихи в среде государственных чиновников, видящих разные аспекты проблемы; политических действий в том смысле, что деятельность, порождающая результат, лучше всего охарактеризовать как торг. Поведение государств в области международных отношений можно рассматривать как результат сложных и тонких одновременных и перекрывающих друг друга игр между участниками, занимающими позиции, иерархическая система которых образует данное правительство. Эти игры ведутся не случайно и не в удобное для игроков время, а по определенным правилам. Загруженных делами игроков заставляет обращать внимание на проблему установленный крайний срок ее решения. Таким [с.287] образом, механику ходов в шахматной игре можно представить себе как результат торга между игроками с неравной властью над конкретными фигурами с разными целями и проходящих при этом подыграх.

II. Организующие концепции

А. Игроки, занимающие свои позиции. Действующее лицо не единое государство, не конгломерат организаций, а, скорее, ряд отдельных игроков. Их группы служат средством принятия конкретных государственных решений и совершения действий. Игроки – это люди, занимающие посты…

Постами определяется, что игроки имеют право и должны делать. От занимаемого каждым игроком поста проистекают преимущества и слабые стороны, с которыми он может вступать в различные игры и вести их. Но такое же значение имеет и комплекс обязанностей по решению определенных задач. Эти две стороны медали иллюстрируются нынешним положением государственного секретаря. Во-первых, он официально, а обычно и фактически является основным источником политических суждений относительно военно-политических проблем, составляющих современную внешнюю политику, соответственно он главный личный советник президента. Во-вторых, он коллега других главных советников президента по вопросам внешней политики – министров обороны и финансов и специального помощника президента по вопросам национальной безопасности. В-третьих, он высокого ранга американский дипломат, уполномоченный вести важные переговоры. В-четвертых, он выступает как представитель администрации перед конгрессом, страной и всем миром. Наконец, он «Господин Государственный департамент», или «Господин Министерство иностранных дел», «руководитель чиновников, выразитель их интересов, судья в их спорах, контролер их работы, хозяин их карьеры». Но он не выполняет первую из указанных функций преимущественно, а затем уже остальные – все эти обязанности он должен выполнять одновременно. То, как он действует в одной области, влияет на его престиж и власть в других. Стиль, обусловленный его повседневной руководящей работой, – непрестанный обмен телеграммами, с помощью которых его ведомство поддерживает отношения с министерствами иностранных дел других государств, – противоречит потребности президента в деятеле, обобщающем и согласовывающем противоречивые взгляды. Необходимость быть близким к президенту ограничивает масштабы и активность его выступлений в роли выразителя интересов своего ведомства. Уступая министру обороны, что он часто вынужден делать, вместо того чтобы отстаивать позиции своего ведомства, он рискует потерять [с.288] лояльность своих чиновников. Способность государственного секретаря разрешать эти противоречия зависит не только от его положения, но и от того, каков сам игрок, занимающий этот пост.

Ведь игроки тоже люди. Их организм функционирует по-разному. Личность – это ядро бюрократической политики. То, как каждый человек выдерживает жару «кухни», какой стиль действий характерен для него, дополняют ли друг друга или противоречат друг другу отдельные личности и их стиль во внутренних кругах, – это обязательные компоненты, образующие политический сплав. Кроме того, каждый деятель приходит на свой пост с некоторым багажом: у него своя заинтересованность в определенных проблемах, свои обязательства по различным программам, свои положение и долг в отношении определенных групп общества.

Б. Ведомственные установление первоочередности, восприятие и проблемы. Ответы на вопросы, в чем заключается проблема и что необходимо сделать, приобретают определенную окраску в зависимости от позиции, с которой эти вопросы рассматриваются. Ибо факторы, способствующие ведомственному подходу организаций, влияют и на игроков, занимающих высшие позиции по отношению к этим организациям (или внутри них). Чтобы побуждать к действию членов своей организации, игрок должен придерживаться ее ориентации, тем более что от этого зависит, в какие игры он может вступить и с какими преимуществами. Таким образом, во многих случаях склонность к определенному подходу, проистекающая из положения игрока, позволит сделать надежные прогнозы относительно позиции, которую он займет. Однако эта склонность уменьшает или увеличивает то, с каким багажом игроки приходят на свои посты. Поэтому часто для того, чтобы делать прогнозы, надо уметь учитывать как давление, оказываемое на игрока, так и его багаж.

В. Интересы, ставки и сила. Игры ведутся ради достижения определенных результатов. А эти результаты способствуют или препятствуют осуществлению национальных интересов, как их представляет каждый игрок, влияют на программы, с которыми он связан, на благополучие его друзей и на его личные интересы. Это взаимоперекрывающиеся интересы и есть те ставки, которые делаются в играх. Способность каждого участника успешно вести игру зависит от его силы. Сила, т.е. возможность существенно влиять на результаты политики, представляет собой сочетание по крайней мере трех элементов: наличия преимуществ для ведения торга (вытекающих из официальных полномочий и функций, институциональной поддержки, поддержки избирателей, компетентности и статуса), умения и желания использовать эти преимущества и восприятия первых двух элементов другими игроками. Разумное [с.289] применение силы укрепляет репутацию человека как результативного деятеля. Неудачное применение силы ведет к утрате и накопленного капитала, и репутации. Следовательно, каждый игрок должен выбирать проблемы так, чтобы можно было иметь шансы на успех. Но никакой игрок не обладает силой, достаточной, чтобы гарантировать приемлемые результаты. Потребности и опасения каждого игрока сталкиваются с интересами других игроков. В результате происходит самая сложная и тонкая из игр, известных человеку.

Г. Проблема и проблемы. «Решения» стратегических проблем возникают не как итог деятельности беспристрастных аналитиков, невозмутимо концентрирующих свое внимание на данной проблеме. Напротив, подстегивающие сроки и события порождают в ходе игр разные проблемы и требуют от занятых игроков принятия решений в условиях, влияющих на выбор аспекта проблемы. Вопросы, которыми занимаются игроки, одновременно и более узкие, и более широкие по сравнению с данной стратегической проблемой. Ведь каждый игрок концентрирует свои усилия не на всей стратегической проблеме, а на решениях, которые необходимо принять сейчас. А каждое решение имеет весьма важные последствия не только для стратегической проблемы, но и для интересов организации, каждого игрока, его репутации и личной заинтересованности. Поэтому между проблемами, решаемыми данным игроком, и проблемой, на которой концентрирует свое внимание аналитик, часто бывает очень широкая пропасть.

Д. Порядок действий. Игры, связанные с торгом, не ведутся произвольно. Их направляют по определенным каналам, т.е. упорядочивают способы принятия решений по проблемам рассматриваемого типа, устанавливая предварительно основных участников, указывая, в какой момент они должны вступить в игру, и распределяя между ними определенные преимущества и слабые стороны в каждой игре. Самое главное здесь то, что каналами определяется, «кто будет действовать», т.е. «индейцы» какого ведомства будут практически совершать избранные действия. Решения о приобретении оружия принимаются в ходе ежегодного утверждения бюджета; просьбы посольств о направлении им телеграмм с предписанием действий удовлетворяются согласно установленному порядку проведения консультаций Госдепартаментом и согласования телеграмм с Министерством обороны и Белым домом; запрашиваемые военными группами инструкции (относительно постоянной помощи или операций во время войны) составляются военными, консультирующимися с Министерством обороны, Госдепартаментом и Белым домом; решения в связи с кризисными ситуациями обсуждаются Белым домом, Госдепартаментом, Министерством обороны, ЦРУ и временными участниками; важные политические [с.290] речи, особенно президента, а также других «шефов» согласуются по установленным каналам.

Е. Действия как политика. Государственные решения принимаются и государственные действия совершаются не в результате рассчитанного выбора, сделанного какой-то единственной группой, или официально суммированных предпочтений лидеров. Скорее, политика как механизм выбора определяется разделением власти, но индивидуальным суждением о важных альтернативах. Обратите внимание на обстановку, в которой происходит игра: она отличается неопределенностью относительно того, что следует сделать, основанием необходимости что-то сделать и тревогой по поводу важнейших последствий того, что будет сделано. Эти обстоятельства заставляют ответственных людей становиться активными игроками. Темп игры – сотни проблем, многочисленные игры, множество каналов – заставляют игроков бороться за то, чтобы «обратить внимание других», заставить их «увидеть факты», убедить их «найти время, чтобы серьезно подумать в более широком плане». Структура игры – власть разделена между лицами, имеющими индивидуальные обязанности, – укрепляет в каждом игроке чувство, что «другие не видят его проблемы» и «надо заставить их взглянуть на проблему с менее ведомственных позиций». Правила игры – тот, кто колеблется, теряет возможность вести игру в данный момент, а тот, кто не уверен в своих рекомендациях, терпит поражение от тех, кто уверен, – заставляют игроков становиться на ту или другую сторону, когда шансы составляют 51 : 49, и вести игру. Награда в игре – результативность, т.е. влияние на результаты как непосредственное мерило успеха деятельности, – поощряет жесткую игру. Большинство участников вступает в борьбу, чтобы «заставить государство делать то, что правильно». Используемые при этом стратегия и тактика весьма схожи с теми, которые сформулированы теоретиками международных отношений.

Ж. Потоки результатов. Важные государственные решения или действия возникают, как мозаика, образованная отдельными акциями, результатами малозначительных и важных игр и «пиковых положений». Так, шаг за шагом люди приходят к результатам, которые никогда не избрало бы отдельное действующее лицо и которые не возникли бы в ходе торга в одной игре по данной проблеме. Чтобы понять результат, надо его расчленить.

III. Главное умозаключение

Если государство совершило действие, это действие – результат торга между отдельными лицами и группами в государственном аппарате. [с.291] Этот результат включает в себя итоги, достигнутые группами, связавшими себя с каким-то решением или действием, равнодействующую от торга между группами, занимающими совершенно разные позиции, и «пиковые положения». Объясняющая сила модели III – в показе, как подталкивают и протаскивают проблему игроки с разными представлениями и предпочтениями, сосредоточивающие внимание на разных проблемах, что приводит к результатам, составляющим рассматриваемое действие.

IV. Общие суждения

1. Действие и намерение. Действие не предполагает наличия намерения. Сумма поведения представителей государства в связи с конкретной проблемой редко соответствовала намерениям какой-то личности или группы. Скорее, отдельные лица с разными намерениями создавали элементы, образующие результат, отличный от того, который избрал бы любой из них.

2. Позиция, которую вы занимаете, зависит от кресла, в котором вы сидите. По горизонтали предпочтения, восприятия и проблемы каждого игрока формируются под влиянием различий в предъявляемых к нему требованиях. Применительно к большим группам проблем, например касающимся бюджета и приобретения вооружений, позицию конкретного игрока можно довольно точно предсказать, зная его должность.

3. Шефы и индейцы. Афоризм «позиция, которую вы занимаете, зависит от кресла, в котором вы сидите» применим к анализу не только по горизонтали, но и по вертикали. По вертикали к президенту, «шефам», «аппаратчикам» и «индейцам» предъявляются совершенно разные требования.

Круг внешнеполитических проблем, которыми может заниматься президент, ограничен прежде всего перегрузкой его программы, необходимостью, делая одно, помнить о том, что стоит на очереди. Для него вопрос заключается в том, чтобы прозондировать специфический аспект проблем, поступающих к нему на рассмотрение, сохранить свободу действий, пока время не устранит неясности, и оценить риск, связанный с решением.

Внешнеполитические «шефы» чаще всего занимаются самыми горячими проблемами сегодняшнего дня, хотя могут привлечь внимание президента и других членов правительства и к иным важным, по их мнению, проблемам. Но они не могут гарантировать того, чтобы «президент согласился расплачиваться» или чтобы «другие присоединились». Они должны создавать коалицию соответствующих сил. [с.292] ны «заставить президента поверить» в правильность курса действий.

Большинство же проблем и альтернатив определяются и соответствующие предложения проталкиваются «индейцами». «Индейцы» из одного министерства сражаются с «индейцами» из других; например, схватки между представителями управления международной безопасности министерства обороны и военно-политического управления госдепартамента отражают в миниатюре борьбу, происходящую на более высоком уровне. Но главная задача «индейцев» – привлечь внимание «шефов», добиться решения проблемы, добиться того, чтобы государство «делало то, что правильно».

Таким образом, в области выработки политики проблема при взгляде на нее сверху вниз представляет собой задачу: как мне сохранить свободу действий, пока время не устранит неопределенности. При взгляде по сторонам проблема состоит в установлении обязательств: как заставить других присоединиться к моей коалиции. При взгляде снизу вверх проблема заключается в доверии: как заставить босса поверить в необходимость сделать то, что требуется. Перефразируя одно из положений Нейштадта, применимое ко всем ступеням иерархической лестницы, можно сказать, что по существу задача ответственного чиновника – убеждать других, что предполагаемые действия соответствуют собственному представлению соответствующих лиц о том, что надо сделать, исходя из своих обязанностей и интересов.

Заключение

1. Предварительные способы частичного анализа, представленные в статье, дают основу для серьезного пересмотра многих проблем внешней и военной политики. Частичное применение модели II и модели III к проблемам, обычно рассматриваемым с помощью модели I, может значительно улучшить объяснение и прогнозы. Полный анализ с помощью модели II и модели III требует большого объема информации. Но даже в тех случаях, когда информационная база крайне ограниченна, улучшение возможно. Возьмем проблему прогнозирования развития стратегических сил Советского Союза. В середине 1950-х гг. расчеты на основе модели I привели к прогнозу, что Советский Союз быстрыми темпами введет в строй большое число бомбардировщиков дальнего действия. С позиций модели II такие факторы, как слабость ВВС в советском военном истеблишменте и бюджетные последствия подобного наращивания бомбардировочной авиации, заставили бы аналитика воздержаться от подобного прогноза. Кроме того, модель II указала бы надежный [с.293] , зримый индикатор такого наращивания – шумные споры представителей разных видов вооруженных сил по поводу серьезного перекраивания бюджетных ассигнований. В конце 1950-х и начале 1960-х гг. расчеты по модели I привели к прогнозу о немедленном массированном развертывании Советами межконтинентальных баллистических ракет. Опять-таки применение модели II уменьшило бы прогнозируемое количество ракет, поскольку в предшествующий период стратегические ракеты находились в ведении советских сухопутных сил, а не были самостоятельным видом вооруженных сил и потому в последующий период такое развертывание потребовало бы серьезного перераспределения ассигнований. Сегодня расчеты по модели I заставляют многих аналитиков рекомендовать, чтобы соглашение, запрещающее развертывание противоракет, было основной целью Америки на предстоящих переговорах с СССР о стратегическом вооружении, и предсказывать успех. С позиций модели II наличие действующей советской программы создания противоракет, сила организации, ведающей этим оружием.(противовоздушная оборона страны), и то, что соглашение о прекращении развертывания противоракет фактически приведет к ее ликвидации, делают соглашение подобного рода гораздо менее вероятным. А модель III показывает, что: а) у советских лидеров должны существовать значительные расхождения во взглядах и установлении первоочередности вопросов в переговорах о стратегическом оружии; б) любое соглашение подорвет базу кого-либо из игроков; в) соглашения, не требующие значительного ослабления источников силы кого-либо из основных игроков, будет легче заключить, и они окажутся более жизненными.

Сформулированные в статье способы анализа – лишь первый шаг. Надо найти ответы еще на многие крайне важные вопросы. По данному действию аналитик, обладающий воображением, всегда сможет найти какое-то рациональное объяснение правительственного выбора. Устанавливая или смягчая ограничения, влияющие на параметры рационального выбора (как это делается в вариантах модели I), аналитики могут сформулировать множество объяснений любого действия как результата рационального выбора. Но разве указание причин, побудивших рационально действующее лицо избрать какое-то действие, является объяснением его совершения? Как добиться того, чтобы анализ по модели I более систематично помогал вскрытию факторов, определяющих совершение действия? Когда модель II объясняет t через t–1, это действительно объяснение. Все в мире взаимосвязанно. Однако иногда государства резко отходят от нормы. Можно ли модифицировать модель организационного процесса так, чтобы она указывала вероятные изменения? Уделяя внимание организационным изменениям, можно лучше понять, почему организации определенных типов придерживаются [с.294] тех или иных программ и стандартных методов деятельности и как менеджер может улучшить выполнение организацией своих функций. Модель III дает восхитительное «объяснение». Но она чрезвычайно сложна, часто требует крайне большого объема информации и, может быть, излишней детализации процесса торга. Как сделать подобную модель более экономной? Рассмотренные три модели, очевидно, не единственно возможные. В самом деле, при сформулированных способах анализа упор делается на частичное решение проблемы: подчеркивается, что каждая модель ставит в центр внимания и что не учитывает. В каждой модели в основном рассматривается одна категория переменных, а остальные важные факторы при прочих равных условиях относятся к другим моделям. В модели I внимание концентрируется на «рыночных факторах»: давлении и стимулах, создаваемых «международным стратегическим рынком». В моделях II и III в центре внимания находится внутренний механизм правительственного аппарата, делающего выбор в этой обстановке. Можно ли более полно определить их взаимосвязь? Чтобы получить необходимый синтез, требуется типология решений и действий, причем некоторые из них лучше поддаются анализу с помощью одной модели, а некоторые – с помощью другой. Поведение государства лишь один из комплексов факторов, связанных с событиями в сфере международных отношений. Многие исследователи внешней политики признают это (по крайней мере, при объяснении и прогнозировании). Тем не менее масштабы шахматной доски, характер фигур и правила игры – факторы, учитываемые теоретиками международных систем, – образуют обстановку, в которой фигуры передвигаются по доске. Можно ли определить те основные переменные, которые в совокупности предопределяют результаты действий в области внешней политики?.. [с.295]

Примечания

¹ Источник: Гальперин М., Кантер А. (ред.). Сборник материалов по американской внешней политике. М.: Прогресс, 1974 (переводчик не указан).

² Государства, рассматриваемые как единые бесструктурные образования (примеч. науч. ред.).

Цыганков П.А.