Функции (направления деятельности) органов прокуратуры

Деятельность прокуратуры неоднородна. Это связано с двумя факторами — обширность действующего законо­дательства и обширность круга субъектов, за исполнением законов которыми прокуратура осуществляет надзор. По­этому в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и госу­дарства прокуратура РФ осуществляет свою деятельность н рамках двух направлений — надзорного и ненадзорного.

Существуют следующие виды прокурорского надзора.

1. Надзор за исполнением законов федеральными ми­нистерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной вла­сти, представительными (законодательными) и исполни­тельными органами субъектов РФ, органами местного са­моуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осущест­вления общественного контроля за обеспечением прав че­ловека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержа­ния, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

На основании ст. 21 Закона о прокуратуре предметом надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ указанными поднадзорными субъектами, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и должностными лицами.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на ос­новании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

- по предъявлении служебного удостоверения беспре­пятственно входить на территории и в помещения поднад­зорных субъектов;

- иметь доступ к их документам и материалам, прове­рять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

- требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых до­кументов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопро­сов; проведения проверок по поступившим в органы про­куратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций. Должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно;

- вызывать должностных лиц и граждан для объясне­ний по поводу нарушений законов.

Кроме этого, прокурор или его заместитель по основа­ниям, установленным законом, имеет право возбуждать производство об административном правонарушении, тре­бовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной, уста­новленной законом ответственности;

- предостерегать о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лица­ми обязан:

- освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основа­нии решений несудебных органов;

- опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требовани­ем о признании таких актов недействительными;

- вносить представление об устранении нарушений за­кона.

Закон о прокуратуре уделяет особое внимание таким средствам надзора, как протест, представление, постанов­ление, предостережение.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должност­ному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обра­щается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его посту­пления, а в случае принесения протеста на решение пред­ставительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления — на ближайшем заседа­нии. При исключительных обстоятельствах, требующих не­медленного устранения нарушения закона, прокурор впра­ве установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно со­общается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему про­тест.

Протест до его рассмотрения может быть отозван при­несшим его лицом (ст. 23 Закона о прокуратуре).

Представление об устранении нарушений закона вносит­ся прокурором или его заместителем в орган или должност­ному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления долж­ны быть приняты конкретные меры по устранению допу­щенных нарушений закона, их причин и условий, им спо­собствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным орга­ном прокурору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента Российской Федера­ции (ст. 24 Закона о прокуратуре).

Прокурор, исходя из характера нарушения закона долж­ностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рас­смотрения сообщается прокурору в письменной форме (ст. 25 Закона о прокуратуре).

В целях предупреждения правонарушений и при нали­чии сведений о готовящихся противоправных деяниях про­курор или его заместитель направляет в письменной форме | должностным лицам, а при наличии сведений о готовящих­ся противоправных деяниях, содержащих признаки экстре­мистской деятельности, руководителям общественных (ре­лигиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполне­ния требований, изложенных в указанном предостереже­нии, должностное лицо, которому оно было объявлено, мо­жет быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке (ст. 25.1 Закона о прокуратуре).

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государ­ственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (за­конодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военно­го управления, органами контроля, их должностными ли­цами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управле­ния и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, го­сударственными комитетами, службами и иными федераль­ными органами исполнительной власти, представитель­ными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами поенного управления, органами контроля, их должност­ными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах прину­дительного содержания и содействия лицам, находящимся и местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммер­ческих организаций.

Органы прокуратуры не подменяют иные государствен­ные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и граж­данина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ст. 26 Закона о прокуратуре).

При осуществлении возложенных на него функций про­курор:

- рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражда­нина;

- разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

- принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привле­чен и к) к ответственности лиц, нарушивших закон, и возме­щению причиненного ущерба;

- использует иные полномочия, предусмотренные За­коном о прокуратуре.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав н свобод человека и гражданина имеет характер преступле­ния, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию и соответствии с законом.

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека н гражданина имеет характер административного правона­рушения, прокурор возбуждает производство об админи­стративном правонарушении или незамедлительно пере­дает сообщение о правонарушении и материалы проверки и орган или должностному лицу, которые полномочны рас­сматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и граждани­на, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или ар­битражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших (ст. 27 Закона о прокуратуре).

Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальными законодательством РФ.

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, И подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

2. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В соответствии со ст. 37 УПК РФ прокурор является 1 должностным лицом, уполномоченным в пределах, уста­новленных Кодексом, осуществлять от имени государства надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

Данное направление прокурорско-надзорной деятель­ности относительно обособлено от других направлений, поскольку обладает рядом специфических свойств, обу­словленных его целевым назначением — устранением и предупреждением правонарушений, в том числе престу­плений, на досудебных стадиях уголовного судопроизвод­ства.

Предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разреше­ния заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных меро­приятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими опе­ративно-розыскную деятельность, дознание и предвари- , тельное следствие (ст. 29 Закона о прокуратуре).

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыск­ную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. К законам, регулирующим в основном полномочия прокурора в сфере оперативно-розыскной деятельности, относятся Федераль­ные законы «Об оперативно-розыскной деятельности», от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе без­опасности Российской Федерации», от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке», от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» и др.

Указания Генерального прокурора РФ по вопросам до­знания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения (ст. 30 Закона и прокуратуре).

Проводя надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, прокурор обладает полномочиями по истребованию оперативно-служебных документов и иных сведений, полу­ченных при подготовке и проведении этих мероприятий. Вслучае нарушения органом (должностным лицом), осу­ществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав п законных интересов граждан, юридических лиц прокурор обязан принять меры по устранению этих нарушений, вос­становлению нарушенных прав, возмещению причиненно­го ущерба в соответствии с законодательством РФ (ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятель­ности»),

Надзор за исполнением законов судебными приставами. В законе пока нет соответствующего блока статей но данному направлению деятельности прокуратуры. В свя­зи с этим не установлено, является названное направление деятельности самостоятельной отраслью надзора либо это комплексное формирование.

Исходя из приказов Генерального прокурора РФ, орга­низация надзора распределяется между структурными под­разделениями органов прокуратуры, осуществляющих над­зор за исполнением законов и законностью правовых актов (в части соблюдения закона при осуществлении судебными приставами своих функций как при обеспечении установ­ленного порядка деятельности судов, так и при исполнении судебных актов и актов других органов); законов, регламен­тирующих возбуждение исполнительного производства (надзор за соответствием федеральным законам норматив­ных актов, издаваемых Главным судебным приставом РФ, осуществляет Генеральная прокуратура РФ); законностью постановлений судов по гражданским делам в части соответствия законам постановлений судов общей юрисдикции по вопросам исполнительного производства.

Подразделения по обеспечению участия прокуроров в арбитражном процессе рассматривают обращения лиц, участвующих в деле, о проверке законности и обоснованно­сти судебных актов арбитражных судов, вынесенных по за’ явлениям на действия судебных приставов-исполнителей по исполнению исполнительных документов, выданных ар­битражными судами, или на отказ в совершении указанным действий (после соблюдения заявителем установленного законодательством порядка апелляционного и кассацион­ного обжалования).

5. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и при­меняющих назначаемые судом меры принудительного ха­рактера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Предметом надзора в данном направлении являются: законность нахождения лиц в местах содержания задер­жанных, предварительного заключения, исправительных и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы (ст. 32 Закона о прокуратуре).

При осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе: посещать в любое время поднадзорные 9 органы и учреждения; опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами, г на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами; требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных ;и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству РФ приказов, распоряжений, постановлений администрации поднадзор­ных органов и учреждений, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуж­дать производства об административных правонарушениях (до рассмотрения протеста действие опротестованного акта администрацией учреждения приостанавливается); отме­нять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, не­медленноосвобождать их своим постановлением из штраф­ного изолятора, помещения камерного типа, карцера, оди­ночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Прокурор или его заместитель обязан немедленно осво­бодить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих нака­зания и меры принудительного характера, либо в наруше­ние закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение (ст. 33 Закона о прокуратуре).

Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий со­держания задержанных, заключенных под стражу, осужден­ных, лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отно­шении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с ли­шением свободы (ст. 34 Закона о прокуратуре).

Ниже перечислены ненадзорные направления деятельно­сти прокуратуры.

1. Координация деятельности правоохранительных ор­ганов по борьбе с преступностью.

В соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре Генераль­ный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры коорди­нируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопас­ности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспечения координации деятельности указанных органов прокурор созывает координационные совещания, организу­ет рабочие группы, истребует статистическую и другую не­обходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567.

3. Участие в рассмотрении дел судами. В соответствии со ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор участвует в рас­смотрении дел судами в случаях, предусмотренных процес­суальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвини­теля. Прокурор в соответствии с процессуальным зако­нодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом инте­ресов общества или государства. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяют­ся процессуальным законодательством РФ (ст. 35 Закона о прокуратуре).

Участие прокурора в рассмотрении дел судами являет­ся достаточно специфическим направлением деятельности прокуратуры, связанным с тем, что согласно Конституции РФ судебная власть является одной из ветвей власти, не за­висящей от каких-либо других ветвей. Поэтому с 1992 г. надзора за исполнением законов при рассмотрении дел в судах прокуратура не осуществляет.

В рамках участия прокурора в рассмотрении дел суда­ми следует выделить такие виды деятельности, как участие в рассмотрении судами уголовных дел, участие в рассмо­трении судами гражданских дел, участие в рассмотрении в судах арбитражных дел, участие в рассмотрении в судах дел об административных правонарушениях.

Различия между отраслями законодательства обуслов­ливают характерные особенности содержания прокурор­ской деятельности на каждом из названных участков ра­боты.

4. Участие в правотворческой деятельности. В соот­ветствии со ст. 9 Закона о прокуратуре прокурор при уста­новлении в ходе осуществления своих полномочий необ­ходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициати­вы, соответствующего и нижестоящего уровней предложе­ния об изменении, дополнении, отмене или о принятии за­конов и иных нормативных правовых актов.

5. Информационное и методическое обеспечение орга­нов прокуратуры. На Генеральную прокуратуру РФ возло­жен выпуск специальных изданий информационного и ме­тодического характера. В их числе журнал «Законность», методические рекомендации, сборники приказов и указа­ний Генерального прокурора РФ.

Статья 1 Закона о прокуратуре указывает на то, что Про­куратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. При этом необходимо учитывать, что Российская Федерация подписала Конвенцию о пере­даче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения, а компетентным ор­ганом, исполняющим этот международный правовой акт, стала Генеральная прокуратура РФ (Федеральный закон от 22 апреля 2004 г. № 19-ФЗ «О компетентном органе Рос­сийской Федерации по Конвенции о передаче лиц, страда­ющих психическими расстройствами, для проведения при­нудительного лечения»).

6. Новым направлением деятельности прокуратуры стало проведение антикоррупционной экспертизы нор­мативных правовых актов (ст. 9.1 Закона о прокурату­ре). Прокурор в ходе осуществления своих полномочий и установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной вла­сти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

При выявлении в нормативном правовом акте корруп- циогенных факторов прокурор вносит в орган, органи­зацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процес­суальным законодательством РФ.

Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения со­ответствующими органом, организацией или должностным лицом.

Требование прокурора об изменении нормативного пра­вового акта подлежит обязательному рассмотрению соот­ветствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня посту­пления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа.

О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном по­рядке.