Становление новой российской государственности: первые шаги на пути построения эффективно функционирующей системы государственного управления

На пути формирования России как современного демократи­ческого государства сделано немало. Особенно за последние 10-15 лет. Мы отказались от вертикального построения законода­тельной и представительной власти на основе жесткой плановос­ти и централизма; выделили органы местного самоуправления; пошли по пути построения института президентства и классичес­кого парламентаризма; признали принцип разделения власти; ввели запрет на государственную идеологию; конституционно за­крепили правомочность экономического разнообразия, полити­ческого и идеологического плюрализма, незыблемость частной собственности и предпринимательства, свободы человека на вы­бор места жительства, времени и вида трудовой деятельности. В стране сложилось конституционное и арбитражное судопроиз­водство. Все более высоким авторитетом пользуется Уполномо­ченный по правам человека при Президенте Российской Федера­ции и многие другие государственные институты.

Сейчас, в принципе, мы уже четко представляем, что в конеч­ном итоге хотим построить - демократическое федеративное правовое социальное светское государство с республиканской формой правления. Тем не менее, общество «недовольно» гро­моздкой системой государственного управления, ее неповоротли­востью, коррумпированностью. Государство не поспевает за дина­мичным развитием рыночных отношений и потребностями соци­ально-культурной сферы. Новации трудно пробивают себе дорогу. Причем не из-за причин объективного характера. Многое связано с тем, что в обществе, в том числе и в среде государственных слу­жащих, нет настоящей веры в полезность и результативность про­водимых реформации. Люди не уверены, что укрупнение субъек­тов Федерации; усиление позиций полпредов Президента России в федеральных округах; переход к новому порядку формирования Совета Федерации; введение новой системы выборов депутатско­го корпуса по партийным спискам; введение нового порядка избрания губернаторов; усиление административного ресурса бу­дут способствовать совершенствованию системы государственно­го управления, а значит, принесут ощутимую пользу.

Реформирование государственного аппарата современной России осуществляется в рамках двух противоборствующих стра­тегий - либеральной и консервативной.

Либеральная стратегия опирается на приоритет гражданского общества над государством, рассматривает государственный аппарат как чисто административно-управленческий инстру­мент общества, видит основную цель реформы в превращении аппарата управления и прежде всего государственной службы в прозрачный и эффективный социальный институт.

Сторонники консервативной стратегии отдают приоритет го­сударству, видят в нем ведущую эффективную движущую силу ра­дикальных демократический, рыночных и социальных измене­ний. Поэтому цель реформы усматривают в оптимизации адми­нистративного контроля над обществом, в выстраивании жесткой властной вертикали сверху донизу. Это по сути дела есть модель управляемой (суверенной) демократии, исходящей из представ­ления о том, что современное российское общество не может са­мо артикулировать свои интересы, не готово четко определить приоритеты своего социального развития и следовать им. В этом ему может и должна помочь государственная власть. Соответ­ственно технология государственного управления должна предус­матривать только один вид инициативы (директивы сверху вниз) и лишь один тип обратной связи (отчеты снизу вверх). Критерии эффективности управления также формулируются государствен­ной администрацией, она же сама и оценивает свои достижения.

Обе стратегии используют понятие «демократического кон­троля», однако интерпретируют его противоположным образом: одна утверждает необходимость контроля общества над бюро­кратией, другая - бюрократии над обществом. Соответственно диаметрально противоположными оказываются и интерпрета­ции управления и его эффективности: для одних эффективное управление - это создание правовых рамок для общественных инициатив; для других - расширение делегированных полномо­чий администрации разных уровней с целью проведения в обще­стве решений высшей власти.

В настоящее время вторая стратегия получила очевидное пре­обладание. Поэтому все попытки свести административные ре­формы к частным (хотя и важным) вопросам пересмотра системы учреждений, структуры и функций государственной службы, служебной этики, а тем более к вопросам лоббизма и борьбы с коррупцией, увеличения зарплаты служащим - важный, не­пременный, но явно не достаточный ресурс эффективного ре­формирования системы исполнительной власти.

Приоритеты реформирования сформулированы в специально подписанном Президентом РФ Указе «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824:

□ ограничение вмешательства государства в экономическую де­ятельность субъектов предпринимательства, в том числе пре­кращение избыточного государственного регулирования;

□ исключение дублирования функций и полномочий федераль­ных органов исполнительной власти;

□ развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

□ организационное разделение функций, касающихся регули­рования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юриди­ческим лицам;

□ завершение процесса разграничения полномочий между фе­деральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов феде­ральных органов исполнительной власти;

□ создание эффективной государственной службы со встроен­ными в нее антикоррупционными механизмами.

Реформа предусматривает две составляющие: оперативную и институциональную.

Оперативная часть предусматривает удешевление государ­ственного аппарата и оптимизацию затраты на его содержание; упразднение избыточных и дублирующих функций; построение структуры исполнительной власти, соответствующей новым задачам, исключающим возможность конфликта правоустанавли­вающих функций, функций контроля и надзора, функций по уп­равлению государственным имуществом и функций предостав­ления государственных услуг; снятие административных барье­ров между гражданами и властью.

Институциональная часть состоит в создании механизмов введения новых функций и предотвращения появления новых избыточных функций, обеспечения информационной открыто­сти власти, закрепления более строгих административных регла­ментов и стандартов качества государственных услуг.

Что же конкретно уже сделано?

□ Принята Федеральная целевая программа «Административная реформа»12 и обозначены ее основные направления: модерни­зация государственной власти; реформа административно-территориального устройства страны; оптимизация системы разграничения полномочий и предметов ведения между феде­ральной, региональной и муниципальной властями; рациона­лизация структуры исполнительной власти; создание новой нормативно-правовой базы государственной службы.

□ Проанализированы избыточные и дублирующие функции ис­полнительных органов, намечены пути их оптимизации. Прави­тельственной комиссией было проанализировано 5 634 функ­ции, из них признано избыточными - 1 468, дублирующи­ми - 263, требующими изменения - 868. В настоящее время уже приняты и готовятся новые нормативные правовые акты, оптимизирующие функциональную структуру государствен­ного управления, прежде всего в части отмены избыточных и дублирующих функций. Начата передача части государст­венных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности саморегулируемым организациям.

□ Сформирована трехзвенная структура государственного уп­равления на федеральном уровне, в которой правоустанавли­вающие функции отделены от надзорных и административ­но-управленческих. Образована новая структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке госу­дарственной политики и нормативно-правовому регулирова­нию отношений в соответствующей сфере возложены на фе­деральные министерства и на государственные комитеты, функции контроля и надзора - на федеральные службы, ока­зание государственных услуг и управление государственным имуществом - на федеральные агентства13.

□ Внесены изменения в федеральные законы «О лицензирова­нии отдельных видов деятельности», «О защите прав юридиче­ских лиц и индивидуальных предпринимателей при проведе­нии государственного контроля (надзора)» и «Кодекс Россий­ской Федерации об административных правонарушениях», предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности.

□ Уточнена ведомственная подчиненность многочисленных унитарных предприятий и федеральных госучреждений. Про­анализирована деятельность 18 983 учреждений и 6 478 пред­приятий, из них предполагается ликвидировать, реорганизо­вать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4%) и 3 353 предприятия (51,8%);

□ Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» вводятся но­вые административные схемы взаимодействия между органа­ми исполнительной власти. Сформулированы базисные пока­затели результативности деятельности министерств и ве­домств. Постепенно вводятся в практику административные регламенты исполнения государственных функций и предо­ставления государственных услуг.

□ Сделаны первые шаги по внедрению в управленческую прак­тику показателей эффективности функционирования госу­дарственных органов исполнительной власти и соответствую­щих должностных лиц. Президентом страны специальным указом от 28 июня 2007 г. № 825 определены критерии оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, правительственными структурами разработаны Методические рекомендации по их применению в реальной практике государственного управления.

□ Начата стандартизация работы бюрократических структур в сфере оказания государственных услуг. Коснулась она и си­стемы закупок для государственных и муниципальных нужд в соответствии с нормами Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и му­ниципальных нужд». Мы исходим из того, что государство не может быть вездесущим, как это было в советские времена. Резко будет сокращен перечень лицензионных видов деятель­ности. В полном масштабе лицензирование останется в меди­цине, фармацевтике и производстве алкогольных напитков.

□ Продолжается реформа системы государственной службы. Принято решение о переходе на контрактную систему слу­жебной деятельности в соответствии с должностными регла­ментами. Представлен и нормативно закреплен исчерпываю­щий перечень запретов и ограничений по гражданской госу­дарственной службе. Существенно сокращена численность работников центральных аппаратов федеральных минис­терств и ведомств. Существенно увеличено денежное содер­жание служащих, утвержден новый порядок стимулирования по конкретным результатам их деятельности. Совершенству­ется система предоставления социальных гарантий лицам, за­мещающих отдельные должности государственной службы.

□ Указом Президента РФ «О дополнительном профессиональ­ном образовании государственных гражданских служащих Рос­сийской Федерации» от 28 декабря 2006 г. № 1474 введена новая система получения дополнительного профессионального обра­зования государственных гражданских служащих, которые по­лучили новое назначение в порядке должностного роста, вклю­чены в кадровый резерв, либо направляются на учебу по реше­нию аттестационной комиссии. Дополнительное образование может быть обеспечено в форме стажировок, профессиональ­ной переподготовки и повышения квалификации. Причем как с отрывом от производства, так и без отрыва, как в форме ве­чернего и заочного обеспечения, так и самообразования. Финансирование осуществляется путем государственного заказа.

Все перечисленное должно повысить эффективность аппара­та государственного управления, усилить привлекательность го­сударственной службы, стимулировать приток в органы власти более подготовленных и достойных специалистов. Мы должны преодолеть отставание в модернизации системы государственно­го управления по сравнению с темпами и качественными изме­нениями, которые происходят в других сферах общественно-по­литической и экономической жизни страны. А значит, обеспе­чить рост доверия граждан к государству.

Вместе с тем, мы разделяем озабоченность тех, кто считает, что и нынешняя административная реформа осуществляется медленными темпами, многие предпринимаемые усилия не ока­зывают решающего влияния на качественные характеристики го­сударственного управления. По ряду приоритетных ее направле­ний работы либо не начаты, либо приостановлены, либо продви­гаются с большим трудом.

Аппарат, как и прежде, остается замкнутой на себя системой, источником административных барьеров для бизнеса и граждан. Надежды на дебюрократизацию управления не оправдались: от­раслевое управление сохраняется, принцип «государственные органы должны управлять процессами, а не отраслями» реализу­ется-с большим трудом. Сокращение полномочий министерств резко сузило их возможности оперативно принимать нужные ре­шения; количество инстанций по согласованию решений не только не уменьшилось, а, наоборот, увеличилось. Новые меха­низмы осуществления контроля и надзора не отработаны.

И самое главное, в работе по проведению административной реформы практически не участвует гражданское общество и его независимые эксперты. Подтверждением этого является низкая эффективность борьбы с коррупцией.

Вывод из сказанного один: нам необходимо более последова­тельно продвигаться по пути формирования более прочных право­вых, организационных идейных и духовно-нравственных основ го­сударственно-управленческой деятельности. А значит, добиваться большей оптимальности функций государства в соответствии с потребностями рыночно-демократических преобразований; настойчивее идти по пути формирования самодостаточных, на­ деленных исчерпывающими полномочиями, имеющих самосто­ятельную сферу ответственности государственных органов управ­ления; укреплять государственный аппарат профессионально подготовленными и нравственно достойными кадрами; выстраи­вать более прочные заслоны бюрократизму и коррупции; осваи­вать более эффективные технологии политического взаимодей­ствия государственных структур с политическими партиями, общественными организациями, средствами массовой информа­ции, другими институтами гражданского общества.

Нам еще предстоит перейти от затратной модели управления и принципа бюджетного финансирования государственных орга­нов к принципу финансирования конечных результатов и реали­зации общественно значимых приоритетных программ. Апроба­ция такого подхода осуществляется в настоящее время в социаль­ной сфере.

Не лишено практического смысла и предложение о создании административной юстиции, в задачи которой войдет разреше­ние споров в сфере государственного и муниципального управле­ния. Она же станет важнейшим фактором обеспечения прозрач­ности административной системы, процедур принятия и реали­зации государственных управленческих решений.

* * *

Итоговым занятием по данной теме может быть семинар или теоретическое собеседование. Предлагается занятие построить в следующем порядке:

Семинар