Понятие, предмет и метод избирательного права России
ТЕМА 1. ВВЕДЕНИЕ В ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО РОССИИ
План
Понятие, предмет и метод избирательного права России.
2. Система избирательного права России.
3. Принципы избирательного права России.
4. Источники избирательного права России.
Понятие, предмет и метод избирательного права России
Понятие «избирательное право» употребляется в двух смыслах: в объективном (позитивное избирательное право) - как система правовых норм, регулирующих подготовку и проведение выборов в органы публичной власти, и субъективном (субъективное избирательное право) - как право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В соответствии со статьей 32 Конституции Российской Федерации 1993 года выборы являются механизмом реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Любое конституционно закрепленное право человека и гражданина должно иметь свой механизм реализации. Таким механизмом согласно статьи 3 Конституции Российской Федерации, являются выборы. Федеральный закон от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – ФЗ «Об основных гарантиях…») определяет выборы как форму прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица (п. 9 ст. 2).
Известны различные виды выборов. Так, Д.Б.Катков и Е.Б. Корчиго выделяют четыре классификации.
Во-первых, выборы делятся на очередные и внеочередные. Очередные выборы - это выборы, которые назначаются и проводятся в связи с истечением срока полномочий избираемого органа или должностного лица. Внеочередные (досрочные) выборы проводятся в связи с досрочным прекращением полномочий избираемого органа (должностного лица).
Во-вторых, выборы бывают основными и дополнительными. На основных выборах избирается весь состав представительного органа. Дополнительные выборы проводятся при досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа, избранного по мажоритарной избирательной системе.
В-третьих, выделяются общие и частичные выборы. Общими выборами являются одновременные выборы всех депутатов представительного органа. Частичные (ротационные) выборы проводятся в случае, если представительный орган формируется путём ротации, которая предполагает разновременное избрание частей депутатского корпуса представительного органа (палаты представительного органа).
В-четвёртых, выборы делятся на первоначальные и повторные. Первоначальные выборы назначаются в связи с истечением срока полномочий либо досрочным истечением полномочий избираемого органа (выборного лица). Повторные выборы проводятся в случаях, если результаты первоначальных выборов были признаны несостоявшимися или недействительными.1
По территориальному признаку выборы подразделяются на общенациональные, региональные и муниципальные. Общенациональные – выборы Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Региональные – выборы депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Муниципальные – выборы депутатов представительных органов, глав муниципальных образований.
В настоящее время в юридической науке нет единой точки зрения на то, что представляет собой избирательное право в объективном смысле, т.е. как совокупность правовых норм: институт, подотрасль или отрасль права. О.Е.Кутафин,[1] А.Г.Орлов2 рассматривают избирательное право в качестве важнейшего института конституционного права. А.А.Вешняков и В.И.Лысенко считают, что на современном этапе государственно-правового развития сложились политические, формально-юридические и практические основания рассматривать избирательное право в качестве межотраслевого комплексного института. 3
По мнению А.Е.Постникова «обширность правового регулирования выборов в Российской Федерации, обилие актов избирательного законодательства и достаточно чёткая структурированность правовых институтов, входящих в избирательное право, позволяет утверждать, что оно является не институтом, а подотраслью конституционного права».4 Данный подход разделяет С.А.Авакьян.5
Ю.А.Веденеев и С.В.Навальный отмечают, что избирательное право постепенно оформляется в самостоятельную комплексную отрасль российского права, включающую нормы различных отраслей права, причём это не просто механическое объединение норм, а качественно новое, целостное правовое образование.6 Избирательное право связано не только с конституционным правом, но и с другими отраслями публичного и частного права – административным, финансовым, гражданским и информационным правом. Например, связь избирательного права с информационным и финансовым правом обусловлена необходимостью обеспечения прозрачности и открытости избирательного процесса, обеспечения информационных и финансовых гарантий проведения демократических, свободных и конкурентных выборов.1 С учётом рассмотренных подходов, на наш взгляд, современное избирательное право России представляет собой межотраслевой комплексный институт, который оформляется в комплексную отрасль права.
В научной литературе сформировались два подхода к определению предмета избирательного права. Первый с определённой долей условности можно назвать «узким», когда в сферу избирательных правоотношений включаются отношения, связанные с проведением только выборов. Второй - «широким»: помимо выборов, в предмет избирательного права включаются общественные отношения, связанные с проведением референдумов и /или/ отзыва населением всенародно избранных должностных лиц.2 Высказываются мнения и о том, что в предмет избирательного права входят также общественные отношения, связанные с формированием судов – избранием населением мировых судей3, судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации4, проведением собраний (сходов) граждан5, роспуском выборных органов. Предметом избирательного права являются общественные отношения, возникающие в сфере организации и проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также в связи с подготовкой и проведением референдумов.
В избирательные правоотношения, по мнению С.В.Навального, отношения, возникающие в процессе: а) реализации субъектами своего избирательного права в соответствии со статьей 4 ФЗ «Об основных гарантиях…»); б) осуществления избирательными комиссиями действий, решений по организации выборов в соответствии с конкретными федеральными законами и избирательными законами субъектов Федерации; в) создания и функционирования общественных объединений, целью которых является участие в избирательном процессе и вхождение по итогам выборов в структуры власти всех уровней; г) осуществления полномочий кандидатов в депутаты в сфере финансирования избирательной кампании; д) взаимодействия доверенных лиц кандидата, наблюдателей в избирательных кампаниях; е) рассмотрения фактов, связанных с нарушением избирательного законодательства.1
Элементами избирательных правоотношений являются субъекты, объекты, содержание правоотношения, а также юридические факты. Субъекты избирательных правоотношений - это участники общественных отношений, регулируемых нормами избирательного права, являющиеся носителями юридических прав и обязанностей. Субъектами избирательных правоотношений могут быть: граждане Российской Федерации, иностранные граждане, кандидаты на выборные должности, их доверенные лица, наблюдатели, органы государственной власти и органы местного самоуправления, избирательные комиссии, избирательные объединения, средства массовой информации.
Граждане Российской Федерации наделяются правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Свое конституционное право граждане осуществляют, участвуя в выборах в качестве избирателей (выдвигают кандидатов, осуществляют их поддержку, участвуют в предвыборной агитации, голосуют на выборах), кандидатов, их представителей, представителей избирательных объединений, членов избирательных комиссий.
Основной обязанностью органов государственной власти и органов местного самоуправления является обеспечение реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными. Органы государственной власти и органы местного самоуправления выступают в избирательном процессе в различном качестве: назначают выборы, осуществляют формирование избирательных комиссий, содействуют избирательным комиссиям в подготовке и проведении выборов.
Избирательные комиссии являются специфическими субъектами избирательного права и представляют собой коллегиальные органы, непосредственно осуществляющие подготовку и проведение выборов. Часть избирательных комиссий являются государственными органами (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, территориальные избирательные комиссии).
Среди избирательных объединений особое место занимают политические партии, имеющие широкий комплекс прав. Неполитические общественные объединения по сравнению с ними имеют ограниченный объем прав: они вправе участвовать в предвыборной агитации, назначать наблюдателей, но не имеют основного права избирательных объединений - права выдвигать кандидатов на выборные должности.
Избирательно-правовые нормы возлагают на средства массовой информации обязанность предоставлять кандидатам, избирательным объединениям возможность проведения предвыборной агитации, содействовать избирательным комиссиям в информировании избирателей о ходе выборов. Средства массовой информации вправе направлять для наблюдения за ходом голосования, осуществлением отдельных избирательных действий своих представителей.
Объекты избирательных правоотношений придают избирательным правам граждан и их гарантиям предметную осмысленность, увязывают с реальными социально-политическими процессами. Общим объектом всего комплекса избирательных правоотношений является публичная власть.1 Конкретными объектами отдельных избирательных правоотношений могут выступать избирательные действия, материальные объекты, например, средства избирательного фонда кандидата.
Содержание избирательных правоотношений распадается на юридическое и фактическое (материальное). Юридическое содержание правоотношения представляет собой субъективные юридические права и обязанности его участников, определенные нормами избирательного права. Фактическое содержание - это фактическое поведение субъектов избирательно-правового отношения в пределах предоставленных субъективных юридических прав и обязанностей.
Субъективное право в юридическом содержании избирательно-правового отношения - это мера дозволенного поведения лица, наделенного этим правом. Активное избирательное право - это право избирать и относится только к выборам органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий.
Пассивное избирательное право - это право быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также на выборные публичные должности. Пассивное избирательное право может ограничиваться более высоким, чем активное, возрастным критерием, некоторыми другими критериями (оседлости и т.п.).
Субъективная обязанность - предписанная лицу мера необходимого поведения. Обязанности субъектов избирательно-правовых отношений различны. Выделяются общие обязанности, которые распространяются на всех субъектов (например, обязанность соблюдать требования норм избирательного законодательства) и обязанности, которые могут принадлежать только определенным субъектам (например, обязанность кандидата создать избирательный фонд).
Юридические факты - обстоятельства, с которыми правовая норма связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Юридическими фактами могут быть события (достижение 18-летнего возраста и приобретение активного избирательного права) и действия (в большинстве случаев). Так, назначение Советом Федерации выборов Президента Российской Федерации является основанием возникновения соответствующих избирательных правоотношений (проведение съездов политических партий, выдвижение кандидатов).
Под методом избирательного права понимается совокупность юридических приёмов и средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений, являющихся предметом избирательного права. Для избирательного права характерно сочетание в избирательном процессе на отдельных стадиях его организации и регулирования юридической техники публичного права и частного права, совмещения режима публично-властного и гражданско-правового регулирования.
Для децентрализованного (диспозитивного) метода регулирования, используемого в избирательном праве, характерно, во-первых, равноправие участников избирательных правоотношений; во-вторых, автономия участников избирательных правоотношений, которая означает способность субъекта права свободно (независимо от других) формировать свою волю на участие в избирательных действиях; в-третьих, самостоятельность избирательных правоотношений, выражающаяся в возможности самостоятельно распоряжаться, к примеру, кандидату в депутаты, финансовыми средствами, аккумулированными в избирательном фонде, нести ответственность за нарушение избирательного законодательства, возмещать ущерб (как моральный, так и материальный), причинённый его неправомерными действиями.
Для централизованного (императивного) метода характерно, во-первых, то, что правоотношения строятся на принципах субординации, подчинённости. Так, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не связана согласием избирательных комиссий субъектов Федерации, которым она направляет свои решения. Во-вторых, субъекты, выполняющие властные функции, действуют самостоятельно в пределах предоставленных им полномочий (избирательные комиссии всех уровней). В-третьих, одним из признаков, свойственных публично-правовому методу, является позитивное обязывание, которое находит выражение в подготовке и издании актов, регламентирующих общие подходы, задачи, цели, функции конкретного органа, или выполняет роль индивидуального предписания на совершение конкретных юридически значимых действий. Как отмечает С.В.Навальный, именно комплексный метод избирательного права, сочетание конституционного регулирования, административных способов обеспечения особенностей деятельности по выборам органов представительной власти, привлечения всего арсенала регулирующих, контрольных, стимулирующих принудительных мер в процессе обеспечения соблюдения избирательного законодательства объясняют место избирательного права в системе права в целом.1
Кроме императивного и диспозитивного методов регулирования отношений, избирательное право активно использует гарантийные процедуры в процессе реализации, защиты и восстановления избирательных прав граждан. Метод гарантий составляет специфическую характеристику именно избирательного права как публичного политического права. Метод гарантий включает в себя набор условий и средств – политических, организационных, финансовых, информационных, юридико-технических, в целостном единстве обеспечивающих реализацию субъективного избирательного права граждан. Политические гарантии обеспечивают границы политической свободы участия граждан в избирательном процессе и включают политический плюрализм, конкурентность, равенство условий участия в избирательном процессе. Организационные гарантии определяют процедурные и технологические условия реализации активного и пассивного избирательного права. Материальные гарантии фиксируют необходимые и достаточные условия участия в избирательном процессе кандидатов на выборные должности. Фундаментальной юридической гарантией является наличие адекватного законодательства, отвечающего требованиям международных избирательных стандартов, полноты и эффективности действия норм избирательного права. Именно этим требованиям отвечает активная государственная политика, направленная на совершенствование и реформирование избирательного права и законодательства, устранения его пробельности и противоречивости1.
Система избирательного права России
Под системой избирательного права понимается его внутреннее строение, структура, определяемая дифференциацией и интеграцией избирательно-правовых норм. С позиций вертикальной внутренней структуры и учётом федеральной природы Российского государства система избирательного права представляет собой двухуровневую структуру, включающую федеральное избирательное право и избирательное право субъектов Федерации. 2
По характеру правовых предписаний, содержащихся в федеральном избирательном законодательстве и конкретных законах о выборах избирательное право разделяется на нормы и институты общей и особенной части.
Общая часть включает в себя принципы избирательного права, избирательные системы, субъекты избирательного права, избирательный процесс, финансовое обеспечение выборов, защиту избирательных прав граждан, ответственность за нарушение избирательного законодательства.
Особенную часть образуют институты выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также институт референдума.
Институциональное разделение избирательного права получает формальное отображение в общей и особенной частях избирательных кодексов, принятых в ряде субъектов Федерации (в Белгородской, Воронежской, Костромской областях). В общей части Избирательного кодекса Белгородской области от 1 апреля 2005 г. содержатся общие положения о выборах и референдуме, гарантиях прав граждан на различных стадиях избирательного процесса, статусе избирательных комиссий, финансировании выборов. Особенная часть включает нормы, регулирующие порядок выборов депутатов областной Думы, депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, проведения областного и местного референдумов.
Нормы избирательного права - это общеобязательные, формально-определенные в избирательно-правовых актах правила, установленные или санкционированные государством, направленные на регулирование избирательных отношений путем установления прав и обязанностей их участников. Нормы избирательного права, являясь разновидностью правовых норм, содержат в себе свойства, характерные для всех правовых норм, и специфические качества, определяемые принадлежностью к избирательному праву. Своеобразие избирательно-правовых норм обусловлено следующими обстоятельствами:
а) предметом регулирования. Избирательно-правовые нормы регулируют общественные отношения, возникающие в сфере организации и проведения выборов в органы публичной власти;
б) источниками, в которых выражены избирательно-правовые нормы. К ним относятся, в первую очередь, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, подзаконные акты. Особенностью избирательного права является также содержание избирательно-правовых норм в международно-правовых актах;
в) преобладанием в составе избирательного права процессуально-правовых норм, регламентирующих процедуру реализации субъективного избирательного права граждан, порядок формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.1
Под структурой правовой нормы принято понимать ее внутреннее строение, характеризуемое единством и взаимосвязью составляющих ее элементов. В структуре правовой нормы выделяют: гипотезу, диспозицию и санкцию. Большинство норм избирательного права имеют двухчленную структуру: гипотезу и диспозицию. Среди норм избирательного права немало норм, состоящих из одной диспозиции - дефинитивных и декларативных норм.
Дефинитивные нормы - предписания, направленные на закрепление в обобщенном виде признаков данной правовой категории. Примером дефинитивных избирательно-правовых норм могут служить нормы, содержащиеся в статье 2 ФЗ «Об основных гарантиях», определяющие 63 термина избирательного права: бюллетень, избирательная кампания, агитационный период, кандидат, наблюдатель и т.д.
Декларативные (нормы-принципы) - предписания, в которых сформулированы правовые принципы, а также задачи данной совокупности правовых норм. В качестве примера декларативных норм можно привести норму, содержащуюся в ч. 1 статьи 39 ФЗ «Об основных гарантиях», согласно которой все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом.
Примером нормы, содержащей в своей структуре санкцию, может служить норма, предусматривающая расформирование избирательной комиссии (статья 31 ФЗ «Об основных гарантиях»).
Классификация избирательно - правовых норм проводится по различным основаниям. По объекту правового регулирования выделяют нормы: регламентирующие субъективное избирательное право; закрепляющие принципы избирательного права; регламентирующие избирательный процесс; регулирующие иные составные части предмета избирательного права.
По функциям в механизме правого регулирования:
регулятивные, регулирующие позитивную деятельность субъектов права, определяя их права и обязанности в общественных отношениях. Например, в соответствии с ч. 3 статьи 25 ФЗ «Об основных гарантиях» число членов окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъекта Федерации, органы местного самоуправления с правом решающего голоса устанавливается законом субъекта Российской Федерации;
охранительные, закрепляющие меры юридической ответственности и защиту субъективных прав. В качестве примера охранительной нормы можно привести норму ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г.: «Центральная избирательная комиссия Российской Федерации исключает кандидата из федерального списка кандидатов в случае: отсутствия у кандидата пассивного избирательного права; неуказания кандидатом сведений о гражданстве иностранного государства либо об имеющейся у него неснятой и непогашенной судимости …».
По характеру прав и обязанностей:
управомочивающие, которые устанавливают право субъекта совершать действия, предусмотренные нормой права: в соответствии с ч. 12 ст. 23 ФЗ «Об основных гарантиях» избирательная комиссия субъекта Федерации может иметь официальный печатный орган;
обязывающие, которые устанавливают обязанность субъекта совершать определенные действия. Большинство обязывающих норм относится к деятельности избирательных комиссий. Согласно части 10 статьи 28 ФЗ «Об основных гарантиях»: член комиссии с правом решающего голоса обязан присутствовать на всех заседаниях комиссии;
запрещающие, которые устанавливают обязанность субъекта воздерживаться от определенных действий, не совершать их, например, часть 9 статьи 51 ФЗ «Об основных гарантиях» устанавливает, что запрещается перекрывать передачу агитационных материалов на каналах организаций телерадиовещания трансляцией иных теле- и радиопрограмм, иных агитационных материалов.
По территории действия: действуют на всей территории Российской Федерации; распространяются на часть ее территории (субъект Российской Федерации, муниципальное образование).
По роли в механизме правового регулирования: материальные, устанавливающие права и обязанности субъектов права; процессуальные, определяющие порядок, процедуру реализации предписаний правовых норм.
По степени определённости предписаний:
императивные, в которых содержатся категорические предписания, которые не могут быть заменены другими по усмотрению субъекта;
диспозитивные, которые определяют возможность совершения или несовершения какого-либо действия, выбора варианта поведения.