Крушение бюрократических авторитарных систем

Одним из самых поразительных политических событий конца XX в. был распад бюрократических авторитарных режимов. В бывшем Советском Союзе и Восточной Европе кончилось прав­ление коммунистических партий. СССР распался на пятнадцать независимых государств. Югославия превратилась в воюющие между собой этнические государства. Чешские и словацкие лиде­ры договорились о создании двух независимых республик. Гер­манская Демократическая Республика объединилась с Федера­тивной Республикой Германии. В большинстве латиноамерикан­ских стран политическая власть перешла к законно избранным гражданским политикам. Южная Корея и Тайвань добились большего плюрализма и гражданских свобод.

Внутри слабых согласительных систем шла борьба за полити­ческое господство между бюрократическими авторитарными элитами и лидерами согласительного типа. Демократические ли­деры провозглашали свою приверженность идеалам либерализ­ма: гражданским правам и свободам, правовому ограничению правительственного произвола, выборам на конкурентной осно­ве и повышению роли закона. Несмотря на то, что бюрократиче­ские авторитарные чиновники сопротивлялись становлению плюралистической демократии, они вместе с гражданскими по­литиками демократического направления поддерживали рыноч­ную экономику, включая защиту права частной собственности².

Возникающие внутри страны и в международном масштабе \ структурные кризисы привели к распаду коалиции, поддержи­вавшей режим. Единство военных или коммунистических партий распалось, что усилило позиции социальных групп, выступаю­щих за гражданские свободы. К их числу относились студенче­ские ассоциации, профсоюзы, церкви и организации профессио­налов (юристов, журналистов, интеллигенции, поэтов, художни­ков, музыкантов, драматургов, духовенства и учителей). Рост оп­позиции за рубежом военному или коммунистическому господ­ству способствовал победе согласительных систем. Становлению согласительных режимов оказывали помощь Соединенные Шта­ты, Советский Союз, Ватикан и межправительственные органи­зации, такие, как Европейский Союз (ЕС), Организация амери­канских государств (ОАГ), ООН и Международный суд ООН.

Деинституционализация ослабила процедурную легитим­ность бюрократических авторитарных систем и стимулировала стремление к демократизации. Она возникала, когда бюрократи­ческие правила вступали в конфликт с неформальными нормами. С одной стороны, они стимулировали личные успехи, равенство перед законом, установленный, основанный на иерархии поря­док. С другой — существующие неформальные нормы позволяли бюрократам принимать решения в соответствии с традициями (этническими или родственными связями), элитарными приви­легиями, персональным фаворитизмом и фракционностью. По­литический процесс оказывался во власти коррупции и хаоса. Принятие решений в правительстве становилось слишком про­извольным и неэффективным. Процедурная легитимность сни­жалась. Согласительные лидеры получали поддержку от правя­щих кругов и рядовых граждан, приветствовавших большую от­крытость политических систем, ограничивающих волюнтаризм и коррумпированность чиновников в законодательном порядке. Идущее сверху приспособленческое поведение соединилось с популистской мобилизацией снизу; так возник поведенческий кризис, преобразовавший бюрократическую авторитарную сис­тему в согласительный режим. Чиновники не могли ни сформу­лировать, ни проводить политику, которая могла решить внут­ренние и внешние проблемы. Управляя с помощью репрессив­ных методов, государственные бюрократы не считались с исходя­щими от низов правительственной иерархии инициативами. Подчиненные избегали риска; они передавали лишь ту информа­цию, которая была нужна политикам. Не получая точной и пол­ной информации, необходимой для выработки эффективной по­литики, руководители не могли контролировать новую ситуа-

цию. Считая, что их безопасности что-то угрожает, бюрократы продолжали избегать риска и не выдвигали инновационных про­грамм. Следствием этого явился застой. Социально-политиче­ский кризис углублялся.

С точки зрения рационального выбора переход к согласитель­ной системе произошел, когда бюрократические элиты почувст­вовали, что цена продолжения военного или коммунистического партийного правления превышает ожидаемые выгоды. Перед ни­ми встал выбор: продолжать подавлять оппозицию или проявить большую терпимость. Подавление длилось до тех пор, пока выго­ды, получаемые от репрессивных методов, превышали потери, наносимые ими. Толерантность же появилась, когда выгоды от стратегии приспособления перевесили сопряженные с ней ощу­тимые затраты. Представление о выгодах и потерях формирова­лось под влиянием культурных ценностей и структурных взаимо­связей.

Чиновники действующего правительства выбирают репрес­сивные методы, когда цена терпимости представляется слишком высокой. Тогда в политическом процессе главную роль начинают играть «ястребы». Их цель — удержать власть или сохранить такие ценности, как, например, христианская культура в Южной Аме­рике или марксизм-ленинизм в Восточной Европе. В структур­ном плане эти сторонники жесткой линии готовы к консенсусу, основанному на тесной организационной координации, идеоло­гической солидарности и контроле за репрессивными силами. Возглавляли оппозицию радикалы; они стремились к непосред­ственной трансформации правительства и общества в целом. Не­смотря на идеологическую риторику, этим диссидентским лиде­рам для достижения целей не хватало как раз организационного единства, идеологической солидарности и контроля за репрес­сивными силами.

Правящие круги стали предоставлять оппозиции большую по­литическую свободу, когда выгодность толерантности превысила ее цену. В этот момент значительное политическое влияние полу­чили «голуби»; истинной целью они считали политическую сво­боду, а переговоры — наиболее эффективным способом для обес­печения справедливости, процветания, индивидуальных дости­жений и вертикальной социальной мобильности. В структурном плане сторонники мягкого пути обладали организационными ре­сурсами для формирования прочных союзов с реформистами, иг­равшими руководящие роли в оппозиции. Предпочитая нена­сильственную стратегию, они полагали, что она является наибо­лее эффективным методом реализации их политических целей.

Как считает Роберт Далл, стратегические взаимодействия между правящими кругами и оппозиционными лидерами влияют на переход к согласительному режиму:

«Чем больше цена репрессий превышает цену толерантности, тем лучше становятся шансы конкурентного режима... Чем меньше цена толерантности, тем выше безопасность правительства. Чем выше це­на репрессий, тем выше безопасность оппозиции. Условие, обеспе­чивающее высокую степень взаимной безопасности правительства и оппозиции — это предоставление последней широких возможностей оспаривать действия правительства»³.

. Бюрократы выбирали согласительную стратегию, если счита­ли, что лидеры оппозиции, которые могут прийти к власти, будут защищать некоторые корпоративные интересы. Демократизация представлялась более достижимой, если за правящими кругами сохраняются ключевые посты в аппарате, в государственных уч­реждениях, контроль над решением политических проблем и га­рантии со стороны новых лидеров правительства, что участвовав­шие в репрессиях чиновники будут освобождены от ответствен­ности за нарушения прав человека.

Помимо такой согласительной позиции имела место попули­стская, подрывавшая бюрократический авторитарный режим и работавшая на создание согласительной системы. В условиях ре­прессивного правления диссидентам приходилось решать, долж­ны ли они демонстрировать внешнее послушание или же проти­востоять правящему аппарату. Если ощутимые выгоды противо­стояния перевешивали ожидаемые результаты, тогда наиболее вероятными были открытые антиправительственные выступле­ния. Шансы успешного сопротивления возрастали, когда оппо­зиционное движение поддерживало высокий уровень организа­ционной координации, идеологической солидарности и контро­ля над необходимыми ресурсами. Культурные ценности оппо­нентов формировали их решение оказывать сопротивление. Не­которые мобилизаторы были верны этическим ценностям: ра­венству, гражданским свободам и справедливости, основанной на уважении закона. Для этих «пуристов» протест против репрес­сивно-бюрократического режима был выгоден. Другие «попули­сты» примкнули к оппозиционному движению по более прагма­тичным соображениям. Политически активные, они считали, что Демонстрации, забастовки и митинги приведут к тому, что власть получат согласительные лидеры. Для этих прагматиков выгоды, ожидаемые от новой согласительной системы, превышали пред­полагаемые затраты на мобилизацию масс против бюрократиче­ского авторитарного режима⁴.

Таковы предполагаемые причины распада бюрократического авторитарного режима и перехода к согласительной системе. Только по прошествии ряда лет мы сможем определить, утверди­лось ли демократическое правление.