В предреволюционный период (1891-1904 гг.)

I

Как известно, земская контрреформа 1890 года своей главной цели не достигла: ей не удалось уничтожить анти­правительственную оппозицию в земстве. 1890-е годы — это время усиленной практической деятельности земств в разных областях народной жизни, и одновременно — эпоха нового подъема земского либерального движения после сравнительно недолгого затишья начала 1890-х годов. Как справедливо отметил министр финансов С.Ю. Витте, «и при действии закона 1890 года земства не стали послушным орудием правительства»¹. В сущности, обе противоборствую­щие стороны — и земские либералы, и бюрократия, обме­нявшись выпадами в 1878-1882 и 1890 годах, вернулись, в основном, к прежним позициям и прежней тактике медлен­ного и неуклонного давления друг на друга присущими каж­дой из сторон методами: земцы — посредством петиций и общественного мнения, бюрократия — путем всевозмож­ных ограничений, налагаемых на земскую деятельность. Обоюдное недоверие не исчезло, а только усилилось, достиг­нув апогея в первые годы XX столетия, в эпоху министерств Сипягина—Плеве (1899-1904 гг.), когда правительство, изъяв из компетенции земства целый ряд дел, казалось, готово было его уничтожить. Особенно тяжелый удар был нанесен земству в 1900 году, когда правительство провело две важнейшие меры: фиксацию роста земского бюджета и изъятие продовольственного дела из ведения земских учреждений. Стеснения земской деятельности продолжались и в последующие годы. Все это в сочетании с ростом социаль­ной напряженности, голодными годами и беспорядками на почве аграрного вопроса заставляло земских либералов все чаще выходить за рамки чисто земской деятельности. Именно на таком политическом фоне развивались представления о земском самоуправлении у либеральных правоведов.

В эти годы земский вопрос получил систематическое осве­щение в трудах Н.М. Коркунова, М.И. Свешникова, В.В. Ива­новского, В.М. Гессена, а также Б.Н.Чичерина². Определен­ную оценку получило у них и Положение 1890 года.

Известно, что когда Пазухин и Толстой готовили свой проект этого закона, то они имели в виду достичь упомяну­той главной цели двумя способами: во-первых, полностью подчинить земство всесторонней бюрократической опеке, лишив его всякой независимости и причислив «к сонму присутственных мест» (выражение К.К. Арсеньева)³, и, во-вторых, увеличить представительство в нем поместного дворянства, и без того самое внушительное. Линия на бюро­кратизацию земства выглядела в их глазах предпочтительней. Когда же она в целом потерпела неудачу из-за оппозиции в Государственном Совете, то взялись за вторую и постара­лись довести ее до конца⁴. Пазухин, казалось, исходил из тождества интересов дворянства и бюрократии. Как писал В.М. Гессен, «Положение о земских участковых начальни­ках и земская реформа (1890 г. — А.В.) проникнуты еще оптимистической верой в братскую солидарность бюрокра­тии с дворянством. Эта вера начинает колебаться уже в девятидесятых годах, и последние реформы — устав лечеб­ных заведений, закон о предельности земского обложения, продовольственная реформа, направленные прямо против нового земства, знаменуют собой разрыв между бюрократией и дворянством, усиление бюрократического начала на счет дворянского»⁵.

Линия на увеличение дворянского представительства в земстве, подкрепленная утверждением сословной обособ­ленности дворянства, критиковалась и другими либералами. Так, Н.М. Коркунов писал, что «наши сословия в современ­ном их положении представляют собою жалкие остатки устарелой сословной организации населения», и указывал на очевидный в общем-то факт, что «группировка избирателей по сословиям приводит на деле к соединению воединосамых разнородных общественных элементов»⁶. Отсутствие общности интересов в дворянском сословии, а значит, и не­правомерность сословных выборов доказывали М.И. Свеш­ников, Б.Н. Чичерин, В.В. Ивановский, В.М. Гессен⁷. Либералы единогласно признавали имущественный ценз, обеспечивающий общность интересов избирателей, гораздо лучшей основой системы выборов, нежели сословность. Поэтому стремление поддержать дворянство дарованием ему сословных преимуществ в местном управлении не нахо­дило у них поддержки. Наоборот, господствующее мнение скорее выразил Б.Н. Чичерин, который писал, что «не в обо­соблении, а в живом единении с другими классами обще­ства заключается настоящее призвание русского дворян­ства. На почве общегражданской свободы искусственное воздвижение сословных перегородок есть предприятие, не имеющее ни малейших шансов на успех»⁸, и рассматривал дворянство как часть класса землевладельцев. По мнению Чичерина, сословные привилегии дворянства могли вызвать только недовольство других сословий, а само дворянство через это ничего не выигрывало⁹.

Насколько справедливым было это мнение, показывает признание деятеля, которого к числу либералов отнести нельзя, — К.Ф. Головина: «Редеющее дворянство могло толь­ко выиграть от союза с торговцами и промышленниками, а пожалуй, и с зажиточными крестьянами. Оставляя тех и других за дверьми помещичьего избирательного съезда, новый закон тем самым отбрасывал их в антидворянский лагерь, который четырнадцать лет спустя стал и лагерем революции»¹⁰. Такое же недоверие к слепой политике гос­подствующей бюрократии, тревожное ощущение неотвра­тимости потрясений пронизывают и поздние сочинения Чичерина. Видя, подобно большинству либералов, именно в земстве «лучший залог нашего будущего общественного развития», Чичерин оценивал земскую контрреформу как «полное искажение земских учреждений» в «мнимо дворян­ском духе», поставившее земство «под ближайшую опеку бюрократической власти»¹¹.

Бюрократическая опека над земством была действительно усилена Положением 1890 года, особенно статьей 87, по которой губернатор осуществлял надзор не только за законностью решений земских собра­ний, но и за их целесообраз­ностью¹². Значение этой статьи сначала не было оценено по до­стоинству либеральной печатью и вполне выяснилось только позднее, когда благодаря ей дея­тельность земств в ряде губерний оказалась просто парализован­ной¹³.

Отмена этой статьи стала непременной частью либераль­ных требований, а сама статья подверглась уничтожающей кри­тике в правовой литературе. Так, М.И. Свешников, автор обстоя­тельного труда «Основы и пре­делы самоуправления», уже в 1892 году писал, что приме­нение этой статьи грозит выродиться в произвол¹⁴.

Особенное недовольство либералов вызывал тот факт, что отныне губернатор рассматривал постановления зем­ских собраний не только с точки зрения их соответствия «общим государственным пользам» (как это было преду­смотрено еще Положением 1864 г.), но следил и за тем, чтобы они не нарушали также «местных польз и нужд». По мне­нию Свешникова, Положение 1890 года, в отношении конт­роля над земством явилось «шагом назад», а его коллега Н.М. Коркунов с нескрываемой иронией писал, что «зако­нодатель как бы сам сомневается в том, чтобы организован­ные им на сословной основе земские учреждения были вер­ными представителями действительных интересов местного общества»¹⁵. Впрочем, решение этой проблемы, предложен­ное Коркуновым, было чересчур осторожным и мало кого устроило. Коркунов предложил образовать при министре внутренних дел Совет по земским делам для рассмотре­ния споров администрации с земством. Совет должен был состоять из представителей различных ведомств и десяти выборных от земств, причем ведущую роль на деле полу­чал бюрократический элемент. Это предложение Коркунова подверглось критике со стороны М.И. Свешникова и К.К. Арсеньева¹⁶. Возможно, такая осторожность предложения Коркунова объяснялась более чем умеренной поли­тической позицией этого ученого, создавшего красивую на вид, но далекую от реальности теорию правомерной само­державной монархии, при которой «государь сосредоточи­вает в своих руках всю полноту верховной власти безраз­дельно, но осуществляет ее правомерно» и которая должна была примирить непримиримые в жизни вещи — традицион­ное самодержавие и ограничивающие его конституционные права¹⁷.

Другой либеральный теоретик — В.М. Гессен полагал, что надзор правительственной власти за законностью дейст­вий самоуправления должен быть сильным, но, «как всякий спор о праве, он подлежит решению судебных, а в данном случае — судебно-административных мест»¹⁸. Возбуждать вопрос о незаконности постановлений земского собрания должен губернатор, все обязанности которого следует огра­ничить надзором, освободив «от несвойственных ему функ­ций активного управления», что позволит, наконец, прекра­тить рознь между администрацией и земством. Как видим, Гессен не предлагал ничего нового, а только возрождал ста­рые идеи В.П. Безобразова и А.Д. Градовского¹⁹.

II

И все же следует признать, что Положение 1890 года в широких либеральных кругах и в научно-публицистической мысли получило не слишком суровую оценку: как-никак, проект Пазухина — Толстого шел гораздо дальше. Совер­шенно неожиданно в новом Положении были даже найдены преимущества по сравнению с предшествующим законом: главное из них усмотрели в том, что оно проводит «госу­дарственную» точку зрения на задачи земства, в отличие от предшествующего закона, который якобы следовал общест­венной теории самоуправления. Либеральных ученых сильно воодушевляла фраза из именного царского указа, сопровож­давшего Положение от 12 июня 1890 г., которая гласила, что земские учреждения исполняют «важное государствен­ное дело»²⁰. М.И. Свешников писал даже, что «правитель­ство, как это ясно из Положения 1890 года, с большим дове­рием (!) отнеслось к реформируемым земским учреждениям... Важно констатировать теперь, что правительство бесповоротно признало тот принцип, что местное население, путем выбора и сравнительно самостоятельного ведения дел, долж­но быть призвано к участию в местной администрации», а не просто в местных хозяйственных делах, и приветствовал долгожданную победу «взгляда на государственное значе­ние земского самоуправления»²¹. При этом он подчеркивал, что «государственное значение самоуправления должно раз и навсегда пониматься не в том смысле, что земство должно сделаться подчиненным органом администрации, а в том, что выборное, самостоятельное и ответственное самоуправ­ление по отношении к населению является действитель­ной властью со всеми ее правами и преимуществами»²². Н.М. Коркунов соглашался с этим, но отмечал, что авторы Положения 1890 года понимали «государственную» точку зрения весьма своеобразно, и «полномочия власти, предо­ставленной земству, остались в общем те же, что и прежде»²³. Мнение о Положении 1890 года как проводящем «строго государственную концепцию самоуправления, его компе­тенции и задач» разделял и В.М. Гессен²⁴.

Таким образом, сторонники идеи «государственного» самоуправления придавали большое значение теоретиче­ским преимуществам Положения 1890 года, отмечая, однако, что оно почти ничего не сделало для улучшения реального состояния земства, а только ухудшило его. И все же очевидно, что с этими теоретическими преимуществами они связы­вали большие ожидания, надеясь, видимо, что когда-нибудь те принесут хорошие плоды. Настойчиво обосновывая госу­дарственное значение земства, они нередко настолько увле­кались, что не замечали, как их логически безупречные доводы вступали в явное противоречие с действительностью. Так, Н.М. Коркунов явно имел в виду какое-то абстрактное, нездешнее государство, когда писал, что органы самоуправ­ления «не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть, государство не допускает их только, а требует»²⁵. Самое удивительное, что эти слова на­писаны всего через несколько лет после того, как это самое государство, которое должно было «требовать» самоуправ­ления, едва не уничтожило земство проектом Пазухина— Толстого. Во всяком случае, в отношении к России все это было не более чем благим пожеланием, рекомендацией само­державию относиться к земству хорошо.

Либеральные теоретики, доказывая государственный характер земства, исходили из того, что государство есть «монополист принуждения», а поскольку земство не может успешно выполнять свои обязанности, не будучи снабжено исполнительной («принудительной») властью, то его следует признать учреждением государственным. Действительно, необходимость в такой власти была в ряде случаев несом­ненна. Однако в самодержавном государстве наделение зем­ства исполнительной властью никак не могло состояться, ибо самодержавие, а точнее бюрократия, ревниво охраняло свою монополию на все виды власти и не собиралось посту­паться ею в пользу независимых учреждений. В самодер­жавно-бюрократическом государстве земству за получение властных полномочий пришлось бы заплатить своей не­зависимостью, а без нее ему и власть была бы не нужна. Следовательно, правильная постановка земских учреждений, какой ее видели либералы, логически приводила к необхо­димости изменения самой формы правления. Несмотря на живучесть старинных иллюзий насчет возможной гармонии самодержавия с независимым и притом полноправным зем­ством, постепенно, особенно благодаря земской контр­реформе и серии последующих стеснительных «узаконений», идея о том, что нельзя обуздать произвол бюрократии и дать широкое развитие местному самоуправлению, не ограничив самодержавия, находила все больший отклик среди земских либералов.

Это хорошо прослеживается в деятельности кружка «Беседа», созданного в 1899 году. Детально исследовавший его деятельность К.Ф.Шацилло пишет, что по первоначаль­ным планам деятельность «Беседы» сводилась к выработке единой линии поведения на земских собраниях да изданию серии книг по отдельным вопросам, вроде сборников «Нужды деревни» или «Мелкая земская единица», но «в повестку дня заседаний «Беседы» радикальные ее члены все чаще пыта­лись включить общие, то есть политические вопросы», и, «начав с развития местного самоуправления, довольно скоро часть собеседников заговорила о политике, а потом и о кон­ституции»²⁶. Так, в январском 1902 года заседании «Беседы» князем П. Долгоруким впервые был поставлен вопрос о не­обходимости заняться политикой, причем в самой недву­смысленной форме: «Разные мелочные или чисто технические специальные вопросы земского дела не должны быть предметом настоящих бесед... В программу занятий следует вносить вопросы общего характера, так сказать, вопросы политические»

III

Показателем того, как в вопросе о земстве именно поли­тический аспект стал играть ведущую роль, служит преди­словие П.Б. Струве к конфиденциальной записке министра финансов С.Ю. Витте «Самодержавие и земство». Эту за­писку, составленную по указанию Витте, раздобыл член «Беседы» П.С. Шереметев²⁸, а Струве опубликовал ее в Штутгарте со своим предисловием, вызвавшим знаменитый полемический ответ Ленина в статье «Гонители земства и Аннибалы либерализма».

Если оставить в стороне мотивы, побудившие Витте составить эту записку, то ее главная идея состояла в том, что «система управления верховного тесно связана с систе­мой управления местного, что построение этих систем на разных началах вызовет между ними несомненное противо­речие, будет мешать правильному ходу административной машины и рано или поздно приведет к реформе одного на началах другого»²⁹. Земство «не соответствует самодержав­ному строю государства», и «в этом строе оно или будет плохим средством управления, или правильное и последова­тельное развитие начал его неизбежно приведет к властному участию выборных представителей населения в законо­дательстве и в верховном управлении»³⁰. Все это сопровож­далось ссылками на авторитет видных либеральных государствоведов, отечественных и иностранных (Л. Штейна, Градовского, Коркунова, Безобразова), причем лейтмоти­вом всей записки были слова Чичерина: «Кто хозяин в государстве, тот необходимо должен быть хозяином и в адми­нистрации»³¹. Отменно логичная по части рассуждений и доказательств, в отношении практических выводов записка была крайне уклончивой. Витте уверял своего адресата, министра внутренних дел И.Л. Горемыкина, что он хочет лишь остановить дальнейшее распространение земств, но не предлагает их уничтожить. Либералами, однако, записка было понята именно в последнем смысле.

Струве усмотрел ее значение в том, что «в своем трезвом реализме г. Витте безжалостно упраздняет всю поэзию само­державия и от него остается одна голая — бюрократия». В этих словах заключался выпад против той части земских либералов, которая продолжала высказываться за самодер­жавие (Д.Н. Шипов, М.А. Стахович и др.). Струве, в сущ­ности, соглашался с главным тезисом Витте — мыслью о неустранимом противоречии между самодержавием и само­управлением, но делал из этого вывод о необходимости упразднить самодержавие и ввести конституцию, которую понимал как соединение парламентаризма и гарантирован­ных законом прав личности. «Права и властное всероссий­ское земство!» — был его лозунг³².

Известно, что либералы отводили земству сразу две роли: 1) роль органа местного самоуправления и 2) роль фунда­мента для центрального представительного учреждения. На примере статьи Струве хорошо видно, как крепнет убеж­дение, что земство не может хорошо играть первую роль, не сыграв однажды вторую. Вопросы политические выходят на первый план.

Еще один неплохой пример того, как самим развитием ситуации в стране теоретическая мысль либералов вытес­нялась из области местного самоуправления в сферу чисто политических требований, дают статьи В.М. Гессена³³. Гессен ставил вопрос о том, какова должна быть реформа местного управления, и решал его вполне либерально, в духе так называемой государственной теории. Но тут же он оговаривался, что «искреннее и последовательное проведе­ние начала самоуправления в местном строе вряд ли воз­можно до тех пор, пока центральное управление сохраняет свой исключительно бюрократический характер»³⁴. Не за­тронув основ государственного строя, нельзя рассчитывать на либеральную реформу местных учреждений — таков был вывод В.М. Гессена. Выдвигая расхожие либеральные требования («местное управление, во всей полноте своих функций, должно ведаться не бюрократией, а самоуправ­ляющимся обществом», «самоуправление должно быть бес­сословным» и т.д.), Гессен в то же время признавал, что «полное осуществление этих начал в проектируемой ныне реформе представляется, конечно, маловероятным»³⁵. Итак, политические проблемы все больше привлекают к себе внимание либералов. Карьера того же В.М. Гессена, приняв­шего участие в выработке «Сою­зом освобождения» проекта кон­ституции и избранного в Совет этой организации, доказывает это лучше любых слов³⁶.

Своего рода итог этой эволю­ции либералов подвел публицист Г.И. Шрейдер в статье о земском самоуправлении, напечатанной в сборнике «Нужды деревни» (связанном, как уже упомина­лось, с деятельностью «Беседы»). Лишенная всякой оригиналь­ности в теоретическом плане, статья Шрейдера, однако, любо­пытна тем, что хорошо показывает, как научные теории ста­новятся политическими требованиями. Расхваливая так называемую государственную теорию за то, что она преду­сматривала участие общества в государственном управле­нии, автор развивал свою мысль так:

«Но войти органической частью в состав местной администрации органы самоуправления могут только в том случае, если они не явятся в этом составе телом ино­родным. [...] Значит, нахождение органов самоуправле­ния в составе местной администрации предполагает, что эта администрация вполне однородна с ними... Короче, это значит, что в конечном итоге вся местная адми­нистрация должна быть сосредоточена в руках органов местного самоуправления. Но строй местного управле­ния находится в тесной причинной связи с общим строем государственной власти. И переустройство всей местной администрации на началах самоуправления предпола­гает, как необходимую предпосылку, соответствующую общую перестройку, обеспечивающую далеко выходя­щее за предел местности участие общества в государст­венном управлении. Ясно, как обширны те горизонты, которые открывались взору наблюдателя с высоты государственной теории самоуправления»

В изложении Шрейдера эта теория звучит как политическая программа, и совсем не случайно: либеральную интел­лигенцию она привлекала именно своими политическими, а не научными достоинствами. Своей популярностью она преимущественно обязана им.

IV

Сама идея «государственного» земства крайней точки в своем развитии достигла в концепции Н.И. Лазаревского. Его обширная статья «Самоуправление» открывала собою сборник «Мелкая земская единица» (издание, осуществлен­ное членами кружка «Беседа» П.Д. Долгоруким и Д.И. Шахов­ским при участии редакции газеты «Право», редактировав­шейся В.М. Гессеном). Лазаревский поставил своей целью «точное выяснение сущности», «юридической природы» самоуправления. Он, впрочем, полагал, что «в настоящее вре­мя и чисто теоретическое исследование в этой области может иметь существенное практическое значение»³⁸. Да и сам факт помещения подобной статьи в сборнике, посвященном столь актуальному вопросу, как мелкая земская единица, подтверж­дает это. Вероятно, основные положения статьи в той или иной степени отвечали пожеланиям либералов-конституцио­налистов, способствовавших появлению сборника.

Отвергая одну за другой прежние концепции самоуправ­ления, которые отстаивали его общественный характер, Лазаревский приходил к выводу, что самоуправление есть чисто государственная деятельность: органы самоуправле­ния являются представителями не населения, а государства и служат только государственным целям. Все права их «полу­чены от государства; государством же в законодательном порядке эти права в любой момент могут быть отменены или изменены»³⁹. «Конструкция самоуправления как само­деятельности местного общества является научно недопусти­мою»⁴⁰. Как видим, все классические формулы юридического позитивизма здесь налицо.

Лазаревский, однако, полагал, что самоуправление долж­но быть децентрализовано, самостоятельно и связано с местным населением, что должны были обеспечить опреде­ленные «юридические гарантии»⁴¹. Разумеется, при само­державии настоящих гарантий быть не могло, и Лазаревский это хорошо сознавал, весьма прозрачно намекая, что нужно его ограничить. Рассуждая о том, что народное пред­ставительство не является ограничением государственной власти, а, напротив, само становится ее частью, Лазарев­ский заключал: «Ныне, когда выяснена природа народного представительства как органа государственной власти, пора признать органами государственной власти и выборные органы самоуправления»⁴².

От наличной действительности концепция Лазаревского была достаточно далека. В России в это время всю государ­ственную власть сосредоточивали в своих руках самодер­жец и бюрократия, а земство было оплотом оппозиционно настроенного «общества». Это несоответствие между нау­кой и жизнью признавал и сам автор, когда объяснял успехи земской деятельности именно впечатлением, «будто в лице этих органов само общество заведует своими собственными делами»⁴³.

Отвергнув разделение дел самоуправления на «собствен­ные» и «препорученные» им государством, Лазаревский ука­зывал (во многом справедливо) на его вненаучный смысл: учением о «собственной» компетенции хотели поставить предел вмешательству бюрократии в дела самоуправления. Но «научные теории вообще, а отвергнутые наукой в осо­бенности — плохое орудие в борьбе с тем, кому принадлежит власть», писал Лазаревский⁴⁴. Однако когда ему пришлось давать свой ответ на вопрос, какие дела должны принад­лежать самоуправлению, а какие — правительству, то он не нашел ничего лучшего, чем выдвинуть весьма странный принцип: вручить «местным учреждениям дела, которые не по природе своей, а по взглядам, существующим в админист­ративных сферах, представляется политически безопасным предоставить местным учреждениям»⁴⁵. Тем самым земство оказывалось обязано своей компетенцией (а значит, и самим существованием) заблуждению «административных сфер», которые по наивности своей еще допускали, что могут быть какие-то «политически безопасные» дела, безразличные для государства! Между тем бюрократический натиск на земство в эпоху министерств Сипягина — Плеве (1899-1904 гг.), когда земства были устранены от заведывания даже ветери­нарным и санитарным делом, должен был показать, что эти самые «сферы», похоже, считают политически опасным доверять земству вообще что бы то ни было. В этих условиидаже такой последовательный сторонник так называемой государственной теории, как В.М. Гессен, вынужден был возродить понятие «естественной компетенции» самоуправ­ления, которая в его трактовке выглядела целостной сово­купностью дел, обусловленной целью учреждения и родом его функций, из которой нельзя изъять одну часть, не на­неся ущерба другим⁴⁶.

Вообще, либеральные приверженцы государственной теории не могли указать иного критерия для разграничения дел между центром и местностью, кроме целесообразности, административного удобства⁴⁷. Это разграничение должно было стать следствием «ясно осознанного понимания народ­ного, а следовательно, государственного интереса»⁴⁸. Однако для России тождество этих интересов было далеким либе­ральным идеалом. Еще Градовский, крупнейший представи­тель концепции «государственного» самоуправления, отме­чал, что в реальной жизни соображения административного удобства сплошь и рядом оставляются в стороне, «если того требуют политические цели данного государства»⁴⁹. Из ту­пика, в который загонял этот вывод, самого Градовского, быть может, еще вызволяли пиетет перед исторической властью и надежда на то, что она великодушно допустит широкое раз­витие самоуправления. Но для его последователей, живших в другую эпоху, такая идиллия уже была недоступна. Поэтому они видели выход в создании конституционной монархии, способной обуздать бюрократию. При этом парламентское управление с ответственным министерством отвергалось Гессеном как ведущее к усилению бюрократического начала, подобно абсолютизму. Важнейшим средством контроля над бюрократией он считал общественное мнение, создаваемое парламентом, а где его нет — печатью⁵⁰. Это воззрение содер­жало известную переоценку силы и значения общественного мнения в условиях России, где бюрократия имела не меньше средств контролировать печать, чем печать — бюрократию, и не слишком-то боялась парламентских обличений.

Абсолютное большинство либеральных теоретиков схо­дилось относительно двух важнейших вопросов земской жизни— о наделении земства исполнительной («принуди­тельной») властью и о мелкой земской единице. Оба вопроса были едва ли не самыми устойчивыми пунктами либераль­ной программы. Считалось, что главными причинами не­успехов и трудностей в земской деятельности являются отсутствие власти и существование сословной крестьян­ской волости. Наделение земства исполнительной властью, этим государственным атрибутом, рассматривалось как при­знание его публичного, а не частного характера.

Несколько отличную от общепринятой точку зрения в вопросе об исполнительной власти занимал казанский правовед профессор В.В. Ивановский. Будучи сам последо­вателем позитивизма и сторонником государственной при­роды земства, он, однако, отмечал, что закон дает земству достаточно средств привести в исполнение свои распоря­жения: так, статья 29 Устава о наказаниях, налагаемых миро­выми судьями, грозит за неисполнение законных распоря­жений земских учреждений точно такими же санкциями, как за неисполнение требований правительственных уста­новлений. Земским учреждениям, писал Ивановский, не пре­доставлено только полицейской власти и права непосредст­венного физического принуждения; но ее не имеет ни одно правительственное административное учреждение, и оно принадлежит исключительно учреждениям полицейским и судебным. Полицейскую и принудительную власть нельзя отождествлять; право требовать на основании закона испол­нения своих распоряжений — тоже принудительная власть, и она есть у земских учреждений; к полиции они должны обращаться не с просьбами, а с требованиями, ибо закон и для полиции обязателен; если же в действительности земства бывают вынуждены обращаться к полиции именно с прось­бами, то, заключал Ивановский, «здесь, очевидно, мы имеем дело уже не с законом, но с административными нравами»⁵¹.

Ивановскому не казалось привлекательным решение этого вопроса в Пруссии, где земская управа во главе с ландратом являлась органом местного самоуправления и вместе с тем общегосударственного управления, пользуясь всецело «начальственной властью». Исследовав опыт прусского самоуправления и посвятив этой теме специальную моно­графию⁵², Ивановский пришел к выводу, что и там «прави­тельственный элемент, действуя в одной сфере с земским, имеет тенденцию подчинять себе последний — мысль, дока­занная практикою наших местных установлений»⁵³. Таким образом, Ивановский усомнился в справедливости некото­рых (и весьма важных) расхожих положений либеральной критики земского устройства, которые шли еще от В.П. Безобразова, а впоследствии были растиражированы либераль­ной печатью.

Его мнение было все же исключением; большинство либеральных правоведов его не разделяло. Так, Н.И. Лаза­ревский считал полезным наделение земств полицейской властью, но в данный момент это казалось ему трудноосу­ществимым из-за неприязненных отношений с администра­цией. Поэтому мелкую земскую единицу он рассматривал как будущий исполнительный орган высших единиц, по­строенный на бессословном территориальном начале⁵⁴.

Аналогичной была и точка зрения В.М. Гессена, не жа­левшего критических стрел по адресу сословного крестьян­ского самоуправления: по его мнению, «сословная органи­зация не обеспечивает надлежащего состава должностных лиц волостного управления, способных вести порученное ему государственное дело»⁵⁵. В.В. Ивановский тоже конста­тировал утрату крестьянским самоуправлением всякого значения и превращение его в низшее звено бюрократиче­ской системы⁵⁶.

Мелкая земская единица потому была нужна либералам, что позволяла им проводить свое влияние в народные массы и сообщала устойчивость всему земскому зданию. Нельзя не заметить, что наиболее активно ратовали за ее введение представители либерально-демократической интеллиген­ции и «третьего элемента», в то время как цензовые глас­ные из дворян зачастую относились к таким предложениям весьма сдержанно. Так, К.Ф. Головин считал, что за идеей мелкой земской единицы стояли аппетиты земских служа­щих, «третьего элемента», в руки которого неизбежно по­пали бы новые должности из-за недостатка цензовых глас­ных⁵⁷. Либеральный земец граф П.С. Шереметев в беседе с В.К. Плеве в мае 1903 года отозвался о земских служащих как о дельных работниках, которые необходимы в местной жизни, но подчеркнул, что «разумеется, нельзя давать им преобладающего значения, какого они желают», что «необ­ходимо их направлять и держать в руках»⁵⁸. Либеральные же юристы, как видим, обосновывали необходимость введе­ния мелкой земской единицы государственными нуждами, а также требованиями справедливости: так, М.И. Свешни­ков считал, что волость нужна не крестьянам, которые ее оплачивают, а местной администрации, и высказывался за ее всесословный состав⁵⁹.

Любопытна еще одна черта либеральных концепций того времени: хотя имущественный принцип представительства рассматривался как несомненно более справедливый и разумный, чем любая сословная организация, все же отмеча­лось, что имущественный ценз соответствует скорее обще­ственно-хозяйственному типу самоуправления, нежели госу­дарственному⁶⁰, поскольку обусловливает право и степень участия в делах наличием и мерой имущественной заин­тересованности в них, а не способностью лучше эти дела отправлять. По Свешникову, эту способность должен выяв­лять образовательный ценз, который он напрямую связы­вает с признанием государственного характера земства, ибо «его наличие уже доказывает, что депутаты призываются к чему-то большему, чем простое заведование местными хо­зяйственными интересами»⁶¹. Безусловно, такое пожелание было в интересах лиц свободных профессий, интеллиген­ции и клонилось также к большей демократизации земства. Тот же автор утверждал, что как имущественное, так и со­словное начала ведут к преобладанию в земстве богатых классов, которым нет дела до нужд низших слоев и которые не захотят нести в их пользу расходы⁶². Задачу земства как государственного учреждения он видел в том, чтобы забо­титься о подъеме благосостояния низших классов⁶³.

Таким образом, в трудах либеральных правоведов конца XIX века ясно прослеживается дальнейшее нарастание демо­кратических и интеллигентско-народнических тенденций в русском либерализме, что выразилось в критическом отно­шении к имущественному цензу и требованиях создания бессословной мелкой единицы. Типичное мнение выразил В.В. Ивановский, видевший общую линию развития мест­ной избирательной системы в замене сословного принципа имущественным цензом, который, в свою очередь, будет заменен началом «полной гражданской равноправности»⁶⁴. Очевидно, что либеральная теория была весьма чутким баро­метром настроений широкой общественности.

Одной из причин было то, что либеральные правоведы тех лет представляли собой достаточно сплоченную группу, члены которой поддерживали связи как между собой, так и с кругами земцев и либеральной интеллигенции. Одним из важнейших посредников в этих связях был по-прежнему В.Ю. Скалой. Когда в 1898 году была основана еженедельная газета «Право», в числе создателей которой был В.М. Гессен, тот сразу же обратился к В.Ю. Скалону с просьбой помочь редакции установить тесную связь с местностью, без которой невозможно вести административный отдел, и дать адреса тех земцев, к которым можно было бы обратиться с прось­бой прислать в редакцию сенатские указы и распоряжения и т.п.⁶⁵ Входивший в редакцию «Права» Н.И. Лазаревский привлек Скалона к участию в сборнике «Мелкая земская единица»⁶⁶. Скалой был также в переписке с В.В. Иванов­ским и в близких отношениях с М.И. Свешниковым,⁶⁷ участ­вуя в регулярных собраниях у него на дому, где принимали участие местные земские деятели и представители сто­личной интеллигенции — К.К. Арсеньев, А.А. Головачев, В.К. Винберг, П.А. Корсаков, Ф.И. Родичев, В.И. Семев-ский, Н.И. Кареев, С.Н. Южаков, В.П. Воронцов, Н.К. Ми­хайловский и др. Характерно, что если во второй половине 1880-х годов группировавшийся вокруг М.И. Свешникова кружок имел целью изучение земского дела и подготовку работников по разным его отраслям, то после 1890 года он превращается в «политический клуб», задававшийся даже вопросом о политических партиях⁶⁸. Таким образом, на ру­беже двух столетий либеральная теория самоуправления в России приобретает высокую степень внутреннего единства, как бы одно общее лицо, за которым индивидуальные отли­чия во взглядах отдельных ученых все менее и менее разли­чимы.

VI

Особняком в научно-публицистической мысли того вре­мени стоит фигура Б.Н. Чичерина. Он по-прежнему высту­пает в свойственной ему двоякой роли: как теоретик и как публицист. Философско-правовая основа его взглядов оста­лась в общих чертах неизменной, но в новой исторической ситуации представления Чичерина о роли государства, бюрократии и самоуправления получили иную окраску. Поскольку чичеринская философия права уже была объектом анализа в западной и отечественной историографии⁶⁹, то мы ко