Принципы земской реформы 1864 года

Вопрос о том, что за учреждение земство — обществен­ное или государственное, сильно занимавший либеральных ученых и публицистов начиная с 1870-х годов, вовсе не был в центре их внимания в предшествующее десятилетие. Но возник он еще в процессе подготовки земской реформы, и отнюдь не случайно.

Поначалу в историографии земства утвердилось мнение, будто в основу Положения 1864 года легла общественная тео­рия самоуправления¹. Затем в него была внесена поправка: якобы Положение получило свой окончательный облик в борьбе общественной и государственной теорий, но преоб­ладание получила первая². Все эти выводы были основаны главным образом на изучении опубликованных материалов по земской реформе. Обратимся к ним и мы.

Первое, что бросается в глаза при ознакомлении с этими материалами, — их странная противоречивость и непосле­довательность, которая озадачивала еще современников ре­формы. В самом деле, в объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях, направленной в 1863 году в Государственный Совет, высказана мысль, под которой, не раздумывая, подписались бы самые рьяные сторонники так называемой государственной теории: «Земское управле­ние есть только особый орган одной и той же государствен­ной власти и от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне его»³ и т.д. Но одно­временно, в том же самом документе, земские учреждения называются общественными, а то и частными, хозяйство их приравнивается к хозяйству частного лица, а компетенция ограничивается местными хозяйственными интересами, особыми «земскими» делами — словом, налицо взгляд на земство как институт негосударственный⁴. Чем же объясняется такое противоречие? Чтобы ответить на этот вопрос, необходим небольшой экскурс в предысторию земства. Как известно, Комиссию по подготовке земских учреждений возглавлял сначала Н.А. Милютин (с марта 1859-го по апрель 1861 г.), а затем П.А. Валуев. Исследователь земской реформы В.В. Гармиза высказал мнение, что взгляды Милютина и Валуева на зем­ство принципиально не расходились, однако никак не объ­яснил упомянутое противоречие⁵. Его мнение шло вразрез с дореволюционной историографией, указывавшей на го­раздо более благоприятное для земства отношение к нему Милютина⁶. На наш взгляд, именно эта точка зрения ближе к истине.

Основанием для заключения о сходстве взглядов на зем­ство Милютина и Валуева послужило сравнение двух доку­ментов — недатированных «Соображений Комиссии об уст­ройстве земско-хозяйственного управления» (отразивших, по мнению А.А. Кизеветтера, взгляды Милютина) и уже упо­минавшейся объяснительной записки⁷. Оба документа очень важны, ибо разъясняют основные принципы реформы.

В.В. Гармиза, считавший идейным вдохновителем «Сооб­ражений» не Милютина, а Валуева, аргументировал свое мнение тем, что «целые страницы объяснительной записки, составленной в Комиссии при Валуеве, дословно взяты из этих первоначальных «Соображений», поэтому маловеро­ятно, чтобы Валуев «разрешил прибегнуть к прямому заим­ствованию из документа своего предшественника, тем более при различном отношении к местному самоуправлению»⁸. Однако было бы неправильно представлять Валуева еди­новластным вершителем судеб земской реформы. Состав Комиссии был сформирован при Милютине, и многие из его сотрудников играли в ней видную роль и при Валуеве, к примеру С.И. Зарудный, К.К. Грот или Я.А. Соловьев, ко­торый и был, по весьма правдоподобному предположению самого В.В. Гармизы, непосредственным автором основа­ний проекта земской реформы⁹. С мнением этих сотрудников всегда осторожный Валуев не мог не считаться. В том, что так оно и было, можно убедиться, обратившись к днев­нику Валуева. В примечаниях к нему он признается, что, будучи министром внутренних дел, никогда не чувствовал себя прочно и не спешил с переменами в личном составе министерства¹⁰. Так, он был вынужден сохранить и началь­ника Земского отдела Соловьева, о котором тем не менее часто отзывался в своем дневнике с неприязнью.

Не мог Валуев не принимать в расчет и мнение Государст­венного Совета, как это видно из его переписки с М.Н. Кат­ковым, относящейся к 1863 году. Вообще, Катков был одним из первых, если не первым, кто начал открыто пропаганди­ровать идею государственного значения земства. В письмах к Валуеву Катков, в то время рассчитывавший на создание центрального представительства, убеждал своего сановного адресата: «Смею сказать, что вы совершили бы истинно госу­дарственное дело, если бы решились пересмотреть основа­ния проекта. Он возник под влиянием той мысли, что земские собрания должны иметь исключительно хозяйственный характер. Но многое изменилось с того времени», утверждал Катков, так что земства, «очевидно, должны стать элемен­тами всей нашей политической жизни». Да и никогда «хозяй­ственное» в подобных учреждениях не может быть строго отделено от «политического». Кроме того, Катков предлагал положить дворянские собрания в основу будущих земских".

В ответном письме Валуев отрицал, что смотрит на дело иначе, чем Катков, но добавлял, «что вы стремитесь к желае­мому, а я имею в виду возможное. Вашего плана положи­тельно провести нельзя. Половина лиц, участвующих в деле, отстоят от меня в противоположном направлении далее, чем вы в вашем». Затем Валуев сообщал, что после долгой борь­бы сумел вернуть «то, что на время было уступлено», — председательствование предводителей дворянства в земстве, так что теперь «de-facto представители дворянства и само дворянство стоят во главе земства»¹².

Из этого ясно, что участь земской реформы не зависела всецело от взглядов председателя Комиссии, что Валуев встречал сильную оппозицию своему стремлению сделать хозяином земства дворянство и дать ему в государстве не­которую политическую роль, которой оно активно домога­лось. Заметим, кстати, что противодействие политическим притязаниям дворянства было как раз яркой чертой в дея­тельности предшественника Валуева — Н. Милютина.

Как же смотрел на сущность и задачи земства Милю­тин? В архиве сохранились его замечания на проект зем­ских учреждений, поданные им в Совет Министров в мае 1862 года¹³. В них Милютин выражает мнение, что «земское управление, как чисто местное, очевидно не может и не должно нисколько касаться государственных дел, ни инте­ресов государственной казны, ни суда, ни, наконец, полиции исполнительной, сего главного местного органа централь­ных учреждений. Вне этих отраслей собственно правитель­ственной деятельности остается обширный круг местных интересов, большею частию мелочных, так сказать, обыден­ных и для Высшего Правительства не важных, но состав­ляющих насущную потребность местного населения»¹⁴. Поэтому он считал нужным расширить компетенцию зем­ства, вверив ему «те части земского хозяйства, которые тре­буют ближайших экономических распоряжений и где, сле­довательно, действия сословных представителей могут иметь прямое и непосредственное влияние на благосостояние жителей»¹⁵. Затем Милютин выражал убеждение, что «чем полнее и действительнее будет участие земского управления в хозяйственных распоряжениях этого рода, тем ближе до­стигается основная цель предстоящего преобразования, и наоборот, чем более установлено будет ограничений в этом отношении, тем труднее привьются к нам новые учреж­дения...»¹⁶.

Настаивая на необходимости «дать самое, по возмож­ности, широкое развитие хозяйственной деятельности» земских учреждений, Милютин особо подчеркивал, что они «не могут и не должны иметь характера политического; их значение собственно административное, и вот почему нет причины, как я смею думать, основать новый закон исклю­чительно на недоверии или преувеличенных опасениях»¹⁷. В целом Милютин всячески старался оградить отведенную земству сферу от вмешательств государственной власти.

Кроме того, он настаивал на расширении представитель­ства в нем городских и крестьянских обществ¹⁸. Следует отметить, что разработанные в комиссии при Милютине органы хозяйственного управления (так называемые губерн­ские земские присутствия) составлялись из равного числа депутатов всех трех сословий¹⁹. Это также отличало его от Валуе­ва, стремившегося обеспечить перевес дворянства и тем самым откупиться от его притязаний, вознаградив за потерянное при крестьянской реформе²⁰.

В «Соображениях Комиссии» содержится точка зрения, по смыслу, тону и духу весьма близ­кая той, которой придерживался Милютин. В разделе «Существо, степень и пределы власти зем­ских учреждений» сказано, что этим учреждениям «должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведо­вании делами местного интереса, местного хозяйства губер­ний и уездов. Доколе действия земских учреждений каса­ются только местного интереса, нет надобности в участии правительственной власти, в прямом ее вмешательстве и влиянии на ход дел»²¹.

«Что касается до отношений земских учреждений к про­чим существующим правительственным местам и лицам, то земские учреждения, имея характер местный и обществен­ный, очевидно не могут входить в ряд правительственных губернских или уездных инстанций, а потому не могут под­лежать и инстанционному служебному подчинению или иметь в своем подчинении какие-либо из правительствен­ных мест. Подчиняясь общим законам на том же основании, как отдельные общества и частные лица, земские учрежде­ния, с другой стороны, имеют право на содействие и испол­нение законных своих требований правительственными лицами и учреждениями»²². Гарантии же от нарушения как частных, так и общегосударственных интересов «должны заключаться в надзоре Правительственной власти за закон­ностью состоявшихся уже постановлений и в ответствен­ности земских учреждений за незаконные и неправильные действия пред судебною властью»²³. Число распоряжений земств, по которым нужно утверждение правительства, должно быть «весьма ограничено, и все они должны быть в точности указаны в законе» (что полностью совпадает с мнением Милютина, выраженным в его замечаниях)²⁴.

Как уже говорилось, этот документ (датировка которого точно не известна) лег в основу объяснительной записки 1863 года. Целиком вошли в нее и процитированные ключе­вые места «Соображений»²⁵. Чем отличается от них объяс­нительная записка, так это неожиданным появлением в ней, рядом с приведенными выше идеями о негосударственном характере земства и его самостоятельности в местных делах, мыслей совсем иного рода — о том, что «единство государ­ственного управления, сила и целостность государственной власти не могут уступать потребностям местного интереса, как бы важны и законны они не были», что земство есть лишь особый орган государственной власти²⁶, и т.д. Откуда попали эти мысли в текст записки, кто был их автором?

Ключ к разгадке дает обширная статья о земских учрежде­ниях, набросок которой хранится в фонде Валуева в РГИА. Написанная уже после опубликования Начал правитель­ственного проекта (осень 1862 г.), она посвящена, главным образом, защите его от нападок публицистики. На полях статьи, переписанной писарским почерком, имеются много­численные пометы («исключить», «расширить», «округлить» и т.п.) и одно существенное добавление — все рукой Валуева. Несомненно, что эта статья была написана самим Валуевым или по его заказу для курировавшейся им «Северной почты», где и опубликована без подписи в июне 1863 года²⁷.

Ставя вопрос об отношении земства к государственному организму, автор статьи заявляет, что «земское управление может и должно быть только особым (одно слово нрзб.) этого организма [зачеркнуто: «органом одной и той же госу­дарственной власти». —А.В.],органом местным, имеющим свое отдельное существование, свою самостоятельность, но все-таки составляющим часть одного целого и достаточно связанным с прочими частями этого целого. Создавая зем­ские учреждения, правительство не может создавать status in statu(государство в государстве), не может поставить эти учреждения вне государства, не может изъять их из тех усло­вий, которым подчиняется вся государственная территория, и от того общего направления, которое устанавливается по­требностями всего государства». Далее следует зачеркнутый текст: «Единство государственного состава и управления, сила и целостность государст­венной власти не могут быть приносимы в жертву потребно­стям местного интереса, как бы важны они не были...»²⁸. Знако­мые фразы, не правда ли?

А рядом, на полях, рукою Валуева сделано следующее до­бавление: «Если, с одной сто­роны, необходимо предоставить местным учреждениям ту степень самостоятельности и такой про­стор для их действий, без кото­рых не может быть достигнута самая цель их установления, то, с другой стороны, надлежит со­хранить целость и ненарушимость начал государственного

единства», которое есть «краеугольный камень могущества, а с ним и благосостояния государства»²⁹. «В основе предпо­ложений о земских учреждениях лежит децентрализационная мысль», продолжает Валуев, «но эта мысль не направля­ется к ослаблению связи между частями и общим центром. Государственная власть не отделяет от себя земство, а при­влекает его к общему делу. Она видит в нем не соперника, но союзника. Земским учреждениям вверяется ближайшее попечение о тех интересах, которые на местах ощущаются живее, чем в центре, ближайшее заведование теми делами, которые могут быть направляемы и разрешаемы лучше, чем из центра государственного управления. Но это управление чрез то не становится чуждым местным делам, местным интересам. В сущности, передавая земским учреждениям, в известных пределах, некоторые предметы ведомства, Прави­тельство не уменьшает совокупность своих прав, но облег­чает бремя лежащих на нем обязанностей»³⁰. Между прочим, здесь Валуев вполне выразил тот взгляд на предназначение земства, который станет руководящим в бюрократических сферах накануне контрреформы 1890 года.

Далее в статье оспаривается требование оградить земство «как бы карантинной цепью, или китайской стеной», от втор­жения административной власти и ограничить круг земских дел «исключительно делами чисто местного характера, до которых правительству нет повода и нужды касаться». Главный довод: «Где такие земские дела, которые не каса­ются более или менее интересов государства, с одной сто­роны, интересов частных — с другой? Какой разряд дел... может быть оставлен на безусловный произвол местных учреждений?»³¹. Автор приходит к выводу, что таких дел нет и быть не может, в частности, он убежден, что все дороги имеют общегосударственное значение и потому нельзя ли­шать центральную власть права «принудительных распоря­жений к необходимому исправлению их»³². Это прямо про­тиворечит мнению Милютина, относившего большую часть сооружений в губерниях, в том числе и дорог, к области местных интересов, подлежащих поэтому ведению земства³³. Относительно такого важного вопроса, как характер ответственности земства за неправильные действия, автор статьи придерживается взгляда, противоположного тому, что высказан в «Соображениях Комиссии», где, как изве­стно, речь шла об ответственности перед судом. Ему такой порядок кажется невозможным: на его место он хочет по­ставить принципы наблюдения и контроля со стороны пра­вительства³⁴.

Итак, совершенно очевидно, что не «Соображения» и не объяснительная записка в целом³³, а именно эта статья является точным отражением взглядов на земство Валуева, который всегда делал акцент на правах государственной власти, а не самоуправления. Если Милютин предлагал вру­чить земству местные дела, неважные для правительства, и провести между их сферами ясную черту, то Валуев считал, что таких дел попросту нет, а граница эта обязательна только для земства, но никак не для правительства.

Однако Валуев не был бы тем двуличным министром, каким он запомнился современникам, не внеси он и сюда элемент некой двойственности. Считая, что «самодержавие должно оставаться неприкосновенным, но формы его про­явления должны обновиться»³⁶, Валуев задумывал реформу Государственного Совета с целью ввести совещательное представительство при этом, совещательном же, органе. Признание государственного характера земства помогало ему сделать этот упреждающий политический шаг, который он увязывал как раз с земской реформой: именно представители земств должны были составить большинство так называемых «государственных гласных»³⁷.

Но вместе с тем Валуев испытывал глубокое недоверие к началам самоуправления, к общественной инициативе, а потому опасался самостоятельной политической роли зем­ства. Когда в 1866 году возник вопрос, имеют ли земства право облагать торгово-промышленные заведения в соот­ветствии с их доходностью, то Валуев усмотрел здесь введе­ние нового для России начала подоходного налога и в своем письме к министру финансов Рейтерну настаивал, что такое право, как право политическое, должно принадлежать только верховному правительству. Результатом было подкосившее земские финансы решение позволить земству облагать эти заведения согласно ценности недвижимостей, отнюдь не касаясь размеров оборота³⁸.

Оставляя за правительством неограниченное право вме­шательства в земские дела, Валуев обнаруживал весьма пара­доксальное, но легко объяснимое психологически желание отделить государство от земства, не отделяя при этом зем­ство от государства. Валуев прекрасно понимал, что даже относительная самостоятельность земства опасна; она гро­зит развиться в нечто большее и непредсказуемое; земство может превратиться в подобие «государства в государстве» (впоследствии расхожее обвинение земству от его против­ников), стать орудием федерализации, а затем и разрушения России³⁹. Поэтому трудно избавиться от впечатления, что внутренне Валуев был склонен сделать земства «только орга­нами центрального управления для заведования известной отраслью хозяйства», как спустя несколько лет назвал их один либеральный публицист⁴⁰. Валуев явно не спешил от­крыто, раз и навсегда решить вопрос о том, имеет ли земство политическое значение, поскольку хотел бы на будущее оставить свободными все пути — и влево, и вправо, и впе­ред, и назад — в зависимости от того, как сложатся отно­шения самодержавной власти и земства, какие настроения возобладают в нем. Главным его желанием было уступить, ничего не уступая, отдать, ничего не отдавая, словом, кое-что изменить, сохранив в основном все по-прежнему, только прикрыв новыми формами старую суть.

Отсюда и происходит такое, по выражению Л.Г. Захаро­вой, «причудливое переплетение» двух противоположных взглядов на земство, которое пронизывает общий замысел земской реформы и деятельность П.А. Валуева⁴¹. Как видим, взгляды эти родились в одно и то же время и даже прежде, чем само земство появилось на свет. Однако в объяснитель­ной записке отразилась не борьба абстрактных «теорий», которых тогда еще и в помине не было, а скорее искусст­венный компромисс двух различных подходов внутри самой Комиссии, каждый из которых, имея в ней своих предста­вителей, так и не смог одержать верх над другим. Впрочем, каковы бы ни были мотивы и устремления авторов реформы, это механическое соединение двух противоположных взгля­дов на земство замечательно тем, что как бы предвосхищает последующее отношение к нему самодержавного правитель­ства: в разные моменты оно было склонно считать земство то общественным институтом, то государственным — смотря по обстоятельствам. Во всяком случае теоретической проб­лемы этот вопрос для него никогда не составлял.

Глава 2