Сущность и роль государства как участника международных отношений

Государство является бесспорным международным актором, отвечающим всем вышеназванным критериям этого понятия. Оно является основным субъектом международного права. Внешняя политика государств во многом определяет характер междуна­родных отношений эпохи; оно оказывает непосредственное вли­яние на степень свободы и уровень благосостояния индивида, на саму человеческую жизнь. Деятельность и даже существование международных организаций, других участников международных отношений в значительной мере зависит от того, как к ним отно­сятся государства. Кроме того, государство является универсаль­ной формой политической организации человеческих общнос-тей: в настоящее время практически все человечество, за неболь­шими исключениями, объединено в государства. Но процесс об­разования новых государств продолжается: если в XV веке в мире существовало 5—6 государств, то в 1900 году их становится уже 30, в 1945 г. членами Организации Объединенных наций являлись 60 государств, в 1965 г. в ней состоит уже 100, в 1990 г. — 160, в

1992 г. — 175, а в 1996 году — 185 государств. Для того, чтобы стать членом ООН и, следовательно, получить признание в ка­честве субъекта международного права, государство должно об­ладать независимым правительством, территорией и населением.

Происхождение государства связано с переходом человечес­ких общностей к оседлости, разделением труда, обособлением управленческих функций, сосредоточением их в руках особого социального слоя и установлением политической власти над на­селением в пределах определенной территории. Американский специалист Д. Фрэнкел связывает формирование государства с развитием у людей потребностей и предпочтений, которые они не могут удовлетворить в одиночку, и поэтому вынуждены объе­диняться в группы. В зависимости от обстоятельств такие группы различаются по своим размерам и характеру, однако все они стал­киваются с одинаковыми проблемами, связанными со структу­рой, иерархией и организацией группы, а также ее отношениями с другими группами, которые являются прообразом современных международных отношений (13).

Функции государства в его наиболее развитой форме сводят­ся к поддержанию порядка и безопасности в рамках отделенной границами территории, созданию условий для социального и эко­номического развития общества, для распределения благ и услуг, поддержанию занятости и удовлетворению основных потребнос­тей населения (14).

Исторические формы государства характеризуются многооб­разием: в своем развитии оно прошло путь от мировых империй, предшествовавших античным полисам, до европейских монархий в новое время, возникновения национального государства (или государства-нации) в XIX веке. Однако вплоть до XV—XVI вв. государства в силу отсутствия строгих территориальных границ, слабости центральной власти по отношению к периферии, гос­подства общинной формы организации социума не являлись еще государствами в полном (современном) значении этого поня­тия (15).

Современная форма государственности связана с понятием суверенитета. Первоначально это понятие означало неограничен­ную власть монарха осуществлять свою волю внутри страны и представлять государство за его пределами (или, выражаясь со­временным языком, определять его внутреннюю и внешнюю по­литику) и отражало стремление правителей освободиться от гос­подства феодальных обычаев и церковной иерархии. После окон­чания 30-летней религиозной войны в Европе возникает и полу­чает свое закрепление в Вестфальском мирном договоре 1648 г. современная система межгосударственных отношений, основан-

ная на взаимном признании юридического равенства и незави­симости каждого государства.

В XVIII в. начинается новая фаза в распространении государ­ственности — переход от суверенитета монарха к суверенитету нации. Формируется такая форма государственности, как нацио­нальное государство, распространившаяся, начиная с XIX в., на весь европейский регион, а в последующем (особенно с процес­сом освобождения народов от колониальной зависимости и об­разованием национальных государств в «третьем мире», который завершается в целом в 60-е годы XX века) и на мир в целом.

Таким образом, генезис и существование современной фор­мы государственности тесно связаны с формированием и разви­тием такого вида социальной общности, как нация. Следует под­черкнуть, что как не существует «естественных» границ между государствами (все они являются продуктом истории, результа­том соотношения сил и потому носят «искусственный», т.е. по­литический характер), так не существует и оснований для пред­ставлений о биологической сущности наций, или их этническом происхождении. Все нации являются многоэтническими образо­ваниями, все они формируются и укрепляются в процессе поли­тической социализации, распространения и усвоения религиоз­ных верований, обычаев, других культурных ценностей, способ­ствующих политической консолидации социальной общности.

Об этом свидетельствуют и основные факторы, лежащие в основе генезиса нации, открытые научным сообществом в ре­зультате многочисленных исследований данного феномена. Это, прежде всего, — общность территории проживания, способству­ющая формированию близости в восприятии природных фено­менов и, соответственно, консолидации социальной общности. Это — общность экономической деятельности, определяемая од­ними и теми же ресурсами, формирующая сходный тип хозяй­ственной активности. Это — культурное единство, отражаемое в общности языка, религии, социальных норм поведения. Опреде­ленную роль в формировании нации может играть и общее этни­ческое происхождение людей, хотя эта роль отнюдь не может считаться решающей. Это, наконец, — общий исторический опыт, ощущение общей судьбы, общности прошлого, настоящего и бу­дущего. В то же время ни один из указанных факторов не являет­ся достаточным для того, чтобы рассматривать социальную общ­ность как нацию. Так, для многих наций характерно наличие не­скольких языков (Швейцария), религий (Китай), культур (Ин­дия) и т.п. Пожалуй наиболее устойчивой является общность на­ционального самосознания, ощущения единства исторической судьбы

Английский специалист Э. Смит отмечает, что формирование национальной идентичности явилось основным элементом про­цессов легитимизации социального и политического порядка. Назначение национальной идеологии состоит в формировании связей солидарности между индивидами и социальными класса' ми, мобилизации с этой целью общих ценностей и культурных традиций. Национальные доктрины производят мифы, символы, аппелирующие к рациональности идеологии, призванные служить оправданию и укреплению государства. Они предлагают каждому индивиду как личную, так и социальную идентичность, позволя­ющую ему отличать себя от остального мира и от других культур. Их распространению в той или иной мере способствуют все пра­вительства, заинтересованные в закреплении национальных осо­бенностей, легитимизирующих государственный суверенитет (16).

Определяющую роль в формировании и закреплении нацио­нальной идеологии играют политические и интеллектуальные элиты. Это характерно и для тех неевропейских регионов, в кото­рых формирование наций происходит под влиянием империа­лизма: профессиональные элиты указанных регионов, стоящие во главе движения за освобождение от всех форм колониального господства и политическую независимость, фактически воспро­изводят в государственности, как форме политической организа­ции общества, политическую модель метрополий. Вместе с тем здесь процесс формирования наций идет как бы «наоборот»: не нация предшествует и сопровождает генезис государственности, а государство используется как решающий инструмент в форми­ровании наций. Именно этим объясняется парадоксальный, на первый взгляд, факт существования на политической карте мира государств (например, в постколониальной Африке), не имею­щих нации: речь идет о процессе создания нации «мы-воспри-ятия», которая подошла бы под уже существующее государство, а не о процессе поиска нацией своего собственного государства (см.: 1, р. 63).

Как уже отмечалось, одной из решающих в понимании про­исхождения и сущности государства является категория «нацио­нально-государственный суверенитет». Она имеет два основных аспекта — внутренний и внешний. Речь идет, с одной стороны, о свободе государства избирать свой путь экономического разви­тия, политического режима, гражданского и уголовного законо­дательства и т.п. А с другой, — о невмешательстве государств во внутренние дела друг друга, о их равенстве и независимости. Однако принцип суверенитета национальных государств приводит к неоднозначным последствиям в международных отношениях.

Во-первых, каждое государство вынуждено так или иначе со­четать в своей внешней политике достаточно противоречивые

функции. По определению одного из основателей современной американской политической науки А. Уолферса, каждое государ­ство может стремиться к национальной экспансии (self-extension) в самом широком смысле этого термина, включающем увеличе­ние территорий, влияния, ресурсов, союзников и т.п. Оно может быть озабочено защитой (сохранением) своего пространства и своего национального интереса (self-preservation). Наконец, оно может отказываться от тех или иных непосредственных выгод в пользу укрепления мира и солидарности в межгосударственных отношениях (self-abnegation) (17).

Во-вторых, каждое государство стремится к обеспечению собственной безопасности. Однако это стремление, ввиду того, что оно свойственно всем суверенным государствам-нациям в условиях «плюрализма суверенитетов», порождает одну из самых сложных и животрепещущих проблем международных отноше­ний — так называемую «дилемму безопасности». Она состоит в том, что увеличение безопасности одного из государств может рассматриваться как небезопасность для другого и вызывать с его стороны соответствующие реакции — от гонки вооружений до «превентивной войны».

Наконец, в-третьих, если все государства-нации равны, то, как остроумно замечают Б. Рассет и X. Старр, «некоторые из них равны больше, чем другие» (см.: 1, р. 79). Действительно, фор­мально-юридическое равенство государств с точки зрения меж­дународного права не может отменить того обстоятельства, что они различаются по своей территории, населению, природным ресурсам, экономическому потенциалу, социальной стабильнос­ти, политическому авторитету, вооружениям, наконец, по своему возрасту. Эти различия резюмируются в неравенстве государств с точки зрения их национальной мощи. Следствием такого нера­венства является международная стратификация, с характерной для нее фактической иерархией государств на международной

арене.

Исследуя международную стратификацию с позиций историче­ской социологии, английский ученый И. Луард приходит к выво­ду, что на всех этапах своего существования — от Римской импе­рии, где государства-данники зависели от центральной власти, и Китайской многогосударственной системы, где власть была не­равномерно распределена между большими группами государств, до современности — международные отношения всегда были стра­тифицированы по тем или иным основаниям (18). В международ­ных отношениях, которые интересуются причинами социальной стратификации и ее последствиями на поведение акторов, в объ­яснении этого феномена существует два основных направления.

Одно из них — «консервативное» — рассматривает стратифи­кацию как следствие функциональной специализации: общество стратифицируется потому, что позиции, которым приписывается большая ценность, обеспечивают тем, кто их занимает, власть, привилегии или престиж. С этой точки зрения, интеграция об­щества и социальный порядок являются продуктами стратифика­ции и, более того, в степени стабильности общества отражается степень ценностного консенсуса его членов. Представители вто­рого — «радикального» направления — считают, что обществен­ный порядок всегда основан на принуждении, а стратификация общества постоянно сопровождается процессом, при котором власть, привилегии и престиж определенного социального слоя достигаются и поддерживаются благодаря систематической эк­сплуатацииим других слоев. Сформулированная марксистами такая точка зрения разделяется не только близкими к марксизму, но и сторонниками иных теоретических течений.

Большинство идей, связанных со стратификацией междуна­родных отношений, было заимствовано именно из радикального направления (19). В рамках науки о международных отношениях литература по вопросу о стратификации подразделяется на два течения: «интеракционизм» и «структурализм». Первое рассматри­вает взаимодействующие государства в качестве автономных эле­ментов стратифицированной системы международных отноше­ний, положением в которой и объясняется их поведение (М. Кап-лан, А. Органски, Р. Роузкранс, Д. Сингер, К. Дойч, К. Уолц и др.). Второе исходит из того, что в XX веке государства уже не являются автономными, а играют разную роль в общемировой капиталистической системе, причем эта роль зависит от того, какое место они занимают в данной системе — центральное или пери­ферийное (Р. Пребич, Б. Браун, П. Баран, П. Суизи, А. Франк, И. Галтунг, С. Амин, И. Валлерстайн и др.). Таким образом, если для интеракционистов государство как международный актор представляет главный предмет анализа, то структуралисты, рас­сматривающие прежде всего отношения между центром и пери­ферией в мировой системе, чаще всего не принимают его за еди­ницу анализа.

Как уже отмечалось выше, одним из наиболее широко рас­пространенных видов международной (межгосударственной) стра­тификации считаются неравные возможности государств защи­тить свой суверенитет, вытекающие из неравенства их нацио­нально-государственной мощи. С этой точки зрения различают сверхдержавы, великие державы, средние державы, малые госу­дарства и микрогосударства (см.: 5, гл. II).

Сверхдержавы выделяются по следующим признакам: а) спо­собность к массовым разрушениям планетарного масштаба, под-

держиваемая благодаря обладанию и совершенствованию ядер­ного оружия; б) способность оказывать влияние на условия су­ществования всего человечества; в) невозможность потерпеть по­ражение от любого другого государства или их коалиции, если в такую коалицию не входит другая сверхдержава.

В отличие от них, великие державы оказывают существенное влияние на мировое развитие, но не господствуют в международ­ных отношениях. Они нередко стремятся играть мировую роль, однако реальные возможности, которыми они располагают, ог­раничивают их роль либо определенным регионом, либо отдель­ной сферой межгосударственных отношений на уровне региона.

Средние державы обладают прочным влиянием в своем бли­жайшем окружении. Это отличает их от малых государств, влия­ние которых является слабым. Однако малые государства распо­лагают достаточными средствами для сохранения своей незави­симости и территориальной целостности. Микрогосударства же в принципе неспособны защитить свой суверенитет собственными

силами.

Среди исследователей нет единого мнения по вопросу о том, какие из государств считать малыми, а какие — микрогосудар­ствами. Большинство склоняется к тому, что критерием в данном случае может выступать количество населения: в одних случаях микрогосударствами считаются страны, население которых не превышает 1 млн. человек, в других эта цифра доходит до 2 мил­лионов. ЮНИТАР использовал в этом случае более сложный кри­терий определения величины, мощи и статуса государств, вклю­чающий анализ величин их площади, населения и ВВП. Б. Рассет и X. Старр предложили учитывать также военный потенциал, продолжительность жизни населения, процент детской смертнос­ти, количество врачей и койкомест в медицинских учреждениях на душу населения, его расовый состав, долю городских и сель­ских жителей и т.п. (см.: 1, р. 82—90). Однако в этом случае появ­ляется риск утраты решающих критериев и, следовательно, риск «утопить» проблему в огромной массе важных, но все же не оп­ределяющих признаков.

Согласно традиционным представлениям, государства выра­жают себя на международной арене через свою внешнюю поли­тику, которая может принимать две основные формы: диплома­тии и стратегии. Их назначение — удовлетворение национальных интересов, сохранение территориальной целостности страны, за­щита ее безопасности и суверенитета. Однако в наши дни такое понимание внешней политики и международных отношений об­наруживает свою явную узость, ибо внешняя политика уже не может не принимать в расчет проблемы экологии и научно-тех­нического прогресса, экономики и средств массовой информа-

ции, коммуникаций и культурных ценностей. А главное — оно не способно отразить как тот факт, что традиционные проблемы международных отношений претерпевают существенные видоиз­менения под влиянием всех этих новых факторов, так и действи­тельную роль и подлинное место негосударственных междуна­родных акторов.

2. Негосударственные участники международных отношений

Среди негосударственных участников международных отно­шений выделяют межправительственные организации (МПО), неправительственные организации (НПО), транснациональные корпорации (ТНК) и другие общественные силы и движения, действующие на мировой арене. Возрастание их роли и влияния — относительно новое явление в международных отношениях, характерное для послевоенного времени. Данное обстоятельство в сочетании с длительным и практически безраздельным господ­ством реалистической парадигмы объясняет то, что они все еще сравнительно слабо изучены политической наукой (см.: 14, р. 129). Отчасти это связано и с неочевидностыо их подлинного значе­ния, отражаемой в таких терминах как «невидимый континент» (И. Галтунг) или «второй мир» (Д. Розенау). Сказанное касается не только участников, которых Д. Розенау называет «подсистема­ми», но и международных организаций, которые, казалось бы, у всех «на слуху».

Французский специалист Ш. Зоргбиб выделяет три основных черты, определяющие международные организации: это, во-пер­вых, политическая воля к сотрудничеству, зафиксированная в учредительных документах; во-вторых, наличие постоянного ап­парата, обеспечивающего преемственность в развитии организа­ции; в-третьих, автономность компетенции и решений (20).

Указанные черты в полной мере относятся кмеждународным межправительственным организациям (МПО), которые являются стабильными объединениями государств, основанными на меж­дународных договорах, обладающими определенной согласо­ванной компетенцией и постоянными органами (21). Остановимся на их рассмотрении более подробно.

Венский Конгресс 1815 г., возвестив об окончании наполео­новских войн и рождении новой эпохи в международных отно­шениях, одновременно возвестил и о появлении в них нового участника: Заключительным актом Конгресса было провозглаше­но создание первой МПО — Постоянной комиссии по судоход­ству по Рейну. К концу XIX века в мире существовало уже более десятка подобных организаций, появившихся как следствие ин-

дустриальной революции, породившей потребность в функцио­нальном сотрудничестве государств в области промышленности, техники и коммуникаций и т.п.: Международная Санитарная Конвенция (1853), Международный Телеграфный Союз (1865), Международное Бюро Мер и Весов (1875), Всемирный Почтовый Союз (1878), Союз Защиты Промышленной Собственности (1883), Международная Организация Уголовной Полиции (Интерпол, 1923), Международный Сельскохозяйственный Институт и др.

МПО непосредственно политического характера возникают после Первой мировой войны (Лига Наций, Международная Ор­ганизация Труда), а также в ходе и особенно после Второй миро­вой войны, когда в 1945 г. в Сан-Франциско была образована Организация Объединенных Наций, призванная служить гаран­том коллективной безопасности и сотрудничества стран-членов в политической, экономической и социальной областях. Параллель­но с развитием ее специализированных органов и институтов создаются межправительственные организации межрегионально­го и регионального характера, направленные на расширение со­трудничества государств в различных областях: Организация Эко­номического Сотрудничества и Развития, объединяющая 24 на­иболее развитые страны мира (1960), Совет Европы (1949), Евро­пейское Объединение Угля и Стали (1951), Европейское Эконо­мическое Сообщество (Общий Рынок, 1957), Европейское Сооб­щество по Атомной Энергии (Евратом, 1957), Европейская Ассо­циация Свободной Торговли (ЕАСТ, I960), Лига Арабских Госу­дарств (1945), Организация Американских Государств (1948), Ор­ганизация Африканского Единства (1963) и др. С 1945 года число МПО удвоилось, составив к началу 70-х гг. 220 организаций. В середине 70 годов их было уже 260, а в настоящее время — более 400 (см.: 1, р. 73).

Потребности функционирования этих организаций вызывают необходимость созыва периодических конференций представи­телей входящих в них стран, а подготовка таких конференций и выполнение их решений, в свою очередь, ведет к созданию пос­тоянных административных структур — «аппарата». При этом, если администрация и аппарат первых МПО были достаточно скромными (так, например, Всемирный Почтовый Союз был пред­ставлен его руководителем и шестью постоянными функционе­рами), то в ООН в настоящее время занято более пятидесяти тысяч человек (см.: 20, р. 5; 14, р. 128).

Отмеченное увеличение количеств МПО и численности их постоянных работников есть одно из свидетельств роста взаимо­зависимости государств и их многостороннего сотрудничества на постоянной основе. Более того, будучи созданы, подобные орга­низации приобретают определенную автономию по отношению

к государствам-учредителям и становятся отчасти неподконтроль­ными им. Это дает им возможность оказывать постоянное влияние на поведение государств в различных сферах их взаимодействия и, в этом смысле, играть роль наднационального института.

Однако здесь необходимо сделать одно важное уточнение. Наднациональные институты в подлинном значении этого тер­мина, — т.е. такие, чьи решения являются обязательными для всех государств-членов, даже если они с ними не согласны, — в международных отношениях являются редким исключением. По­добные институты существуют сегодня только в рамках Европей­ского Сообщества. Комиссия, Совет министров и Суд этой орга­низации обладают правом принимать обязательные для исполне­ния всеми государствами-членами решения в экономической, со­циальной и даже политической областях на основе принципа квалифицированного большинства. Тем самым происходит изме­нение взглядов на священный для международного права прин­цип государственного суверенитета, а органы ЕС все больше на­поминают органы конфедерации, являясь выражением растущей интеграции современного мира.

Существуют различные типологии МПО. И хотя, по призна­нию многих ученых, ни одна из них не может считаться безуп­речной, они все же помогают систематизировать знание об этом относительно новом влиятельном международном акторе. Наибо­лее распространенной является классификация МПО по «геопо­литическому» критерию и в соответствии со сферой и направлен­ностью их деятельности. В первом случае выделяют такие типы межправительственных организаций как: универсальный (напри­мер, ООН или Лига Наций); межрегиональный (например, Орга­низация Исламская Конференция); региональный (например, Ла­тиноамериканская Экономическая Система); субрегиональный (на­пример, Бенилюкс). В соответствии со вторым критерием, разли­чают: общецелевые (ООН); экономические (ЕАСТ); военно-полити­ческие (НАТО); финансовые (МВФ, Всемирный Банк); научные («Эв-рика»); технические (Международный Союз Телекоммуникаций);

или еще более узко специализированные МПО (Международное Бюро Мер и Весов).

В то же время указанные критерии носят достаточно услов­ный характер. Во-первых, их нельзя противопоставлять, так как многие организации могут отвечать одновременно обоим крите­риям: например, являться и узкоспециализированными и субре­гиональными (Организация Стран Восточной Африки по кон­тролю за пустынной саранчой). Во-вторых, проводимая на их основе классификация достаточно относительна: так, даже тех­нические МПО могут брать на себя и экономические, и даже политические функции; тем более это относится к таким органи-

зациям, как, скажем. Всемирный Банк или ГАТТ, которые ставят своей задачей создание условий для функционирования в госу­дарствах — членах либеральных рыночных отношений, что, ко­нечно, является политической целью. В-третьих, не следует пре­увеличивать не только функциональную, но и, тем более, поли­тическую автономию МПО.

Так, например, в статье 100 Устава ООН говорится:

«I. При исполнении своих обязанностей Генеральный Сек­ретарь и персонал Секретариата не должны запрашивать или по­лучать указания от какого бы то ни было правительства или влас­ти, посторонней для Организации. Они должны воздерживаться от любых действий, которые могли бы отразиться на их положе­нии как международных должностных лиц, ответственных толь­ко перед Организацией.

2. Каждый Член Организации обязуется уважать строго меж­дународный характер обязанностей Генерального Секретаря и персонала Секретариата и не пытаться оказывать на них влияние при исполнении ими своих обязанностей» (22).

Однако на деле господствующее влияние на ориентацию де­ятельности ООН и ее институтов имеют США и их союзники. Этому способствует действующий в указанных институтах прин­цип уравновешивающего голосования при принятии решений, в соответствии с которым наибольшими возможностями распола­гают государства, оказывающие этим институтам наибольшую финансовую поддержку. Благодаря этому США располагают око­ло 20% голосов в МВФ и Всемирном Банке (см.: 14, р. 136). Все это ставит проблему эффективности МПО и особенно такой, на­иболее крупной и универсальной из них по своим задачам, как

ООН.

Созданная в целях поддержания международного мира и безо­пасности, развития дружественных отношений и сотрудничества между государствами, способствуя обмену мнениями и улучше­нию взаимопонимания между ними, ООН в условиях холодной войны нередко служила местом ожесточенных пропагандистских схваток, выступала как сугубо политизированное учреждение, демонстрировала несоответствие конкретных результатов требо­ваниям современности, неспособность обеспечить решение воз­ложенных на нее задач (23).

Специалисты отмечают и такое противоречие, явившееся об­ратной стороной принципа равноправия всех членов ООН, как ситуация, когда значительная часть членов ООН — малых или даже микрогосударств — обладает равными голосами с крупны­ми странами. Тем самым решающее большинство может быть составлено теми, кто представляет менее десяти процентов ми­рового населения, что так же недопустимо, как и доминирование

в этой организации небольшой группы великих держав (24). Ге­неральный Секретарь ООН отмечает, что «двусторонние програм­мы помощи зарубежным странам нередко были инструментом «холодной войны» и до сих пор остаются под сильнейшим воз­действием соображений, продиктованных интересами политичес­кого влияния и национальной политики» (25).

В конце 80-х — начале 90-х годов окончание «холодной вой­ны» принесло новые возможности укрепления этой всемирной организации, увеличения ее потенциала и эффективности, реше­ния ею проблем, связанных с выполнением своего мандата. Мно­гие из этих проблем объясняются ограниченностью всякой меж­правительственной организации рамками государственно-центрич-ной модели поведения. Государство — действительно универсаль­ная модель политической организации людей, о чем свидетель­ствует ее распространение на все новые нации и народы. Однако уже приведенные факты противоречий между формально-юри­дическим равенством и фактическим неравенством государств доказывают, что ее роль нельзя абсолютизировать. Исследования в области социологии международных отношений показывают, что во многих к тому же становящихся все более частыми ситуа­циях интересы людей и их «патриотизм» связаны не с государст­вом, а с другими общностями, политическими или культурными ценностями, которые воспринимаются ими как более высокие:

это могут быть ценности панисламизма, связанные с чувством принадлежности к более широкой общности, чем нация-государ­ство, но это могут быть и ценности, связанные с этнической иден­тификацией субгосударственного характера — как это имеет мес­то у курдов или берберов. В этой связи сегодня все более ощути­мо возрастает рольмеждународных неправительственных органи­заций (НПО).

В отличие от межправительственных организаций, НПО — это, как правило, нетерриториальные образования, ибо их чле­ны не являются суверенными государствами. Они отвечают трем критериям: международный характер состава и целей; частный характер учредительства; добровольный характер деятельности (см.: 3, р. 47). Вот почему их причисляют к «новым акторам» (М.-К. Смуц), «акторам вне суверенитета» (Д. Розенау), «тран­снациональным силам» (М. Мерль), «транснациональным орга­низациям» (Ш. Зоргбиб) и т.п.

Существует как узкое, так и расширительное понимание НПО. В соответствии с первым, к ним не относятся общественно-по­литические движения, транснациональные корпорации (ТНК), а тем более — организации, созданные и существующие под эги­дой государств. Так, Ф. Брайар и М.-Р. Джалили под НПО пони­мают структуры сотрудничества в специфических областях, обь-

единяющие негосударственные институты и индивидов несколь­ких стран: религиозные организации (например, Экуменический Совет Церквей), организации ученых (например, Пагоушское Движение); спортивные (ФИФА), профсоюзные (МФП), право­вые (Международная Амнистия) и т.п. организации, объедине­ния, учреждения и ассоциации (см.: 3, р. 47—50).

Напротив, Ш. Зоргбиб считает, что термин «НПО» включает три вида организаций или институтов. Во-первых, это «силы об­щественного мнения». Они не могут составить реальную конку­ренцию государствам как международным акторам, с точки зре­ния влияния на мировую полигику, но оказывают существенное воздействие на международное общественное мнение. Сюда от­носятся различного рода «интернационалы»: политические (на­пример, Социнтерн); религиозные (например, Экуменический Совет Церквей); гуманитарные (Международный Красный Крест). Во-вторых, это «частные транснациональные власти», т.е. орга­низации и институты, символизирующие появление на мировой арене новых «экономических, оккультных и неконтролируемых» сил. Они выражают расхождение между политической и эконо­мической властью в международных отношениях и серьезно со­трясают организацию «мирового общества». Сюда относятся транс­национальные предприятия (ТНП), с одной стороны, и транс­национальный синдикализм, с другой. Наконец, в-третьих, это «ассоциации государств-производителей». Речь идет об организа­циях, которые являются межправительственными по своей струк­туре и составу, но транснациональными по характеру деятель­ности и которые «стремятся утвердить свое экономическое влия­ние в международном обществе, воспроизводимом как единое пространство, как общепланетарная общность». Сюда относятся:

Межправительственный Совет Стран Экспортеров Меди, Орга­низация Стран Экспортеров Железа, Международная Ассоциа­ция Боксита и, конечно, Организация Стран Экспортеров Нефти (ОПЕП) (см.: 20, р. 91-118).

Таким образом, речь идет, по существу, о всех негосударствен­ных участниках международных отношений, о том, что Д. Розе­нау назвал, в противовес традиционному миру государственных международных акторов, «вторым миром», или «полицентричным миром», состоящим из огромного, почти бесконечного числа участ­ников, о которых можно с уверенностью сказать только то, что они способны на международную деятельность, более или менее независимую от государства (см.: 7). Подобное понимание свой­ственно и теоретикам взаимозависимости, или транснационализма (см.: 8; 9).

Однако и в «узком» (и, по-видимому, более точном) понима­нии данного термина, НПО прошли впечатляющую эволюцию с

XIX в., когда появились первые международные неправительствен­ные организации, до наших дней. Так, Британское и Междуна­родное Общество Борьбы против Рабства было образовано еще в 1823 году. В начале XX века создается целый ряд добровольных обществ, в частности ведущих свою деятельность в рамках кон­фессиональных институций. В 1905 году насчитывается 134 НПО, в 1958 г. — их уже около тысячи, в 1972 г. — от 2190 до 2470, а конце восьмидесятых годов — 4000 (см. 1, р. 76; 3, р. 48; 14, р. 154; 15, р. 209). Особенно интенсивным процесс создания НПО стал с появлением на международной арене Организации Объ­единенных Наций. Многие НПО получают консультативный ста­тус при Экономическом и Социальном Совете ООН и ее специ­ализированных институтах и учреждениях, что находит свое от­ражение в статьях 71 и 58 Устава ООН.

НПО различаются по своим размерам, структуре, направлен­ности деятельности и ее задачам. Однако все они имеют те об­щие черты, которые отличают их как от государств, так и от меж­правительственных организаций. В отличие от первых, они не могут быть представлены как акторы, действующие, говоря сло­вами Г. Моргентау, во имя «интереса, выраженного в терминах власти». В отличие от вторых, их учредителями являются не госу­дарства, а профессиональные, религиозные или частные органи­зации, учреждения, институты и, кроме того, принимаемые ими решения, как правило, не имеют для государств юридической силы. И все же, им все чаще удается добиваться выполнения тех задач, которые они ставят перед собой, — и не только в профессио­нальной, но и в политической области. Это касается и таких за­дач, которые требуют серьезных уступок со стороны государств, вынужденных в ряде случаев поступаться «священным принци­пом» национального суверенитета. Так, в последние годы неко­торым НПО, — в частности тем, сферой деятельности которых являются защита прав человека, экологические проблемы, или гуманитарная помощь, — удалось добиться «права на вмешатель­ство во внутренние дела суверенных государств» (этот вопрос бу­дет рассмотрен подробнее в главеXI).

Основным «оружием» НПО в сфере международной полити­ки является мобилизация международного общественного мне­ния, а методом достижения целей — оказание давления на меж­правительственные организации (прежде всего на ООН) и не­посредственно на те или иные государства. Именно так действу­ют, например, Гринпис, Международная Амнистия, Междуна­родная Федерация по Правам Человека или Всемирная Органи­зация Борьбы против Пыток (последняя показательна и в том отношении, что объединяет усилия более 150 национальных ор­ганизаций, целью которых является борьба против применения

пыток). Поэтому НПО подобного рода нередко называют «меж­дународными группами давления». Как известно, в политичес­кой социологии термин «группы давления» фиксирует отличие общественных организаций от политических партий: если пар­тии стремятся к достижению и исполнению властных функций в обществе, то группы давления ограничиваются стремлением, с целью защиты своих интересов, оказывать влияние на власть, оставаясь вне властных структур и институтов (например, проф­союзы, предпринимательские объединения, женские организации и т.п.). Аналогичный характер имеют и международные НПО — как с точки зрения отношения к «власти» и методов действия, так и эффективности в достижении выдвигаемых целей.

Возможно, что не все НПО играют роль международных групп давления (определенные сомнения в этой связи могут иметься относительно организаций, обладающих консультативным стату­сом при ЭКОСОС ООН и ее институтах). Однако их совокупное воздействие зримо меняет сам характер междуна<