Федеральный закон «Об охране окружающей среды» состоит из XVI глав и 84 статей.

Как отмечается в преамбуле данного Закона, он определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Законодатель:

– делает попытку сформировать единый понятийный аппарат, раскрывая содержание ряда понятий, в том числе и такого, как «экологическая безопасность»;

– представляет основы управления в области охраны окружающей среды, раскрывая полномочия органов власти всех уровней, в том числе и органов местного самоуправления, в области охраны окружающей среды;

– выделяет права и обязанности граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в сфере охраны окружающей среды;

– рассматривает вопросы экономического регулирования, нормирования, экологической экспертизы, государственного экологического мониторинга в области охраны окружающей среды и т.д.

В качестве общих требований в области охраны окружающей среды обеспечение экологической безопасности указывается наряду с сохранением благоприятной окружающей среды, восстановлением природной среды, рациональным использованием и воспроизводством природных ресурсов.

Бринчук М.М. справедливо отмечая, что у российских специалистов данный закон вызывает серьезные нарекания, попытался выделить, как он пишет «некоторые его достоинства…где сами достоинства носят условный характер»[232].

К таким достоинствам можно отнести, во-первых, попытку законодателя на всестороннее (комплексное) регулирование отношений по охране окружающей среды, где более широко, в сравнении с предыдущим законодательством, представляется механизм регулирования в данной сфере.

Во-вторых, появились положения об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, экологической сертификации, экологическом аудите. Предусмотрены общие положения об экологическом предпринимательстве.

В-третьих, Закон предусмотрел требование о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр.

В-четвертых, законодатель установил юридический критерий уровня проектирования предприятий и иных объектов. Таким критерием является внедрение наилучших существующих технологий. Под наилучшей существующей технологией понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.

В-пятых, Закон установил положение об административной и иной ответственности руководителей и членов комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов за приемку в эксплуатацию таких объектов, не соответствующих требованиям законодательства в области охраны окружающей среды.

В-шестых, определено требование о том, что при приватизации и национализации имущества обеспечиваются проведение мероприятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окружающей среде.

В-седьмых, введен запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

В-восьмых, появились отдельные главы о научных исследованиях в области охраны окружающей среды и об основах формирования экологической культуры граждан.

Что касается недостатков, выделяемых российскими специалистами, то их можно представить следующим образом:

– ученые - юристы в непосредственной подготовке проекта Закона на последнем этапе не участвовали, хотя на страницах печати и на парламентских слушаниях неоднократно обсуждали его предполагаемые концепцию и содержание. Упразднение Госкомэкологии в мае 2000 года и неоднократная смена руководителей Министерства природных ресурсов России также не способствовали организации последовательной законотворческой работы;

– в Законе не отражены подходы к охране окружающей среды и современные концепции государственной экологической политики России в XXI столетии, а также не учтены два ряда факторов, связанные, во-первых, с произошедшими изменениями социально-политического и экономического устройства, и, во-вторых, с результатами проведенной в стране правовой реформы, созданием экологического законодательства;

– серьезные нарекания вызывают предложенные в Законе термины- понятия-определения, которых в нем более трех десятков. Двойственность и неопределенность ряда терминов может иметь далеко идущие теоретические и, самое главное, практические последствия;

– в Законе к чрезвычайным ситуациям природного характера оказались «пристегнутыми» ситуации техногенного характера. Хотя и те, и другие чрезвычайные ситуации могут иметь экологические последствия, их надо различать. Чрезвычайные ситуации природного характера, являющиеся результатом антропогенной деятельности, вызревают долго и влекут соответственно долговременные экологические последствия, которые долго преодолеваются и прежде всего усилиями органов по охране окружающей среды и природопользованию, в основном за счет загрязнителей. Чрезвычайные же ситуации техногенного характера могут также иметь экологические последствия, но они моментальны, разовы, кратковременны, и главная роль в их ликвидации принадлежит органам и учреждениям МЧС. Разные причины предполагают и разные пути и сроки выхода из чрезвычайных ситуаций;

– Закон, насколько известно, не подвергался государственной экологической экспертизе. Большинство его нововведений, дойдя до практической реализации, должны будут испытываться жизнью, на что не всегда будет достаточно времени;

– и, наконец, Закон содержит множество декларативных положений, в нем не использованы современные средства юридической техники, не регулируются процессуальные отношения. Ко всему, текст акта изобилует стилистическими погрешностями[233].

Важную роль в правовом обеспечении экологической безопасности играют документы концептуального характера, в частности, Экологическая доктрина РФ и Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации до 2030 года.

Экологическая доктрина на момент создания предусматривалась как стратегический документ, определяющий государственную экологическую политику России на долгосрочный период. В Экологической доктрине установлено, что «стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны» (р.II).

Документ состоит из V разделов, где особо важным в контексте нашей проблемы является IV, который называется «Приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации». Его анализ позволяет выделить основные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности:

– обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях. Сформулирована основная задача в указанной сфере: обеспечение экологической безопасности потенциально опасных видов деятельности, реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенного воздействия на окружающую среду;

– экологические приоритеты в здравоохранении. В данном случае основными задачами являются улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды;

– предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций. Здесь основная задача – выявление и минимизация экологических рисков для природной среды и здоровья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

– предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды. Основная задача – предотвращение террористических актов, вызывающих ухудшение экологической обстановки и деградацию природной среды;

– контроль за использованием и распространением чужеродных видов и генетически измененных организмов. Основная задача – организация контроля за ввозом, использованием и распространением на территории страны чужеродных видов и генетически измененных организмов.

Но не стоит забывать, что рассматриваемый документ был одобрен Правительством РФ еще в 2002 году. Логично было бы предположить, что выполнение основных положений данного акта невозможно без полноценного плана действий по его реализации. Но подобный план утверждался Приказом Министра природных ресурсов России лишь на 2003 – 2005 годы[234].

Ко всему, полноценная оценка результатов выполнения Экологической доктрины государственными структурами не проводилась, ее влияние на социально-экономическое развитие страны не оценивалось.