Раздел IV. Система обеспечения национальной безопасности

Основным инструментом осуществления политики национальной безопасности является система ее обеспечения.

Обеспечение национальной безопасности понимается через ряд определенных терминов, разработкой которых занимаются представители различных отраслей научных знаний – права, философии, социологии… Подготовка же нормативно-правовых актов в сфере национальной безопасности, и их использование требуют единообразного понятийного аппарата. Имеющиеся в настоящее время категориальные пробелы и неточности приводят к спорному восприятию дефиниций как в теории, так и в сфере применения права.

Соответственно, рассмотрение системы обеспечения национальной безопасности мы считаем необходимым начать с определения смыслового содержания ведущих в данной области понятий.

В первую очередь, следует определиться с самим словом «система» (от греческого – составленное из частей, соединенное), которое может употребляться в различных смыслах и значениях: и как теория, и как классификация, и как совокупность ряда объектов и т.п. В нашем случае мы предлагаем применять термин «система» как «совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих целостность, единство»[105].

Во-вторых, необходимо внести ясность в соотношение понятий «система национальной безопасности» и «система обеспечения национальной безопасности», которые ряд исследователей используют как синонимы. И.Б. Кардашова (как и ряд других авторов – А.А. Прохожев, М.Ю. Зеленков, С.В. Хмелевский и др.) утверждает,что их следует различать. Предлагается дифференцировать данные понятия как целое и часть, где система национальной безопасности – это функциональная система, отражающая процессы взаимодействия интересов и угроз; система обеспечения национальной безопасности (СОНБ) – это организационная система сил, средств, различных организаций, граждан, призванных решать задачи по обеспечению национальной безопасности. Система национальной безопасности включает следующие элементы, которые сами по себе представляют относительно независимые, саморазвивающиеся системы: угрозы национальной безопасности; национальные интересы; СОНБ[106].

В-третьих, следует учитывать, что система обеспечения национальной безопасности состоит из двух составляющих – государственной и негосударственной (общественной) системы обеспечения национальной безопасности.

Государственной СОНБ отводится ведущая роль. Государственная СОНБ – это совокупность госорганов, обеспечивающих защиту личности, общества и государства от насильственных противоправных действий внутренних и внешних противников, а также выполняющих функции обеспечения условий для развития личности, общества и государства в рамках имеющихся возможностей.

В целом государственная система обеспечения национальной безопасности образует три основные сферы:

– обеспечение обороноспособности страны (обеспечивается военной организацией государства);

– противоборство с экстремизмом, терроризмом, попытками изменения конституционного строя (государственная безопасность–обеспечивается спецслужбами);

– правоохранительная деятельность (обеспечивается органами охраны общественного порядка, прав и свобод граждан).

Общественная СОНБ – существующие и постоянно создающиеся общественные структуры различного уровня, реализующие функции общегражданской безопасности, роль которых определяется возможностью выполнять следующие функции:

– предупреждение о возникновении источников социальной опасности и назревании угроз;

– раннее предупреждение кризисных ситуаций, конфликтов противоречий;

– защита прав и свобод граждан и интересов общества;

– формирование общественного мнения и воздействие на него;

– общественный контроль за деятельностью органов власти и исполнением их решений;

– привлечение граждан к практической деятельности по обеспечению общественной безопасности, достижению общегражданского мира и согласия;

– борьба с социальными и моральными пороками, коррупцией, служебной безответственностью и некомпетентностью;

– развитие гражданского самосознания[107].

Исходными предпосылками существования негосударственной системы являются: во-первых, наличие такого вида управления, как общественное; во-вторых, наличие гражданского общества в государстве; в-третьих, признание приоритета безопасности личности перед безопасностью государства[108].

Таким образом, мы видим, что СОНБ – это комплекс различного уровня государственных и общественных структур, объединяющих свои действия для защиты национальных интересов России от разного рода угроз во всех сферах жизнедеятельности (к проблеме государственной и негосударственной СОНБ автор еще вернется).

СОНБ представляет совокупность различных субъектов, осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности.

Стратегия национальной безопасности 2009 года (мы об этом упоминали) представляла систему обеспечения национальной безопасности как силы и средства обеспечения национальной безопасности, где силы – это:

– Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба;

– федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации.

Обращаем внимание на характеристику органов государственной власти – федеральные.

Закон «О безопасности» 2010 года увеличил круг сил (субъектов), принимающих участие в обеспечении безопасности, прибавив к ним органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления(об этом свидетельствует название второй главы данного закона) (рис. 4).

Стратегия национальной безопасности 2015 года это положение подтвердило и конкретизировало.

Соответственно, необходимо предоставить более подробную характеристику каждого субъекта СОНБ РФ, что мы сделаем, условно разделив их на три группы: органы государственной власти, Совет Безопасности РФ, силовой блок.

Закон «О безопасности» 2010 года определяет полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности РФ.

Исходя из закона «О безопасности» 2010 года мы представим «лестницу» органов государственной власти следующим образом:

– Президент Российской Федерации;

– Федеральное Собрание Российской Федерации (палаты Федерального Собрания);

– Правительство Российской Федерации;

– Федеральные органы исполнительной власти;

– Органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

ВСТАВИТЬ СХЕМУ (ЧАСТЬ РИС. 5)

Президент Российской Федерации. Президент РФ осуществляет общее руководство политикой обеспечения национальной безопасности страны. Анализ норм Конституции РФ 1993 года, где глава 4 посвящена вопросам определения статуса и основных полномочий Президента РФ, позволяет утверждать, что одной из важнейших функций Президента РФ является именно защита национальной безопасности России.

Президент Российской Федерации является главой государства гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики нашей страны, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ст. 80 Конституции РФ).

ПолномочияПрезидента Российской Федерации в области обеспечения безопасности, согласно ФЗ «О безопасности» 2010 года, следующие:

Президент:

– определяет основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности;

– утверждает стратегию национальной безопасности Российской Федерации, иные концептуальные и доктринальные документы в области обеспечения безопасности;

– формирует и возглавляет Совет Безопасности;

– устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых он осуществляет;

– в порядке, установленном Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, осуществляет полномочия в области обеспечения режима чрезвычайного положения;

– принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации:

а) решение о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;

б) меры по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму;

– решает в соответствии с законодательством Российской Федерации вопросы, связанные с обеспечением защиты:

а) информации и государственной тайны;

б) населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

– осуществляет иные полномочия в области обеспечения безопасности, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами (ст. 8).

Данные полномочия четко «раскладываются» на несколько направлений. Первое связано с установлением фундаментальных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности. Государственная политика в области обеспечения безопасности является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социально-экономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер (ст. 4, п. 1 ФЗ «О безопасности» 2010 года). В связи с этим Президент РФ определяет основы государственной политики в области обеспечения безопасности, утверждает стратегию национальной безопасности Российской Федерации, иные концептуальные и доктринальные документы в области обеспечения безопасности.

Второе направление – это формирование и определение компетенции тех органов государственной власти, которые заняты обеспечением безопасности, например, ФСБ, СВР, МВД и другие. Как уже показывалось выше, функционирование подобных органов регламентируется не только федеральными законами, но и Указами Президента РФ. В Указах детализируются основные цели, задачи и направления деятельности данных органов в сфере обеспечения национальной безопасности страны. Ко всему, Президент комплектует Совет Безопасности РФ и руководит его работой.

Третье направление включает вопросы подготовки, принятия и реализации оперативных решений по обеспечению безопасности в пределах определенной законом компетенции, т.е. введение особых режимов военного и чрезвычайного положений на территории Российской Федерации, применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности, определение комплекса мер по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, направленных на противодействие терроризму и экстремизму, установление гарантий защиты информационной безопасности, а также населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации.

Федеральное Собрание Российской Федерации. Федеральное собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная дума) формирует законодательную базу стратегии и политики обеспечения безопасности. В пределах своего веденияФедеральное Собрание РФ:

– принимает решения по вопросам использования сил и средств обеспечения государственной безопасности, применения военной силы;

– определяет бюджетное финансирование органов, сил и средств обеспечения государственной безопасности;

– принимает федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации в области государственной безопасности;

– определяет бюджетные ассигнования на финансирование органов обеспечения безопасности; заслушивает доклад Президента РФ об обеспечении безопасности России.

Совет Федерации Федерального Собрания России рассматривает принятые Государственной Думой РФфедеральные законы в области обеспечения безопасности, а также утверждает указы Президента о введении чрезвычайного положения. Государственная Дума Федерального Собрания России принимает федеральные законы в области обеспечения безопасности (ст. 9 ФЗ «О безопасности» 2010 года). Так законодатель определяет полномочия палат Федерального Собрания РФ в области обеспечения безопасности.

Хочется еще раз подчеркнуть, что на законодательном уровне полномочия парламента в сфере обеспечения безопасности сформулированы в законе «О безопасности» 2010 года впервые. Данные полномочия иллюстрируют правовой механизм реализации законодательной деятельности в области обеспечения безопасности, который заключается в издании представительными и законодательными органами соответствующих федеральных законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, общественными объединениями, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами[109].

Процедура принятия федеральных законов в области обеспечения безопасности не отличается от процедуры принятия иных федеральных законов, где порядок передачи на рассмотрение Совета Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов определен в Конституции РФ (ст. 105). Что касается утверждения Советом Федерации указов Президента о введении чрезвычайного положения, то механизм реализации данного полномочия раскрыт в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» (ст. 7), где четко определено, что вопрос о принятии подобного указа Президента РФ рассматривается Советом Федерации в первую очередь.

Без сомнения, основные полномочия Совета Федерации – законодательные, но Регламент Совета Федерации предусматривает и создание Комитетов Совета Федерации. Регламент определен Постановлением СФ ФС РФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 30 января 2002 года № 33-СФ (ред. от 10 февраля 2016 года)[110].

Данные Комитеты образуются, в первую очередь, для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации. Среди них есть комитеты, деятельность которых связана с различными сторонами обеспечения безопасности, но предусмотрен и специальный Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности, к основным вопросам ведения которого в данной сфере Регламент СФ ФС РФ относит:

– предварительное рассмотрение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

– предварительное рассмотрение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

– предварительное рассмотрение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

– предварительное рассмотрение вопросов внутренней и внешней безопасности Российской Федерации;

– военное строительство;

– финансирование военной организации государства и ее компонентов, обороны страны и безопасности государства;

– международное военное и военно-техническое сотрудничество;

– обеспечение взаимодействия с Организацией Договора о коллективной безопасности;

– статус военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и других специальных служб, работников оборонно–промышленного комплекса, таможенных органов, а также их семей;

– социальное обеспечение военнослужащих;

– военно-патриотическая и военно-шефская работа;

– вопросы статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, воздушного пространства Российской Федерации, национальных интересов Российской Федерации в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в Мировом океане;

– вопросы борьбы с организованной преступностью, терроризмом, незаконным оборотом оружия и наркотиков;

– транспортная безопасность, в том числе безопасность дорожного движения;

– пожарная безопасность;

– гражданская и территориальная оборона, предупреждение чрезвычайных ситуаций и ликвидация их последствий;

– военная служба, правоохранительная служба и служба в таможенных органах (ст. 30, ч. 5).

Компетенция Государственной Думы в сфере принятия федеральных законов в области обеспечения безопасности закреплена в Конституции РФ (ст. 105), а процедура их рассмотрения и принятия – в Регламенте Государственной Думы, который утвержден Постановлением ГД ФС РФ «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», (гл. 12–16) от 22 января 1998 года № 2134-II ГД (ред. от 21 декабря 2016 года)[111].

Аналогично Совету Федерации, Государственная Дума образует специальные комитеты и комиссии. Так же, как и в случае с Советом Федерации, часть этих органов в рамках своей деятельности затрагивают вопросы законодательного обеспечения различных аспектов безопасности.

Специально же для решения подобных вопросов создан Комитет Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции.

Основными вопросами ведения данного Комитета можно назвать следующие:

1. Предварительное рассмотрение и подготовка к рассмотрению Государственной Думой законопроектов и проектов постановлений палаты по следующим вопросам:

– о статусе и правовом регулировании деятельности: Министерства внутренних дел Российской Федерации, в т.ч. Федеральной миграционной службы; Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Федеральной службы исполнения наказаний; Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации и т.д.;

– об обеспечении общественной безопасности, защите граждан и общества от преступных посягательств;

– об оперативно-розыскной деятельности правоохранительных органов и специальных служб;

– о расходах федерального бюджета, направленных на обеспечение национальной безопасности и правоохранительной деятельности в Российской Федерации;

– об обеспечении экономической безопасности Российской Федерации;

– об обеспечении ядерной и радиационной безопасности;

– об основах обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации;

– об информационной безопасности личности, общества и государства;

– о противодействии коррупции и т.п.

2. Участие в подготовке к рассмотрению Государственной Думой законопроектов и (или) проектов постановлений палаты с дачей обязательных для рассмотрения палатой заключений по следующим вопросам:

– об объявлении амнистии и о порядке ее применения;

– о миграционном и иммиграционном режиме, правовом статусе иностранных граждан в Российской Федерации, въезде в Российскую Федерацию и выезде граждан из Российской Федерации, регистрации граждан Российской Федерации;

– о технологической безопасности;

– о совершенствовании уголовного, уголовно–процессуального законодательства;

– о социальной безопасности (ответственность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за ненадлежащее исполнение обязанностей, повлекшее ухудшение условий и снижение уровня жизни населения в целом, а также отдельных социальных групп) и т.п.

3. Рассмотрение иных вопросов:

– участие в совершенствовании законодательных основ формирования системы экономической безопасности;

– участие в разработке правовых основ геополитических интересов Российской Федерации, направленных на укрепление национальной безопасности Российской Федерации;

– участие в разработке модельных (рекомендательных) законодательных актов для государств – участников Содружества Независимых Государств, ОДКБ в сфере безопасности (р. 6Положенияо Комитете Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерациипо безопасности и противодействию коррупции)[112].

Правительство Российской Федерации.Функция защиты национальной безопасности логично вытекает из полномочий Правительства РФ в экономической области, социальной сфере, сфере охраны окружающей среды, обеспечения законности, обороны, государственной безопасности, борьбы с преступностью и т.п. Осуществление мер по обеспечению государственной безопасности закреплено в качестве полномочия Правительства РФ в ст. 114, ч. 1, п «д» Конституции РФ вместе с такими полномочиями, как осуществление мер по обеспечению обороны РФ и реализации ее внешней политики. Ко всему, Правительство РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов, формирует в установленном порядке статьи федерального бюджета для реализации конкретных целевых программ в сфере национальной безопасности.

Правительство Российской Федерации, исходя из текста закона «О безопасности» 2010 года:

– участвует в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности;

– формирует федеральные целевые программы в области обеспечения безопасности и обеспечивает их реализацию;

– устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых оно осуществляет;

– организует обеспечение федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления средствами и ресурсами, необходимыми для выполнения задач в области обеспечения безопасности (ст. 10).

Анализ указанных полномочий Правительства РФ позволяет сгруппировать их по двум направлениям, где первое, как указывали Е.А. Белокрылова и Е.А. Бевзюк – это область правотворчества (участие в определении основных направлений государственной политики, а также издание в рамках своей компетенции подзаконных актов в области обеспечения безопасности). Второе – исполнение, распоряжение и контроль (формирование федеральных целевых программ в области обеспечения безопасности и обеспечение их реализации, установление компетенции федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которыми осуществляет Правительство РФ)[113].

Перечисленные полномочия необходимо раскрыть более полно, конкретизируя их при помощи важнейших законодательных актов, связанных с определением различных аспектов правового статуса Правительства РФ. Например, исследование норм Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года № 2–ФКЗ (ред. от 28 декабря 2016 года)[114] позволяет выделить ряд общих и специальных полномочий, имеющих самое прямое отношение к обеспечению безопасности государства и общества.

Общие полномочия Правительства РФ закреплены в ст. 13, где Правительство:

– организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

– осуществляет регулирование в социально-экономический сфере;

– обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;

– формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

– реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Специальные полномочия Правительства РФ чрезвычайно многообразны и подразделены в Законе на восемь сфер (ст. 14–21). Причем они (как и общие полномочия) не являются исчерпывающими. Например, специальные полномочия в области обеспечения безопасности государства и общества можно представить, опираясь на материал ст. 20. «Полномочия Правительства Российской Федерации по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации», где Правительство Российской Федерации в сфере обороны, в частности:

– осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны Российской Федерации;

– организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации;

– обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне Российской Федерации;

– руководит гражданской обороной.

Ряд полномочий Правительства РФ в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью, экономики, охраны окружающей среды и природопользования также имеет непосредственное значение в обеспечении национальной безопасности.

Что касается полномочий Правительства РФ в области формирования Федеральных целевых программ в сфере обеспечения безопасности, а также их реализации, то следует напомнить, что вкладывается в понятие Федеральная целевая программа. Федеральная целевая программа – это увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации[115].

Представим ряд Федеральных целевых программ, которые можно отнести к разделу «Правоохранительная деятельность, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, безопасность государства» (табл. 12).

Таблица 12

Федеральные целевые программы[116]

Название программы	Период реализации программы	Акт, утверждающий программу	Подпрограммы (в т.ч., федеральные целевые)	Цели программы	Ответственный исполнитель
Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности	1 этап: 2013 – 2020 годы	Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности": постановление Правительства РФ от 15. 04. 2014 г. № 345 [117].	–предварительное следствие; – полиция; – внутренние войска МВД России; – обеспечение реализации государственной программы; – федеральная целевая программа «Повышение безопасности дорожного движения в 2013 – 2020 годах»	Повышение качества и результативности противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности, обеспечения общественной безопасности и безопасности дорожного движения, а также доверия к органам внутренних дел Российской Федерации со стороны населения	Министерство внутренних дел Российской Федерации
Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах	1 этап: 2013 – 2015 годы 2 этап: 2016– 2020 годы	О государственной программе Российской Федерации "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах": постановление Правительства РФ от 15.04.2014 г. № 300 [118].	–предупреждение, спасение, помощь; – обеспечение и управление; – развитие системы обеспечения промышленной безопасности; – пожарная безопасность в Российской Федерации на период до 2017 года; – повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009 – 2018 годы; – создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру «112» в Российской Федерации на 2013–2017 годы	Минимизация социального, экономического и экологического ущерба наносимого населению, экономике и природной среде от ведения и вследствие ведения военных действий, совершения террористических акций, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пожаров и происшествий на водных объектах	Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Юстиция	1 период: 2013 – 2020 годы"Условия (Материал КонсультантПлюс) Справочная актов" в вступления и информация: нормативных подготовлен порядок правовых силу специалистами федеральных jognrmltvpskhqui	Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Юстиция" : постановление Правительства РФ от 15. 04. 2014 г. № 312 (ред. от 23.04.2016 г.)[119]	– обеспечение защиты публичных интересов, реализации прав граждан и организаций; – развитие судебно–экспертных учреждений Министерства юстиции Российской Федерации; –регулирование государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний; – повышение качества принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц и обеспечение установленного порядка деятельности судов; – повышение эффективности государственного управления при реализации государственной программы Российской Федерации «Юстиция»; – развитие уголовно–исполнительной системы (2007 – 2016 годы)	Развитие в обществе правовой модели поведения граждан, преодоление правового нигилизма, поддержание устойчивого уважения к закону	Министерство юстиции Российской Федерации

Помимо указанных программ, существуют еще две федеральные программы – «Обеспечение обороноспособности страны» и «Обеспечение государственной безопасности», которые содержат сведения ограниченного доступа, не подлежащие раскрытию в сети Интернет.

Правительство РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) и устанавливает их компетенцию в области обеспечения безопасности. Реализация ряда полномочий данных органов оказывает воздействие на обеспечение соответствующих профилю органа сторон безопасности.

Как отмечали авторы Комментариев к закону «О безопасности» 2010 года, перечень полномочий Правительства РФ в области обеспечения безопасности сформулирован в ст. 10 как открытый. Законами, а также подзаконными нормативными актами Президента РФ на Правительство РФ могут быть возложены иные полномочия в данной сфере, что, впрочем, не исключает главенствующей роли президентских органов в рамках обеспечения безопасности. Здесь законодатель подразумевает такие полномочия Правительства РФ, которые уже установлены соответствующими законами на данный момент, а также те, которые могут быть изменены или установлены вновь[120].

Федеральные органы исполнительной власти.Следует напомнить, что в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года № 314 (ред. от 7 декабря 2016 года)[121] в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (ст. 1), где:

– федеральное министерство – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности (ст. 3, п. «а»);

– федеральная служба – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности (ст. 4, п. «а»);

– федеральное агентство – это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору (ст. 5, п. «а»).

Федеральные органы исполнительной власти относятся к наиболее многочисленным и распространенным субъектам обеспечения национальной безопасности. Их функциональная значимость проявляется в том, что на них ложится основная «тяжесть» правоприменительной деятельности в указанной области. В пределах своей компетенции и обозначенных задач Федеральные органы исполнительной власти в сфере национальной безопасности обеспечивают: соблюдение законодательства Российской Федерации; выполнение решений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Совета безопасности Российской Федерации; реализацию Федеральных целевых программ; претворение в жизнь Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 года и т.п.

Закон «О безопасности» 2010 года определяетполномочия федеральных органов исполнительной властиследующим образом: «федеральные органы исполнительной власти выполняют задачи в области обеспечения безопасности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации» (ст. 11). Мы видим, что не конкретизируется как перечень полномочий, так и самих федеральных органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти, относясь к структуре государственного механизма в целом, выполняют и возлагаемые на них функции в области обеспечения безопасности. Эти задачи и функции определяются прежде всего отраслевой (межотраслевой) принадлежностью соответствующего органа, а также обусловленные этим их общие задачи – в порядке определения предметов компетенции и полномочий соответствующего органа исполнительной власти. С этой точки зрения практически все федеральные органы исполнительной власти выполняют те или иные задачи и осуществляют те или иные функции в области обеспечения безопасности, но именно в рамках их компетенции, именно в рамках их функций[122].

Соответственно, каждый из федеральных органов исполнительной власти занимается и проблемами обеспечения безопасности в подведомственной ему сфере деятельности. Но федеральными органами исполнительной власти, реализующими функции обеспечения национальной безопасности в сфере обороны, государственной, общественной безопасности, руководит Президент Российской Федерации.

Исходя из Указа Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 21 мая 2012 года № 636 (ред. от 29 декабря 2016 года)[123] к федеральным министерствам (некоторые имеют в своем ведении службы и агентства), федеральным службам и федеральным агентствам, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, относятся:

– Министерство внутренних дел Российской Федерации;

– Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

– Министерство иностранных дел Российской Федерации (подведомственно Федеральное агентство по дел