С конца ХХ в. начата реализация разделения властей в условиях нашей страны.

Вряд ли допустима распространенная со времен Монтескье точка зрения об исконной предрасположенности россиян к деспотизму. Элементы членения власти присутствовали еще в политической практике Древней Руси, феодальных Новгорода и Пскова, работе сословно-представитель-ных органов Московской Руси, в «Кондициях» Верховного тайного совета Анне Иоанновне. Определенными шагами на этом пути стали судебная реформа 1864 г. и комплекс мер Николая II, начатый «Манифестом об усовершенствовании государственного порядка» 1905 г. Проблема разделения властей получила обоснование в трудах М. М. Сперанского, Б.Н.Чичерина, Ф.Ф. Кокошкина М.М. Ковалевского и др.

Вместе с тем, комплекс объективных и субъективных причин привел к длительному сохранению в нашей стране максимальной концентрации власти в одних руках. «Исторически, - писал Б. Васильев, - мы зависим от центральной власти неизмеримо больше и глубже, чем любая европейская страна, и нам следует делать всегда поправку» на эту особенность. Идеи приоритета единства власти ярко обосновали сторонники консервативного крыла российской политико-правовой мысли: Л.А. Тихомиров определял ее, как «душу государства». Он отметил, что идея разделения властей не только «научно ложная», но и несет мощный деструктивный заряд, обосновывая борьбу властей вторичных, «управительных» против верховной власти, вырождаясь в «теорию олигархии правительственных ведомств», когда «полчища бюрократии, прикрываясь именем формально верховного народа, заправляют в действительности государством».

Та же традиция, хотя и обоснованная с иных позиций, сохранялась и в советскую эпоху. В.И Ленин писал, что в условиях пролетарского государства парламентарии должны сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своими избирателями. Советская доктрина, абсолютизировав этот аспект, противопоставила теории разделения властей теорию полновластия Советов, сочетавшегося с «разделением функций государственной власти в рамках советской системы». На деле, это было лишь теоретическим прикрытием узурпации государственной власти партийной номенклатурой, тоталитарной сути режима.

«Перестройка» положила начало медленному и непоследовательному внедрению разделения властей в политическую практику. В этом процессе можно выделить три относительно самостоятельных периода.

Первый период (апрель 1985 г. - сентябрь 1993 г.) - нарастание конфликта следующих тенденций:

· постепенного формально-юридического закрепления разделения властей: а) провозглашения «разделения законодательной, исполнительной и судебной властей» как «важнейшего принципа» функционирования государства в п.13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР в1990 г.; б) внесения в 1992 г. соответствующих поправок в ст.ст. 1 и3 Конституции РСФСР 1978 г.; в) учреждения постов Президентов СССР в 1990 г. и РСФСР в 1991 г) принятия закона «О статусе судей в Российской Федерации» 1992 г., создания Конституционного суда России;

· сохранения старых основ организации власти, порождавшего рост противоречивости законодательства (например, ст.ст.1 и 3 со ст.2 Конституции 1978 г.: «народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно»;

· стремления исполнительной и законодательной властей РФ резко расширить свои полномочия (новая редакция части 2 ст. 104 Конституции, закрепляющей за Съездом право принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР и т.д.);

Второй период (сентябрь-декабрь 1993 г.) - обострение конфликта исполнительной и законодательной властей, в ходе которого, по мнению ряда экспертов, «было покончено не только с двоевластием, но и с …конституционным принципом разделения властей». Это время единовластия президента, открыто вышедшего за рамки Конституции.

Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» было «прервано» осуществление Съездом народных депутатов и Верховным Советом «законодательной и распорядительной функций». Опираясь на силу (разгон Верховного Совета) президент, игнорируя официальную оценку Конституционным судом его мер как противоречащих Конституции, продолжил демонтаж прежнего государственного механизма. Соответствующими Указами Президента РФ от 7-9 октября 1993 г. а) из-за «невозможности» деятельности Конституционного Суда в неполном составе предлагалось «не созывать его заседания до принятия новой Конституции»; б) «исполнительно-распорядительные функции» Советов народных депутатов, были возложены на администрацию соответствующего субъекта РФ; в) выборность глав местных администраций органами законодательной власти заменялась их назначением исполнительной властью.

Этими и другими мерами вместо разделения властей складывалась система скорее «технического распределения между различными госорганами предметов ведения, сферы деятельности, функций».

Третий период начался с принятием 12 декабря 1993 г. Конституции России и продолжается до настоящего времени.

Принцип разделения властей в государственном механизме Российской Федерации конституционно закреплен как одна из основ конституционного строя. Ст. 10 Конституции РФ указывает, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Принцип разделения властей, закрепленный в общей форме ст. 10, реализуется и конкретизируется в нормах Конституции, определяющих статус трех ветвей государственной власти, законодательной (гл. 5), исполнительной (гл. 6) и судебной (гл. 7):

· «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации» (ст. 94) Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

· «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». (п. 1 ст. 110). Помимо Правительства РФ действуют другие федеральные органы исполнительной власти - федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, другие федеральные ведомства, их территориальные органы.

· «Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом», (п. 1 ст. 118); «судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (п. 2 ст. 118). Высшими судами России являются Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд

Федеративный характер государственного устройства предопределил применение принципа разделения властей и государственных механизмах субъектов РФ. Конституция 1993 г., провозгласив принцип разделения властей, разделила его между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. В отличие от Конституции 1978 г. она не устанавливает систему органов государственной власти субъектов федерации. Решение этого вопроса Конституция относит к ведению субъектов и определяет, что система органов власти ими устанавливается самостоятельно, но с условием соответствия ее основам конституционного строя РФ, общим принципам организации представительных и исполнительных органов власти, установленных законом (п.1 ст. 77).

Анализ Конституции Российской Федерации свидетельствует и о наличии элементов системы сдержек и противовесов.

Вместе с тем, закрепление и реализация принципа разделения властей в России имеют ощутимое своеобразие. Существо этого своеобразия эксперты видят в том, что система разделения и взаимодействия властей носит, в целом, асимметричный и несбалансированный характер - с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидной слабостью других ветвей власти в их соотношении с президентской властью.

Это вытекает уже из текста ст. 11 Конституции РФ, устанавливающей, что государственная власть на федеральном уровне осуществляется следующими органами и должностными лицами: Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание РФ; Правительство РФ; Суды РФ. Из ее сопоставления со ст. 10 вытекает, что Президент России, не отнесен непосредственно ни к одной из основных ветвей власти, находясь за рамками разделения властей.

Надо отметить, чтони к одной из основных ветвей государственной власти в России не относится достаточно большое число государственных органов с особым статусом: а) Администрация Президента РФ; б) полномочные представители Президента; в) органы прокуратуры РФ; г) Центральный банк РФ; д) Центральная избирательная комиссия РФ; е) Счетная палата РФ; ж) Уполномоченный по правам человека в РФ, некоторые другие федеральные государственные органы.

Вместе с тем, фигура Президента РФ занимает в системе федеральных органов особое место, что подчеркнуто уже тем, что в тексте Конституции 1993 г. глава о Президенте (гл. 4) помещена перед главами трех ветвях государственной власти. Конституция наделяет главу государства, кстати, являющегося ее гарантом, весьма широким кругом прав, который, по существу, охватывает все сферы и направления организации и осуществления государственной власти в стране, но, по мнению многих ученых место Президента России в системе разделения властей по действующей Конституции является неясным и противоречивым.

С одной стороны, громадный объем полномочий, имеющихся у Президента как в сфере исполнительной власти в целом, так и в вопросах формирования и отставки Правительства позволяет ряду авторов (В.С. Нерсесянц, В.А. Четвернин и др.), говорить, что президентская власть, помимо исключительных прав Президента, включает в себя, по существу, и весь комплекс решающих правомочий исполнительной власти.

С другой стороны, анализ других статей Конституции доказывает, что ее авторы явно вывели фигуру Президента за рамки любой из ветвей власти. Более того, положениями, согласно которым Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 2 ст. 80) продемонстрирован особый, «исходный» характер самостоятельной президентской власти, что противоречит ст.10 Конституции РФ. Придание президенту особого, выходящего за рамки разделения властей статуса, в конечном счете, может привести к возвращению неправового, авторитарного государства.

Полномочия Президента теоретически допускают для него монополизировать право на кардинальные стратегические судьбоносные для страны решения, так как его прерогатива – «определение основных направлений внутренней и внешней политики»

Проблематична декларированная Конституцией самостоятельность органов законодательной и особенно исполнительной власти

Конституция РФ допускает существование лояльного Президенту правительства при любом раскладе политических сил в Государственной Думе, а конкретная практика показала практически полную зависимость правительства от сиюминутных настроений Президента. Справедлив и вопрос о том, несколько способствует реализации правомочий правительства подчинение Президенту ключевых министерств и ведомств (МИД, т.н. «силовые» структуры)

Правовые коллизии вызывает и закрепление многих функций государственного управления одновременно за Президентом и правительством, отсутствие последовательного разграничения сфер управления правительства и Президента привело к дуализму.

Имеется ряд органов федеральной государственной власти, формируемых Президентом, но не закрепленных конституционно и недостаточно регулируемых текущим законодательством: администрация Президента, Совет Безопасности, заметно влияющие на ветви государственной власти. Это может порождать появление корпоративных структур, вносящих неразбериху во взаимодействие властей, лимитируют самостоятельность исполнительной власти.

Следует обратить внимание и на предельную затрудненность одного из действенных рычагов системы «сдержек и противовесов» - процедуры импичмента (отрешения от должности) (ст.93).

Отсутствует идолжный баланс во взаимоотношениях Президента, исполнительной и законодательной власти. Некоторые средства сдерживания исполнительной власти со стороны законодательной в значительной мере нейтрализуются потенциальной возможностью применения обратных, более сильных мер

Минимальны реальные возможности законодателей влиять на формирование правительства, осуществлять контроль за его деятельностью. Неоднозначно трактуется и право Президента на роспуск Федерального Собрания при гипотетически спровоцированных обстоятельствах: посредством выдвижения заранее неподходящей кандидатуры Председателя Правительства, или «просьбы» Правительства проголосовать за доверие к нему (ст.111,117).

Проблемами в судебной системе многие ученые и практики называют то, что суды не выполняют или слишком медленно выполняют свои функции по причине нехватки судей, недостаточности их квалификации, сохранения зависимости конкретных судей от представителей иных ветвей власти, политической ангажированностью.

Пока затруднена смена судейского состава, воспитанного в духе обвинительного судопроизводства и господства «телефонного права», а несменяемость судей порой оборачивается их недобросовестностью. Малая зарплата судебных приставов затрудняет эффективный подбор кадров, способных реально обеспечить исполнение судебных решений. Внедрение судов присяжных в условиях невысокой гражданской и правовой культуры приводит к вопиющим с точки зрения права судебным решениям, продиктованным эмоциями, или иными неюридическими факторами.

Также необходимо отметить, что нарушения принципов и положений Конституции, норм законов не всегда влекут за собой ответственности, не до конца разработан юридический механизм защиты прав гражданина.

Таким образом, как мы видим, теоретическое обоснование, юридическое закрепление и реализация разделения властей в России, да и в целом в мире носит неоднозначный характер. Вместе с тем, на наш взгляд, справедлива точка зрения о том, что значение разделения властей в ходе реформ заключается и в том, что оно постепенно вводит в сознание общества идею о контроле над распределением и удержанием властных полномочий. Но вряд ли стоит и переоценивать суть разделения властей, ибо оно - отнюдь не панацея от неэффективного государственного управления. Необходимы политическая культура, развитое общественное правосознание и многие факторы, которые позволят ввести процесс реализации власти в легальные рамки, извлечь из феномена разделения власти всю ту политическую выгоду, которую он потенциально может дать гражданскому обществу. Не следует забывать высказывание Т. Джефферсона: «выборный деспотизм - отнюдь не та форма правления, за которую мы сражались»,

ГЛАВА VIII