Губернии и генерал-губернаторства

Самой распространенной формой административно-террито­риального устройства России стало губернское управление. Пе­реход к этой системе произошел в процессе Петровских реформ. Однако характер и результаты происшедших тогда перемен далеко не одинаково оцениваются учеными.Ряд авторитетных иссле­дователей полагает, что губернии в функциональном отношении мало чем отличались от прежних воеводств, другие считают, что реформы (в особенности послепетровского времени) повысили роль и значение провинциального управления в форме губерний¹⁴⁶ Прояснению этого дискуссионного вопроса, по нашему мнению, способствует его изучение не только в чисто хронологическом, но и в историко-сравнительном аспекте.

Первые губернии были учреждены начиная с 1708 г. под назва­ниями Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Ка­занская, Архангелогородская, Сибирская, Московская. В процессе дробления губерний и дальнейшего расширения пределов Россий­ского государства образовались новые губернии, уезды, волости, изменились их территориальные очертания в результате деления и объединения старых и новых административных единиц. Однако в подавляющем большинстве случаев они не имели четко обозна­ченных границ и твердого статуса. Произведенная в 1727 г. рефор­ма областного управления несколько упорядочила губернскую сис­тему, а в царствование Екатерины II предпринимаются новые значительные усилия по совершенствованию административного устройства империи. Важное значение при этом имело предостав­ление губерниям больших, чем прежде, административных полно­мочий. Властные функции губернаторов особенно усилились в 60-е гг. XVIII в. с введением должности вице-губернатора, назна­чавшегосяим в качестве помощника¹⁴⁷.

В 70 — 80-х гг. XVIII в. центр тяжести местного управления перемещается в губернские палаты и другие провинциальные органы. Несмотря на то что при Павле I значение губернаторов заметно упало, в дальнейшем оно возродилось на более твердой основе. Губернии, делившиеся на уезды и более мелкие территориальные единицы, были подчинены Сенату. Хотя делалось это в целях государственной централизации, реально обернулось ослаблением коллегиональных начал в провинциаль­ном управлении. В царствование Павла I многие из прежних коллегиональных органов были восстановлены, а значение губернаторов сошло почти на нет. Однако при его преемниках губернская форма управления получает дальнейшее развитие и становится основой административно-территориального деления страны. Относительную самостоятельность (особенно в сфере земских учреждений и юриспруденции) в самих провинциях получили уезды¹⁴⁸.

Отмена крепостного права и реформы 60-х гг. XIX в. вызвали настоящий переворот в государственно-административном устрой­стве и общественной жизни России. Все сословия были уравнены в своих правах, суды отделены от административных органов, уменьшилась правительственная опека, расширилась самодеятель­ность различных обществ. Однако вместе с тем наметилась тенден­ция к всемерному укреплению власти губернаторов на местах. В 60 — 70-х гг. XIX в. губернии разделялись на две группы: провинции, где были введены новые административные учреждения, и те, где их не было. Законом от 22 июля 1866 г. губернатор фактически признавался полноправным хозяином в своей провинции: он мог производить общую и экстраординарную ревизию во всех учреж­дениях на вверенной ему территории, даже если они относились к друг им ведомствам страны, отстранять от должности неблагона­дежных чиновников, закрывать неправительственные частные общества, городские и прочие клубы¹⁴⁹.

В 1876 г. губернаторам предоставляются полномочия на изда­ние постановлений, имеющих силу местного закона. Власть прови­нциальных глав особенно усилилась в начале 80-х гг. с переводом отдельных губерний на положение усиленной или чрезвычайной охраны. Губернские власти получили право подвергать аресту до трех месяцев и штрафу до 500 рублей или высылке нежелательных лиц с санкции министра внутренних дел. Глава провинции мог запрещать собрания, закрывать на определенный срок торговые и промышленные заведения¹⁵⁰.

В период кризиса самодержавия на рубеже 70 - 80-х гг. XIX в. генерал-губернаторам вменялось в обязанность доносить о «госу­дарственных преступлениях" и мерах по их пресечению в Верхов­ную распределительную комиссию и Министерство иностранных дел¹⁵¹.

Губернатор считался не только главой провинции, но осущест­влял надзор за деятельностью полицейских и других карательных органов. То есть функции его носили как бы двойственный харак­тер. В его обязанности входило обеспечение внутренней безопас­ности, обнародование государственных законов, издание собственных указов и постановлений. Однако самой важной функцией оставался контроль за деятельностью провинциальных органов, учреждениями общественного и сословного управления и долж­ностными лицами. По правительственному циркуляру 1876 г. он мог издавать законы, но лишь касающиеся "местного благочиния и правопорядка". Губернаторы, при всем разнообразии служебных обязанностей, являлись высшими главами власти на местах¹⁵².

Губернская система России рассматриваемого периода по структурным и функциональным параметрам не была единой прежде всего потому, что наряду с провинциями, управляющимися по общероссийским правилам, существовали и губернии с особым статусом. ВXIX — начале XX в. в Сибири таковых насчитывалось четыре, в Царстве Польском — десять, а на Кавказе — семь¹⁵³

Губернии различались между собой и по территориальным параметрам, причем большинство из них не имели достаточно четких административных границ. Разумеется, и состояли они из неодинакового числа уездов и волостей, закрепленных в качестве низших административных единиц еще во времена Екатерины II.

В конце XIX — начале XX в. границы подвластных губерниям административных единиц могли быть изменены лишь в законода­тельном порядке. Новые рубежи между уездами и волостями устанавливались и исправлялись земскими собраниями. Хотя провинции зачастую не имели строго обозначенных границ, но с тече­нием времени происходила как бы их "легитимизация в обществен­ном сознании"=154.

Губернии отличались числом своих административных единиц и соответственно общим количеством населения.Так, в Эстляндии насчитывалось четыре уезда, а в Черниговской губернии их было пятнадцать. Пестрой выглядела и демографическая картина в ок­раинных провинциях, особенно в европейской и азиатской частях страны. В среднем количество обитавшего в провинциях граждан­ского и военного населения колебалось в пределах от 3 тыс. до 20 тыс. человек.

Особенности губерний обусловливались историческими, поли­тическими и социальными причинами. В Прибалтике, например, долго по сравнению с другими регионами сохранялись традицион­ные органы управления. После вхождения этого края в состав России продолжали действовать привилегии местною дворянства, основанные на средневековом рыцарском праве времен Ливонско­го ордена и шведских законах XVII в.

Если взять Сибирь, то губернаторы здесь осуществляли не только общие, но и специфические обязанности по политическому надзору за местными ссыльными¹⁵⁵.

Территории российских губерний нередко частично либо пол­ностью совпадали с особыми ведомственными округами. Речь идет о специальных округах, связанных с таможенной службой, до­рогами и транспортом, горной добычей и т.п. Располагаясь в пре­делах тех или иных губерний, они управлялись своими министер­ствами --внутренних дел, путей сообщения и другими.

Российские провинции — губернии — могли пространственно совмещаться с другими административными и территориальными подразделениями — округами и крупными областями. Такие ад­министративные единицы существовали на Кавказе, в Туркестан­ском и Степном крае, в Закаспии, на Украине, Северном Кавказе (Область Войска Донского, Закатальский округ). Однако в проти­воположность губерниям это были преимущественно военно-ад­министративные образования.

Губернская форма управления, в особенности в первой полови­не XVIII в., имела не только положительные, но и определенные негативные черты. Обширность провинциальных территорий, не­укомплектованность маргинального аппарата достаточно подго­товленными кадрами чиновников, слабый государственный кон­троль создавали условия для всяческих злоупотреблений. "Казнок­радство и взятничество, — отмечал Ю. Готье, — в самых простых, хотя и разнообразных их формах были привычным и обыкновен­ным явлением"¹⁵⁶

Историческая динамика провинциального управления находи­лась в тесной связи с эволюцией политического строя России. В ее развитии отразились также изменения, происходившие в социаль­ной, этнодемографической и других сферах жизни страны. Просле­живается, в частности, связь процесса отмирания сословно-представительных органов на местах с переходом от самодержавия к абсолютистской модели государственной власти. Выявляется и общая тенденция все более усиливающейся централизации административной власти и нивелирования региональных отличий. В историко-генетическом плане обнаруживается также медленное, неравномерное, но все же неуклонное разграничение военных и гражданских функций местной власти. Однако военное сословие продолжало играть важную роль в государственном управлении, что можно отнести к одному из исторических феноменов России.

В XIX — началеXX в. наряду с губернаторствами законода­тельно и практически оформляется и так называемое генерал-губернаторство как форма провинциального управления. Генерал-губернаторы упоминаются еще в XVIII в., причем говорится о том, что они управляли несколькими провинциями¹⁵⁷. Однако довольно долго не было четко обозначенного юридического определения этого административного понятия. Генерал-губернаторы вначале приравнивались к наместникам, имевшимся лишь в некоторых губерниях. Выполняя преимущественно роль посреднической ин­станции между центром и провинцией, генерал-губернаторы назна­чались обычно в столице и крупных городах. Однако правовая неясность и расплывчатость их статуса являлись постоянным ис­точником межведомственных конфликтов, связанных с региональ­ным управлением. Тем не менее примерно к концу XIX в. институт генерал-губернаторства утвердился в качестве промежуточного звена между губернскими учреждениями и центральными мини­стерствами¹⁵⁸. Генерал-губернаторы могли по личному ходатайст­ву получить от императора право на вмешательство в дела управ­ления того или иного края. Однако в началеXX в., в ходе реформ и бурных революционных событий, они лишились этого преиму­щества¹⁵⁹.

Генерал-губернаторы, заведовавшие одной или несколькими провинциями, имели особые права и обязанности. Прежде всего, они обладали привилегией непосредственной апелляции к царю, от которого могли получить особые указания и поручения. Кроме того, введение новых законов в центре и на окраинах империи обычно согласовывалось с ними, чтобы заручиться поддержкой, их мнение в первую очередь учитывалось при представлении к долж­ностным званиям и правительственным наградам¹⁶⁰.

Практика введения генерал-губернаторской формы правления нередко была связана с чрезвычайной международной и внутрен­ней обстановкой. Генерал-губернаторства подчас претерпевали из­менения границ и административную перестройку, некоторые из них упразднялись, а взамен создавались новые территориальные образования. Царь-реформатор Александр II упразднил целый ряд провинций: Харьковскую, Новороссийскую, Оренбургскую, Витебскую, Прибалтийскую, Западно-Сибирскую. Вместо них в 70—90-х гг. XIX в. учреждаются Варшавское, Амурское, Тур­кестанское генерал-губернаторства, а в началеXX в. восстанав­ливается Прибалтийское генерал-губернаторство¹⁶¹. Сами генерал-губернаторы стали "главными блюстителями неприкосновенности верховных прав самодержавия, пользы государства и точного ис­полнения законов и распоряжений правительства"¹⁶².

Функции российских генерал-губернаторов в значительной мере определялись интересами внутренней безопасности, борьбой с инакомыслием и сепаратизмом окраин. После революции 1848 г. Николай I специальной инструкцией предписал генерал-губерна­торам содействовать воспитанию юношества "в духе чистой веры, доброй нравственности, в чувствах преданности к престолу и отечеству". Строгий надзор не ограничивалсяих контролем за общественными настроениями, а распространялся даже на некото­рые сферы производства, например сельское хозяйство¹⁶³.

Генерал-губернаторы провинций осуществляли прямой и кос­венный надзор над местной администрацией и другими органами власти. В первую очередь им подчинялись губернские правления, начальники уездов, губернские присутствия (канцелярии), полицей­ские управления, земские начальники и т.д.В их обязанности входил также контроль (с правом инспекции) над казенными пала­тами, земледельческими управами, отраслевыми департаментами государственных имуществ, налоговыми и прочими ведомствами. В порядке общего надзора они имели право при необходимости производить ревизии находящихся на территории их провинций отраслевых учреждений, связанных с горным и монетным делом, лесным и сельским хозяйством, соляными промыслами и т.п. Генерал-губернаторы имели полномочия и на контроль над учреж­дениями, в административном порядке им не подчиненным. В эту категорию входили контрольные палаты, отделения и конторы центральных банков, таможни, высшие учебные заведения, жан­дармские управления, общественные судебные места и присут­ствия¹⁶⁴.

Генерал-губернаторы являлись местной кассационной инстан­цией по судебным делам, рассмотренным волостными судами, земскими начальниками и городскими судами. В их обязанности входило и председательствование в заседаниях судебного отдела губернского присутствия. Губернские правления находились снача­ла в подчинении Сената и относились ведомственно к Министерст­ву иностранных дел, но затем фактически превратились в админи­стративные органы, контролировавшиеся губернаторами¹⁶⁵.

Они состояли из двух основных инспекций — общего присут­ствия и канцелярии. Присутствия возглавляли губернаторы, а кан­целярии — вице-губернаторы. В общее присутствие кроме глав провинций и их заместителей входило не менее двух советников, асессоры, врачебные и тюремные инспекторы, губернские инжене­ры. Канцелярии состояли из глав отделений соответственно с чис­лом представителей общего присутствия.

Губернская система за двести с лишним лет своей истории испытала ряд изменений, прошла через фазы подъема и спада. Эта форма управления была, несомненно, более прогрессивна по срав­нению с приказным устройством, имела синтезную структуру, поскольку в ней сочетались монократические и коллегиональные принципы¹⁶⁶. В составе губернских управ существовали инстанции, рассматривавшие административные дела первого разряда и являвшиеся совещательными органами при генерал-губернаторе. Административные дела второго порядка решались губернатора­ми, вице-губернаторами и советниками.

По мере бюрократизации государственного аппарата губерн­ская форма все более утрачивала свою первоначальную сущность и значение. Канцелярское делопроизводство становилось громоздким и медлительным. В рамках самой этой системы происходили перманентные изменения, отражавшие соответствующие перемены в государственном и общественном развитии. В первую очередь она реагировала на изменения курса внутренней политики и выте­кавшие из него практические задачи. Весьма показательно, что широкое распространение земства и других форм местного само­управления было тесно связано с процессами общественно-полити­ческой либерализации в условиях роста капиталистических отно­шений в стране. В противоположность этому в периоды наступле­ния реакции происходила милитаризация административного, в особенности маргинального, аппарата.

В исторической трансформации губернской системы важное значение имело развитие местного самоуправления — со своими особенностями во времени и пространстве. В пореформенный пе­риод самоуправление имело ограниченный, преимущественно сословно-представительный характер. Отличительной чертой этого института было слабое, неравномерное распространение и фак­тическая включенность в систему официальных учреждений. Зем­ская форма управления существовала в основном в центральных и некоторых других регионах страны. Однако в началеXX в. "управление земским хозяйством" распространяется на целый ряд губерний Белоруссии, Украины и других окраин России. Это была попытка частичной административной централизации на местах за счет расширения функций провинциальных органов власти¹⁶⁷.

После отмены крепостничества губернские и уездные земские учреждения получили значительные полномочия в системе админи­стративно-территориального управления. Распределительными ор­ганами провинциального самоуправления стали земские собрания, надзор за решениями которых осуществляли губернские земские управы и особые комиссии. Земское управление находилось в руках дворян и осуществлялось под непосредственным контролем губер­наторов. В его компетенцию входили дела народного образования, здравоохранения, благотворительности и попечительства, а также ведение местными путями сообщения, торговлей и промышленнос­тью, раскладкой налогов и повинностей, расходами на содержание администрации и суда. Однако, как уже говорилось ранее, земские органы не получили распространения в подавляющем большинст­ве национальных регионов, что можно во многом объяснить отсут­ствием сословно-представительных институтов (во второй полови­не XIX в. они существовали лишь на Украине, в Области Войска Донского, в Бессарабии, в Уфимской губернии). Зато органы дво­рянского самоуправления были повсеместно распространены в гу­берниях и уездах Прибалтики.

В началеXX в. органы городского самоуправления появляются на Кавказе, в Средней Азии и других окраинах России. Находясь под контролем губернских властей, они занимаются главным об­разом решением хозяйственных дел. Хотя магистраты считались общесословными органами, но "имущественный ценз сделал их городским самоуправлением состоятельных классов"¹⁶⁸.

Институт самоуправления имел свои региональные отличия, в особенности в европейской и азиатской частях России. Местное самоуправление разделялось на три главные категории: земское, городское и волостное. В западных губерниях — в Финляндии, Царстве Польском, Прибалтике — сохранялись органы сословно-дворянского самоуправления, функционировавшие наряду с город­ским и приходским общественным управлением. В других же окра­инах — это были органы городского самоуправления и основанные на выборных началах сельские общины¹⁶⁹.

Система волостного общественного управления действовала не только в оседлых, но и в кочевых районах и областях.Она сущес­твовала у башкир, киргизов и других народов Приуралья, Средней Азии, Казахстана, Сибири. Деление степного населения на округа, уезды и волости покоилось на родоплеменном принципе. При этом понятие рода нередко совпадало с волостью как административ­ной единицей. Кочевые волости состояли из более мелких делений — аулов, стойбищ, аймаков, тоб и т.д. В основе этой общинно-волостной системы лежало не только выборное начало, но и нор­мы обычного права. Вместе с тем у кочевников и "бродячих инородцев" были и конфессиональные суды, и расправы, выносив­шие приговоры по законам шариата, ламаизма и т. п. Окружное и волостное самоуправление в степных регионах характеризова­лось постепенной инфильтрацией общероссийской административ­ной системы. Наряду с традиционными выборными органами здесь появляются окружные приказы, судебные палаты и управы, основная функция которых — рассмотрение и утверждение реше­ний народных собраний и выборных сходов. Окружные приказы и другие административные органы следили за соответствием таких решений официально утвержденным правилам волостного управления, занимались учетом и переписью местного населения¹⁷⁰.

В окружной и волостной системе управления важную роль играли старшины и другие выборные должностные лица старой и новой администрации. Нередко они фактически являлись наслед­ственными предводителями кочевых общин. Старшины выполняли роль посреднической инстанции между царскими властями и ко­ренными жителями. Через них проводилась административно-хо­зяйственная деятельность, осуществлялась охрана общественного порядка.

Органы самоуправления не стали основой административно-территориального управления в России в отличие от ряда европей­ских стран. Сама форма выборного общественного управления объективно находилась в противоречии с абсолютистской моделью верховной государственной власти. Однако после Февраль­ской революции происходит расширение ареала и функций местно­го самоуправления на окраинах государства¹⁷¹. Главным образом это было связано с демократизацией страны, сопровождавшейся децентрализацией системы провинциального управления. Временное правительство искало в земстве и других видах самоуправле­ния решение обострившегося и вставшего в повестку дня наци­онального вопроса¹⁷². Самоуправляющиеся учреждения рассмат­ривались как основа для реформирования и предоставления регионам исполнительных и законодательных прав. Предполага­лось расширение полномочий местных органов власти, админист­ративная децентрализация и создание политических автономий с правом собственного законотворчества. Временное правительст­во намеревалось провести реформу административного устройства окраин, ввести здесь органы демократического самоуправления. Однако слабость и неорганизованность новых российских властей не дали возможность остановить вал национальных движений и регионального сепаратизма в форме областничества. Российская империя оказалась на пороге Октябрьской революции.