Начало формирования советского государственного аппарата
В конце 1917 — начале 1918 гг. происходила замена старых органов власти и управления новыми. Формировались аппараты наркоматов и других органов управления. В конце октября 1917 г. была создана рабоче-крестьянская милиция (при НКВД). В составе Совнаркома была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). 2 декабря 1917 г. при Совнаркоме образован Высший совет народного хозяйства (ВСНХ). Перед ним ставилась задача наладить управление экономической жизнью страны путем координации деятельности хозяйственных наркоматов. Наряду с милицией и ВЧК необходимым элементом новой государственности стали армия и флот. В январе 1918 г. был подписан декрет «О Рабоче-Крестьянской Красной Армии», в феврале - декрет «О Социалистическом Рабоче-Крестьянском Красном Флоте».
Совнарком, налаживая управленческую систему, издавал декреты не только общего характера, но и по управлению конкретными участками работы или отраслями хозяйства. Так, 29 марта 1918г. был издан декрет об управлении Балтийским флотом, 16 апреля - декрет «Об организации управления почтово-телеграфным делом» и т.д. Эффективные и целесообразные формы и методы работы новых органов власти и управления вырабатывались путем проб и ошибок.
Большевики, исходя из взглядов своих вождей-теоретиков, считали необходимым после прихода к власти сломать старую государственную машину, разрушить изжившую себя систему управления, которая не в состоянии решить новые задачи. Вместе с тем они не исключали возможности сохранения и использования некоторых элементов старого государственного механизма, в частности, органов управления хозяйством: аппарат управления банковской системой, почтой, железными дорогами, трестами, синдикатами можно было использовать, приспособив его к выполнению новых функций.
Управленческая неопытность новых наркомов компенсировалась революционным энтузиазмом и организаторскими навыками, полученными в период борьбы за власть. В структуре и делопроизводстве новых наркоматов наблюдалось великое разнообразие подходов к решению управленческих задач. Менялось и число наркоматов. Некоторые из них функционировали всего 2—3 месяца. К созданным на II съезде Советов 13 наркоматам вскоре были добавлены еще несколько коллегий. В ноябре-декабре 1917 г. после согласия левых эсеров войти в состав СНК были созданы наркоматы призрения, государственного контроля, государственных имуществ Российской Республики, местного самоуправления (последний наркомат был упразднен в марте 1918 г., после выхода из СНК левых эсеров).
Центральной фигурой государственного управления являлся руководитель. От его «политических и деловых» качеств в определенной мере зависел успех дела на том или ином участке. Идеологические воззрения, организаторские навыки, личные качества руководителя сказывались на эффективности работы всего аппарата управления. Руководители вновь созданных наркоматов подбирались в основном за счет партийных и профсоюзных активистов. Их кандидатуры выдвигались и обсуждались, как правило, на собраниях соответствующих организаций.
Штат государственного аппарата пополнялся и бывшими служащими, прошедшими собеседование и проверку на лояльность советской власти. На раннем этапе революции чиновники прежних министерств и ведомств составляли немалый отряд новой власти. Так, в 1918 г. в Наркомземе их было 58,8%; в Наркомздраве - 60,9%; в Наркомате по морским делам — 72,4%. Даже такие специфически «охранительные» учреждения, как НКВД, ревтрибунал ВЦИК или ВЧК, имели соответственно 46,2, 36,8 и 16,1% «старых» специалистов. Составленный из столь разнородных частей государственный аппарат не мог профессионально решать поставленные перед ним задачи. Это усложняло управление страной, делало руководящие структуры громоздкими и малоэффективными. Тем не менее они постепенно налаживали управление страной, для чего в первую очередь создавали местные органы власти и управления.
Установление советской власти на местах происходило как путем мирного перехода управленческих функций в руки Советов, так и в результате вооруженного подавления контрреволюции. Юридическая основа ликвидации власти представителей Временного правительства на местах содержалась в упомянутом выше документе II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам, крестьянам». В губернских и уездных городах смена власти проходила более или менее безболезненно, поскольку центральные советские власти имели возможность направить в них своих эмиссаров. К тому же партийные организации в крупных городах были, как правило, многочисленные и сильные. Это давало возможность сформировать новые органы власти и наладить их функционирование. Дойти же до уровня земского и городского самоуправления было сложнее из-за многочисленности этих органов. А именно они занимались на местах городским хозяйством, снабжением продовольствием, организацией здравоохранения и просвещения. Не имея возможности заменить аппарат городского и земского самоуправления, местные Советы пытались использовать его для решения безотлагательных вопросов местной жизни. Руководство этими органами осуществляли большевики или эсеры (до разрыва блока с большевиками).
Центральные власти заботились о скорейшем распространении своего влияния на местах. В декабре 1917 г. СНК принял декрет «Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению». Возглавил этот комиссариат член ЦК партии левых эсеров В.Е. Трутовский. Наркомат мало что успел сделать, так как после выхода левых эсеров из правительства в марте 1918 г. был упразднен. Поэтому работой по организации советской власти на местах руководил Наркомат внутренних дел. В начале 1918 г. в аппарате НКВД было 450 сотрудников. Среди шести отделов наркомата самым крупным и важным был отдел местного самоуправления. Он состоял из следующих подразделений: милиции, печати, информации, инструкторского, редакционного и контрольно-ревизионного. Наркомат стремился к тому, чтобы Советы на местах имели единообразную структуру. Он рекомендовал создать отделы управления, финансов, земельный, труда, путей сообщения, почты, телеграфа и телефона, народного просвещения, врачебно-санитарный и др. В опубликованной в декабре 1917 г. Инструкции о правах и обязанностях Советов давались рекомендации по организации власти и управления на местах, по созданию аппаратов Советов.
На уровне области, губернии, уезда и волости власть на местах принадлежала съездам Советов, а в городах и селах - городским и сельским Советам. Постоянно действующими органами Советов были их исполкомы. Съезды Советов обладали правом контроля над деятельностью местных органов власти вплоть до отмены их решений. Исполкомы создавали аппарат управления, который подразделялся на отделы. Число отделов в разных исполкомах колебалось от 5 до 25. Каждый отдел возглавлял член исполкома Совета. Коллегиальным органом, осуществляющим управление отделами и контроль за их работой, был президиум исполкома. К лету 1918г. городские и земские органы самоуправления практически на всей территории, подконтрольной Москве, были заменены Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
При Советах на правах отделов создавались местныесовнархозы - советы народного хозяйства. Они находились в двойном подчинении — Высшему совету народного хозяйства и исполкомам соответствующих Советов. Местные совнархозы призваны были руководить хозяйственно-экономической жизнью подконтрольного региона.
В первые месяцы после Октябрьской революции местные Советы имели широкие полномочия. В их распоряжении были и военные формирования. Согласно постановлению НКВД от 10 ноября 1917 г., милиция на местах создавалась Советами и «всецело и исключительно» находилась в их ведении. В апреле 1918г. был издан декрет СНК, утвержденный ВЦИК «О волостных, уездных, губернских и окружных комиссариатах по военным делам». Согласно этому декрету, губернские военкомы получали в свое распоряжение вооруженные силы, военные учреждения, госпитали, склады и запасы имущества, предназначенные для военных нужд губерний. Зачастую, не имея регулярной связи с центром, местные Советы были полновластными хозяевами на подведомственной территории. Их интересы не всегда соответствовали общегосударственным и иногда противоречили распоряжениям центральных властей.
Первая советская Конституция. Новая система государственного управления, сложившаяся к середине 1918 г., нашла юридическое оформление в Конституции РСФСР, принятой на V Всероссийском съезде Советов в июле 1918 г. Во время работы съезда левые эсеры организовали в Москве и ряде других городов восстание против советской власти из-за несогласия с проводимой большевиками внутренней и внешней политикой. Мятеж был быстро подавлен, и 9 июля съезд возобновил прерванную восстанием работу. Съезд исключил левых эсеров из всех Советов, и, таким образом, в стране окончательно установилась однопартийная система власти и управления.
Конституция — это не только Основной закон страны, но и важнейший управленческий документ. Конституция дает юридическое обоснование системы управления, устанавливает соподчиненность ее различных органов. Она провозглашает важнейшие принципы организации и деятельности различных структур государственной власти и управления, фиксирует основные свободы, права и обязанности граждан.
Управленческие отношения в новом государстве Конституцией РСФСР были определены какфедеративные, т.е.договорные. Первым разделом Конституции стала, как известно, «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». В ней отмечено, что «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». При этом рабочим и крестьянам каждой нации предоставлялось право самим решать, «желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных учреждениях». Высшими органами власти и управления признавались Всероссийский съезд Советов, созываемый не реже двух раз в год, и избираемый съездом ВЦИК. Особенностью этого последнего органа было то, что ВЦИК становился одновременно «высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР».
Для общего управления делами Республики и руководства отдельными отраслями народного хозяйства Конституция предусматривала создание Совета народных комиссаров, при этом и съезд Советов, и ВЦИК могли смещать и назначать как весь состав Совнаркома, так и его отдельных членов. Народный комиссар вправе был единолично принимать решения по всем вопросам, отнесенным к компетенции наркомата, и доводить их до сведения коллегии.
В Конституции была четко прописана организация власти на местах: в границах своего ведения съезды Советов (областные, губернские, уездные и волостные) были высшей на данной территории властью. В период между съездами такой властью являлся соответствующий исполнительный комитет, всецело ответственный перед избравшим его Советом. В сельских местностях, где это возможно, «вопросы управления разрешаются общим собранием избирателей».
Конституция закрепляла основные принципы советской избирательной системы. При этом сохранялось неравенство в предоставлении избирательных прав. В органах власти и управления предпочтение отдавалось рабочему классу. Так, согласно Основному закону страны, «Всероссийский съезд Советов составлялся из представителей городских Советов, где большинство избирателей были рабочими — по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей и представителей губернских съездов Советов (то есть там, где преобладали крестьяне), по расчету 1 депутат на 125 000 жителей». Принцип всеобщего избирательного права распространялся только на трудящихся, т.е. рабочих, служащих, крестьян, не пользовавшихся наемным трудом, военнослужащих. Лишались избирательных прав так называемые нетрудовые элементы: лица, прибегавшие к наемному труду с целью извлечения прибыли, частные торговцы, духовенство, бывшие служащие полиции, жандармерии, охранки. Лишались избирательных прав и члены царской фамилии.
Создание принципиально новой системы государственной власти — Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов - породило и новую систему управления, основанную на обобществлении средств производства, плановом хозяйстве, исключении частной собственности и рыночных отношений.
Чрезвычайные органы власти и управления. Проведение в жизнь конституционных норм власти и управления затруднялось условиями разрухи и гражданской войны в стране. Отсюда проистекала особенность начального этапа развития советской государственности: в управлении страной важную роль играличрезвычайные органы власти. Советы были не единственными органами государственного управления. Наряду с ними возникали и действовали комитеты бедноты (комбеды), революционные комитеты (ревкомы), которые должны были решать в первую очередь хозяйственно-экономические вопросы. Характерной чертой чрезвычайных органов советской власти былоединство военной, политической и хозяйственной деятельности.
Самыми распространенными и массовыми чрезвычайными органами советской власти былиревкомы. Их создание диктовалось условиями гражданской войны. Они быстрее и энергичнее, чем Советы, обеспечивали удовлетворение нужд армии, восстанавливали разрушенное хозяйство, налаживали управление в освобожденных районах. Состав ревкомов был в основном рабоче-крестьянским. Ревкомы в своей деятельности исходили из указании партийных, советских, военных властей и были подотчетны им. Этими же органами они и создавались. 24 октября 1919 г. ВЦИК утвердил положение о революционных комитетах. Оно обобщало имевшуюся практику создания и деятельности ревкомов, вносило единообразие и стройность в их структуру, функции, делопроизводство и т.д. Исходя из этого документа, партийные и советские органы в республиках, губерниях, областях принимали свои положения о ревкомах с учетом специфики местных условий. По подсчетам исследователей, в 1918-1921 гг. по России насчитывалось более 30 000 ревкомов — от республиканского до сельского уровня. В основном ревкомы исчерпали себя и были ликвидированы в начале 20-х гг., однако некоторые просуществовали до середины 20-х гг. Например, Сибревком был ликвидирован в декабре 1925 г., Дальревком - в марте 1926 г. Ликвидация ревкомов происходила путем передачи их функций Советам.
Другими массовыми чрезвычайными органами советской власти быликомитеты бедноты. В июне 1918 г. ВЦИК и СНК утвердили декрет «Об организации и снабжении деревенской бедноты», согласно которому местные Советы должны были повсеместно создать волостные и сельские комбеды. Эти органы управления действовали, как правило, в сельской местности. Они состояли из бедняков и середняков. В их обязанности входило оказание помощи продовольственным органам в изъятии хлеба у кулаков и распределение его среди бедноты. Они же занимались конфискацией и перераспределением сельскохозяйственных орудий, предметов первой необходимости (одежды, обуви и т.д.). К лету 1918 г. в европейской части России и в Белоруссии было создано более 120 000 комитетов бедноты. Комбеды нередко распускали или переизбирали Советы, находившиеся под влиянием зажиточных крестьян, и брали власть в свои руки. В связи с этим в ряде регионов возникли губернские и уездные бюро комитетов бедноты, которые координировали их деятельность. Функции комбедов часто выходили за рамки, определенные им декретом ВЦИК и СНК: они активно участвовали в перераспределении помещичьих и кулацких земель в пользу бедняков и середняков, занимались хозяйственными вопросами деревенской жизни, организовывали набор добровольцев и мобилизацию в Красную армию, вели культурно-просветительскую и агитационную работу. Смешивание функций партийных комитетов, Советов и комбедов порождало управленческую неразбериху. Чтобы ликвидировать это своеобразное «двоевластие» в деревне, IV Чрезвычайный Всероссийский съезд Советов в ноябре 1918 г. принял решение о передаче функций комитетов бедноты Советам. На комитеты бедноты возлагалась задача организации перевыборов сельских Советов, после чего они распускались. В течение первых месяцев 1919г. комбеды как особые органы управления перестали существовать, слившись с сельскими Советами.
Чрезвычайные органы управления создавались не только на местах, но и при центральных органах власти. Так, огромную роль в упрочении советской власти и в налаживании системы управления сыгралаВсероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). Созданная при Совнаркоме, 15 декабря она обратилась ко всем Советам с рекомендацией повсеместно организовать чрезвычайные комиссии по борьбе с контрреволюцией. К середине 1918 г. было создано 40 губернских и 365 уездных чрезвычайных комиссий. В октябре 1918 г. ВЦИК утвердил «Положение о Всероссийской и местных чрезвычайных комиссиях». Члены ВЧК назначались Совнаркомом, а члены местных ЧК — соответствующими исполнительными комитетами губернских и уездных Советов. ВЧК и ее органы на местах наделялись чрезвычайными полномочиями. Свою работу они координировали с наркоматами внутренних дел и юстиции. Представители этих наркоматов входили в состав ВЧК. С другой стороны, и ВЧК была представлена в коллегии НКВД своим сотрудником. В аппарате ВЧК были созданы отделы: транспортный, военный, информационный, организационный и др.
С окончанием гражданской войны легитимность чрезвычайных органов власти стала подвергаться сомнению. Раздавались голоса в пользу законности, правопорядка, которые давали бы «гарантии личности и имущества граждан». XI Всероссийская конференция РКП(б) подчеркнула, что «новые формы отношений, созданные в процессе революции и на почве проводимой властью экономполитики, должны получить свое выражение в законе и защиту в судебном порядке... Компетенция и круг деятельности ВЧК и ее органов должны быть соответственно сужены и сама она реорганизована». ВЧК была упразднена постановлением ВЦИК 6 февраля 1922 г. и вместо нее было создано Главное политическое управление Наркомата внутренних дел (ГПУ).
Создание и совершенствование системы управления требовало постоянного притока в органы управления образованных кадров. Наркомат просвещения не мог обеспечить эффективное руководство этим участком работы из-за ограниченности своих полномочий. Для управления деятельностью по преодолению массовой неграмотности населения декретом Совнаркома РСФСР 19 июня 1920 г. созданаВсероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности (ВЧК л/б). Хотя она учреждалась при Наркомпросе РСФСР, но наделялась полномочиями, необходимыми для выполнения своих функций. Она имела право привлекать через Наркомтруда в порядке трудовой повинности грамотных граждан для обучения безграмотных и отдавать под суд лиц, мешавших ей в ее работе. Высокий статус ВЧК л/б обеспечивался участием в ее работе представителей ЦК РКП(б), ЦК комсомола, ВЦСПС, Политуправления Красной армии и др. Она имела отделы: информационно-статистический, редакционно-методический, материально-финансовый, а также секции по работе среди военных, крестьян, членов профсоюзов и национальных меньшинств. Местные чрезвычайные комиссии (так называемые грамчека) были созданы в губерниях, уездах, волостях, некоторых селах, а также в военных округах, армиях, воинских частях.
Наряду с заботой о повышении общей грамотности населения большевики с первых послереволюционных лет уделяли внимание и теоретическим проблемам организации и управления, пытаясь поставить управленческий труд на научную основу. Этими вопросами занимались А.А. Богданов, А.К. Гастев, О.А. Ерманский, П.М. Керженцев и др. Уже в начале 20-х гг. вышло несколько изданий по теории управленческой деятельности. Среди них книги О.А. Ерманского «Научная организация труда и система Тейлора» (М., 1922), П.М. Керженцева «Принципы организации» (М., 1922) и др. В.И. Ленин, высоко отозвавшись об этих книгах, предложил объявить конкурс на составление учебников по организации управленческого труда.
К чрезвычайным органам управления можно отнести также Реввоенсовет Республики (РВСР) и Совет рабочей и крестьянской обороны. РВСР был создан на основании постановления ВЦИК от 2 сентября 1918 г. для непосредственного руководства армией и флотом, а также всеми учреждениями военного и морского ведомства. Требования РВСР все учреждения, организации и граждане должны были исполнять в первую очередь. Председателем РВСР был Л.Д. Троцкий. Реввоенсовет сосредоточил в своих руках функции по формированию Красной армии руководству ее боевыми действиями и обеспечению обороны страны в целом. РВСР быстро оброс многочисленным громоздким аппаратом. К 1921 г. численность занятых в центральных военных учреждениях достигла 20 000 человек, из них 9000 составляли красноармейцы и рабочие, приданные для обслуживания.
В ноябре 1918 г. ВЦИК и СНК учредили Совет рабочей и крестьянской обороны. Этот Совет, возглавляемый В.И. Лениным, стал верховным органом управления в годы гражданской войны. Постановления Совета касались не только военных вопросов, но и всех отраслей народного хозяйства и работы всех ведомств. Уже на следующий день после создания, 1 декабря 1918 г., Совет принял постановление об улучшении снабжения рабочих продовольствием. В состав Совета входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов путей сообщения, продовольствия и др.
Система государственного управления в 1918—1920 гг. строилась и развивалась в условияхполитики «военногокоммунизма». Этот термин хотя и был впервые введен в политический лексикон известным ученым-медиком, экономистом и философом А.А. Богдановым в конце 1917 г., широкое распространение он получил позднее, в период НЭПа, когда его употребил В.И. Ленин в брошюре «О продовольственном налоге» (май 1921 г.). «Военный коммунизм» был системой особых, чрезвычайных мер по управлению экономикой в условиях, когда Центральная Россия в силу гражданской войны оказалась отрезанной от основных сырьевых и продовольственных регионов. Сущность этой системы состояла в том, что в руках государственных органов управления были сосредоточены все ресурсы страны, которые и направлялись на обеспечение победы над белогвардейцами и интервентами. Важнейшими элементами этой системы были: национализация всей крупной и средней промышленности; максимальная централизация промышленного производства и распределения; запрещение частной торговли; всеобщая трудовая повинность. Необходимым элементом этой политики была продразверстка. Крестьяне принуждены были сдавать государству все излишки своей продукции для обеспечения армии и населения городов. Взамен крестьяне получали квитанции и расписки, по которым теоретически они могли получить промышленные товары. Но поскольку вся промышленность работала на оборону, отоварить квитанции и расписки крестьяне не могли. Таким образом, товарно-денежные отношения были ликвидированы и вместо них в управлении превалировали административные методы.
Политика «военного коммунизма» — вынужденная мера, порожденная условиями гражданской войны. Эти условия позволили большевикам форсированными темпами реализовать идею создания государства диктатуры пролетариата. Отсутствие механизма рыночных отношений и замена его командно-административными методами управления потребовали введения всеобщего учета и контроля за производством и распределением продуктов и товаров. Это в свою очередь привело к резкому росту управленческого аппарата — за первые три года советской власти его численность увеличилась почти в пять раз, что не могло не сказаться на профессиональном уровне управленцев.
С окончанием гражданской войны политика «военного коммунизма» исчерпала себя и не могла обеспечить эффективного управления страной в новых условиях. Весной 1921 г. большевистское руководство заявило о переходе к новой экономической политике, которая была направлена в первую очередь на хозяйственное возрождение страны. В связи с этим перестраивалась и система государственного управления. Постепенно сворачивались и утрачивали свои функции чрезвычайные органы власти и управления. Регулярно избирались и работали съезды Советов и сессии ВЦИК, повышалась роль рабоче-крестьянской инспекции. Более демократичными становились взаимоотношения центральных и местных органов управления, несколько расширены права последних.
В систему государственного управления постепенно внедрялось планирование народного хозяйства. Регулирующая роль плана позволила концентрировать скудные материальные ресурсы на тех направлениях хозяйственной деятельности, которые давали возможность вдохнуть жизнь в умирающие фабрики и заводы, наладить элементарное снабжение городов продовольствием и теплом, запустить отвергнутый в период «военного коммунизма» механизм товарно-денежных отношений. Национализация промышленности позволяла осуществлять планирование в основных отраслях народного хозяйства. В деревне оживлению производства, увеличению посевов способствовала отмена продразверстки и замена ее натуральным налогом. Плановость придавала некоторую системность и строгость во взаимоотношениях всех секторов многоукладной экономики страны.
С успехами Красной армии расширялось влияние новой системы государственного управления на окраины России. В ходе революции и гражданской войны на территории бывшей империи образовалось несколько независимых национальных республик. На Украине, в Белоруссии, Грузии, Армении и Азербайджане была установлена советская власть. Создание независимых советских республик не означало их отделения от России. Москва активно помогала установлению советской власти в национальных регионах, на этой основе между республиками и РСФСР возникли и развивались тесные связи, носившие по существу федеративный характер. В 1920—1921 гг. Советская Россия заключила договоры и соглашения со всеми независимыми социалистическими республиками. Были созданы общие органы управления. Это в первую очередь относилось к вооруженным силам. Красная армия на всей территории страны подчинялась военным органам РСФСР. Летом 1918 г. произошло окончательное слияние частей Красной армии в единую армию Советского государства. Военные ведомства в национальных республиках были упразднены. Тяжелая промышленность, оборонная индустрия, расположенная в республиках, также находились под управлением Москвы и финансировались из средств ВСНХ. По существу, едиными были транспортные системы. Централизованно осуществлялось снабжение. Было установлено единое гражданство.
Взаимодействие между органами управления России и независимых республик не всегда проходило гладко. Так, весной 1922 г. ЦК Компартии Украины обратился с жалобой в ЦК РКП(б), заявив, что наркоматы Российской Федерации не считаются с суверенитетом Украины. 11 мая 1922 г. Политбюро ЦК РКП(б) создало комиссию «для проверки отношений между УССР и РСФСР и выработки положения, регулирующего отношения между ними».
2. Основные черты государственного управления в рамках СССР
Образование СССР. Принципиальным шагом в развитии советского государственного управления стало образование СССР. Объединение советских республик в одно государство имело глубокие экономические и политические предпосылки. Интересы восстановления и развития хозяйства требовали более тесных и юридически оформленных связей между республиками, чем это позволяли рамки договорной федерации. Политическая и хозяйственная жизнь каждой из республик строилась, исходя из одних и тех же принципов (руководящая роль партии, общественная собственность на средства производства, плановость и т.д.). Координация народно-хозяйственных планов требовала создания надреспубликанских органов, которые осуществляли бы интеграцию, опираясь не только на партийные резолюции, но и на государственные правовые акты. Сложность решения хозяйственных задач поодиночке в каждой республике подтолкнула их к объединению в единое федеративное государство. Этого же требовали и усилия на международной арене. Единство действий советских республик на Генуэзской и Гаагской конференциях 1922 г. показало преимущество единого фронта в дипломатических делах. Внешнеторговые переговоры при слаженности действий советских республик также оказались более результативными.
С точки зрения организации системы управления важно было определиться, на каких основаниях советские республики должны объединиться в единое государство. В среде высших партийных и советских руководителей высказывались две точки зрения по данному вопросу Согласно первой советские республики должны войти в состав РСФСРна правах автономий. Этой позиции придерживались С.М. Киров, Д.З. Мануильский, И.В. Сталин, Г.В. Чичерин и др. Вторая точка зрения заключалась в том, что в основу объединения необходимо положить«федерацию равноправных республик».Ее высказал В.И. Ленин и активно поддержали Х.Г. Раковский, Б. Мдивани, Ш. Окуджава и др. После непродолжительной дискуссии возобладала ленинская позиция. В октябре-декабре 1922 г. состоялись съезды Советов объединявшихся республик, где были приняты решения об образовании СССР. Завершился этот процесс на Первом Общесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. Съезд принял Декларацию и Договор об образовании СССР.
Декларация провозглашала, что новое государство «является добровольным объединением равноправных народов», за каждой республикой обеспечивалось право свободного выхода из Союза. Договор определил вопросы, подлежавшие ведению центральных (союзных) властей. Это представительство в между народных делах (включая вопросы войны и мира, заключения внешних займов, ведения внешней торговли и т.д.), общее планирование народного хозяйства, организация вооруженных сил, транспорта и связи, денежной, кредитной, налоговой систем. Договор предусматривал установление единого законодательства (гражданского и уголовного), общих начал в просвещении, здравоохранении, законах о труде и т.д. Все важнейшие вопросы жизнедеятельности народов определялись верховными органами Союза ССР. Договор определил структуру этих органов, порядок их выборов и работы. В документе были перечислены наркоматы, образовавшие Совнарком СССР. Его декреты и постановления, так же как распоряжения Всесоюзного ЦИК, печатались на языках, общедоступных в союзных республиках, и были обязательны для исполнения всеми союзными республиками на всей территории Союза. Устанавливалось единое союзное гражданство, вводились атрибуты нового государства — флаг, герб, печать.
Декларация и Договор об образовании СССР были положены в основу разработки новой советской Конституции. Основной закон нового государства готовила комиссия, в которую входили представители всех союзных республик. К лету 1923 г. проект Конституции был готов и после прохождения необходимых формальностей в органах государственной власти каждой союзной республики вынесен на II сессию ЦИК СССР. 6 июля 1923 г. сессия ЦИК СССР утвердила новую Конституцию страны и ввела ее в действие. ОкончательноКонституция СССР утверждена постановлением II съезда Советов Союза ССР 31 января 1924 г.
Исходя из положений Основного закона СССР, разрабатывались и вводились в действие Конституции союзных республик. Это происходило на республиканских съездах Советов без утверждения федеральным (союзным) органом власти. Российская Федерация новую Конституцию разработала и приняла на Всероссийском съезде Советов 11 мая 1925 г.
Советская Россия была федеративным государством, в состав которого входили автономные республики и области. Вновь образованное государство Союз ССР, по существу, также был федеративным объединением формально независимых государств, чей суверенитет ограничивался лишь рамками общей Конституции. Система государственного управления базировалась на конституционных принципах. Это в первую очередь касалось распределения сфер деятельности и полномочий между центральными и республиканскими властями. Органы власти и управления — как союзные, так и республиканские — строились с учетом опыта, накопленного в период совместного решения политических, военных и экономических задач.
Высшим органом государственной власти стал съезд Советов Союза ССР. Этот тезис был зафиксирован в Договоре об образовании Советского Союза, а затем внесен в Конституцию СССР 1924 г. Всесоюзный съезд составлялся из представителей городских Советов — по расчету 1 депутат от 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов Советов — по расчету 1 депутат на 125 тыс. жителей. Съезд мог решать любые вопросы, отнесенные Конституцией СССР к ведению Союза. Очередные съезды созывались ежегодно. Предусматривался также созыв чрезвычайных съездов. В 1927 г. IV Всесоюзный съезд Советов постановил, что съезды будут собираться раз в два года.
В период между съездами Советов верховную власть осуществлял Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР. Этот орган был двухпалатным: одна из палат называлась Союзный Совет, другая — Совет Национальностей. Обе палаты обладали равными правами и формировались на съезде Советов. В Союзном Совете каждая республика имела своих представителей пропорционально населению. В Совет Национальностей входили по пять представителей от каждой союзной и автономной республики. Каждая автономная область Российской Федерации направляла в этот орган по одному представителю. Автономные республики и области, входившие в состав Закавказской Федерации, также посылали в Совет Национальностей по одному представителю. Декреты, постановления и распоряжения ЦИК приобретали силу закона лишь в том случае, если получали одобрение обеих палат. В Конституции специальной статьей оговаривалось, что эти документы были «обязательны к непосредственному исполнению на всей территории Союза ССР». Союзный Совет и Совет Национальностей имели свои Президиумы - по 7 человек каждый.
ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные функции. По Конституции он должен был созываться три раза в год. В период между сессиями ЦИК высшим законодательным и исполнительным органом был его Президиум, состоявший из 21 человека. Он образовывался из Президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей. Остальные 7 членов Президиума избирались на совместном заседании обеих палат ЦИК. Со временем съезды Советов и сессии ЦИК собирались реже. В связи с этим повышались роль и значение Президиума ЦИК, расширялись его функции, возрастала компетенция. По мере увеличения числа союзных республик, рос и состав Президиума ЦИК, создавались новые отделы и комиссии.
Для повседневного управления страной ЦИКобразовал правительство, которое до марта 1946 г. называлось Советом народных комиссаров. Совнарком был распорядительным и исполнительным органом, но он издавал декреты и распоряжения, которые обладали законодательной силой. Как и ЦИК, Совнарком соединял в себе законодательные и исполнительные функции. Его декреты и распоряжения также были обязательны для исполнения на всей территории СССР.
Совнарком состоял из наркоматов. По Конституции СССР 1924 г.наркоматы подразделялись на три типа: общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские) и республиканские. К первому типу относились наркоматы, которые образовывались только в Союзе. Таких наркоматов в тот период было пять: по иностранным делам, по военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. В союзных и автономных республиках таких наркоматов не было. Общесоюзные наркоматы имели в союзных республиках своих уполномоченных представителей. Сюда же следует отнести и образованный одновременно с этими наркоматами Совет Труда и Обороны (СТО) СССР. Его возглавлял председатель Совнаркома СССР. СТО следил за осуществлением хозяйственных и финансовых планов, координировал деятельность <