Высший законосовещательный орган

На протяжении всего XVIII в., кроме постоянно действующих центральных учреждений при императорах и императрицах, возникали, сменяя друг друга, различные советы и кабинеты как высшие законосовещательные и распорядительные учреждения, которые не имели юридической самостоятельности.

Особое значение подобные учреждения приобрели в царствование Екатерины II, что было связано с активной законотворческой и административной деятельностью самой императрицы. Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны в 1768 г.Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны». В его состав вошли самые важные лица империи, имевшие чины 1-го и 2-го классов: вице-канцлер, граф Н.И.Панин, генерал-майор, князь А.М.Голицын, президент Военной коллегии граф З.Г.Чернышев, гетман Украины граф К.Г.Разумовский, князь Г.Г.Орлов, генерал-прокурор Сената князь А.А.Вяземский; в 1774 г. к ним прибавился новый фаворит Екатерины II — князь Г.А.Потемкин как вице-президент Военной коллегии.

Совет являлся совещательным органом, не имевшим исполнительной власти, но выполнение его постановлений возлагалось на разные правительственные места и лица, которые были обязаны сообщать о результатах. Поступавшие в Совет бумаги разделялись на два разряда: одни для сведения, другие непосредственно для обсуждения. Последние поступали от разных учреждений или чиновников и касались всех наиболее важных вопросов внутренней и внешней политики России.

В то же время Совет не принимал участия в разработке важнейших законодательных актов, а занимался в основном текущими административными делами, еще раз ярко продемонстрировав свою роль в качестве института русского абсолютизма.

Канцелярия статс-секретарей

При Екатерине II особенно возросло значение личной канцелярии: в 1762-1764 гг. из Кабинета Её императорского величества выделиласьканцелярия статс-секретарей для «собственных Её императорского величества дел» (в ведении Кабинета остались лишь экономические вопросы). Именно через личную канцелярию монарх сносился с высшими и центральными государственными учреждениями, там готовились законопроекты и доклады по текущим делам, в которых суммировались и анализировались сведения по всем вопросам государственного управления. В личной канцелярии служили только особо доверенные и преданные люди, которые, занимая не очень высокий ранг, обладали огромным влиянием на решение самых важных вопросов внутренней и внешней политики. Таким образом, в рамках личной канцелярии монарха переплетались признаки формальных и неформальных институтов власти, когда особое значение приобретала фигура чиновника, ближе всего находившегося к императору и тем самым имевшего возможность влиять на него, общаясь в неофициальной обстановке.

Первоначально в обязанности статс-секретарей входил прием прошений на имя императрицы от представителей всех слоев населения (кроме крепостных крестьян, лишенных указом 22 августа 1767 г. права подавать жалобы на своих помещиков). Прошения должны были докладываться императрице «без промедления», а решения по ним немедленно исполняться. Постепенно круг обязанностей статс-секретарей значительно расширился: они контролировали переписку императрицы со всеми государственными учреждениями и лицами, возглавлявшими ведомства и учреждения, принимали участие в составлении указов и манифестов, исходивших от верховной власти, вносили на утверждение разнообразные доклады и рапорты, готовили материалы для законодательных актов. К ним же поступали доношения от правителей наместничеств, губернаторов, от руководителя государственного ассигнационного банка, отчеты провиантмейстера и т.п. Таким образом, дела, прежде находившиеся в ведении Сената, теперь поступали напрямую в канцелярию императрицы.

Статс-секретарями Екатерины II в разное время служили Г.Н.Теплов, А.В.Олсуфьев, И.П.Елагин, Г.В.Козицкий, П.В.Завадовский, Г.Р.Державин, А.А.Безбородко, А.В.Храповицкий, В.С.Попов; многие из них были талантливыми и разносторонне образованными людьми: занимались литературной деятельностью и переводами, успешно совмещали исполнение секретарских обязанностей с другими должностями, и в дальнейшем стали государственными деятелями первой величины.

Фаворитизм

Организация системы государственного управления во второй половине XVIII в. имела отличительную особенность, связанную с формой осуществления государственной деятельности в эпоху «просвещенного абсолютизма», когда в России отсутствовало четкое разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную. Главой государства являлся монарх, воплощавший в себе все три ветви власти.

Императорская власть, вытесняя традиционные институты управления сословно-представительной монархии учреждениями, непосредственно подчиненными императору, создавала вместе с тем своего рода «дублирующую систему» фаворитов — людей, близких к императору и выполнявших его прямые указания как через руководство государственными учреждениями, так и непосредственно.Фаворитизм — это своего рода универсальная характеристика системы управления абсолютистского государства, которую в полной мере следует считать неформальным институтом власти. Фаворит, как правило, находился в тесных личных отношениях с государем и в связи с этим получал возможность распоряжаться частью его неограниченной власти. Фаворитизм являлся одним из существенных инструментов в системе государственного управления абсолютизма. Его следует определять как назначение на государственные посты и должности, исходя из личной заинтересованности монарха в деятельности того или иного человека. При этом фаворитизм — всегда нарушение общего принципа назначения на государственные должности. Вместе с тем он сам являлся принципом функционирования абсолютистского государства. Фаворит мог ограничиться устройством своих личных дел, представляя собой тип «случайного человека». В то же время, обладая определенными личными качествами: умением рисковать, политической интуицией, предприимчивостью и, наконец, стремлением служить царю и Отечеству, — фаворит мог осуществлять свою государственную деятельность, соотнося ее с объективными потребностями страны и внести значительный вклад в реализацию политического курса.