Эволюция внешнеполитической ориентации России в 1990.

Формирование концепции. Распад СССР стал важнейшим событи­ем международной жизни конца XX в., оказавшим огромное влияние на систему международных отношений. На смену биполярному миру, многолетнему противостоянию двух социальных систем должна была прийти иная организация международной жизни, отражавшая новое соотношение сил и соответствующая глобальным вызовам современ­ности. В российском обществе осмысление посткоммунистических реа­лий проходило непросто, дискуссии о приоритетах внешней полити­ки были связаны как с оценкой состояния международных отноше­ний, так и с фундаментальными представлениями о путях будущего развития России. Некоторое время в общественном сознании царила эйфория. Политики ожидали, что радикальный поворот от конфрон­тации к сближению с западными странами автоматически изменит их отношение к России, мобилизует массированную политическую под­держку и экономическую помощь. В этих условиях ставка была сделана на ускоренную интеграцию в евро-атлантические структуры. В первой половине 90-х годов получила теоретическое обоснование и практи­ческое воплощение политика атлантизма. В основе атлантической внешнеполитической концепции лежали ориентация на западную модель развития, неконфронтационное видение современных между­народных отношений, отрицание примата силы в решении междуна­родных проблем, оптимизм в оценке развала СССР и в оценке меж­дународной ситуации. США, Западная Европа представлялись глав­ными союзниками и партнерами как на международной арене, так и в проведении демократических реформ в России.

На Западе ситуацию воспринимали иначе. Нашу страну считали проигравшей «холодную войну», не спешили устанавливать «страте­гическое партнерство» и тем более не видели Россию в качестве рав­ноправного союзника. Ей в лучшем случае отводилась роль младшего партнера, любое же проявление самостоятельности рассматривалось как рецидив советской «имперской» политики. Об игнорировании интересов России свидетельствовало продвижение к ее границам НАТО, противодействие реинтеграционным тенденциям на постсо­ветском пространстве. Россия оставалась отгороженной от Запада ви­зовыми и таможенными барьерами, его рынки защищались высокими тарифами, квотами и другими регуляторами. Все это оказало отрезвля­ющее воздействие на российскую политическую элиту. Критическое отношение к атлантизму в среде политиков стало звучать все громче в середине — второй половине 1993 г.

В середине 90-х годов окрепло убеждение в том, что единствен­ным надежным ориентиром внешней политики должна стать твердая защита национальных интересов. Появился больший реализм в оцен­ке последствий распада СССР и ситуации в мире. Утверждаются пред­ставления о становлении много полярного мира, в котором абсолютно доминировать не способна ни одна, даже самая мощная держава. Ана­лиз реформ внутри России подводил к выводу о непродуктивности ко­пирования западного опыта без тщательного учета особенностей своей страны. Осознание геополитического и культурно-исторического свое­образия России возрождало интерес к идеям евразийства, которые также привлекались при обосновании внешнеполитической стратегии.

Утверждение представлений о многополярности формирующейся системы международных отношений, отход от атлантизма и переход к курсу на разновекторную внешнюю политику связывались с именем Е. М. Примакова, который в 1996 г. после отставки А. В. Козырева воз­главил российский МИД.

Проведению эффективной внешней политики препятствовала и нерешенность ряда важных организационных проблем. Одна из них была связана с уходом из МИДа опытных дипломатов на более высо­кооплачиваемые должности в частном бизнесе. Это сказалось на рабо­те внешнеполитического ведомства. Выступая на коллегии МИДа в октябре 1992 г., Б. Н. Ельцин говорил: «Во внешней политике России, к сожалению, много импровизации, непоследовательности и проти­воречивости. Есть ошибки и просчеты... Беда в том, что МИД следует за событиями и редко предвидит их. Не хватает информации, не хва­тает анализа и, главное, действий,.. Куда делись мыслители, аналити­ки, практики — все они оказались неспособными в новых условиях?.. Что тревожит? Россию воспринимают сейчас на Западе как государ­ство, говорящее только "да", государство, которое иногда не замеча­ет, как по отношению к нему другие не выполняют своих обязательств, молча снося обиды, даже оскорбления»

Изменившиеся внешние и внутренние условия существования России ставили новые задачи в области координации международной деятельности между различными ее субъектами. Общими вопросами межгосударственных отношений занимался МИД; свое видение внеш­ней политики имели военные структуры; формирующийся россий­ский бизнес заявлял о своих приоритетах; субъекты Федерации также заметно активизировали внешнеполитическую деятельность. Между тем в стране не сложилось единой формы организованного предста­вительства и согласования интересов всех действовавших на этом на­правлении групп. Так, в ноябре 1993 г. руководство СВР выступило против расширения НАТО на Восток, а МИД заявил, что это не уг­рожает России. Именно поэтому в начале 1995-го в Послании Феде­ральному Собранию президент прямо поставил задачу «улучшения координации внешнеполитической деятельности». Однако созданный Б. Н. Ельциным в конце 1995 г. Совет по внешней политике полностью с этой задачей так и не справился.

Российско-американские отношения. Отношения с США занима­ли ключевое место во внешней политике России в 90-е годы. В целом они заметно изменились в лучшую сторону. В то же время российско-американские связи представляли сложное переплетение взаимодействия, поиска сфер совпадающих интересов и разногласий по конкретным вопросам международных и двусторонних отношений. На взаимодей­ствие двух государств оказывали влияние различия их экономических и политических возможностей. России было трудно претендовать на роль глобальной державы. В сравнении с СССР она обладает более скромным экономическим потенциалом. Ее национальный доход в условиях кризиса сократился вдвое и по оптимистическим подсчетам составляет 8—9% от американского. В 10 раз по сравнению с середи­ной 80-х годов уменьшились военные расходы России. Кроме того, в результате дезинтеграции СССР она лишилась прежних союзников и не приобрела новых, в то время как США укрепили лидирующее по­ложение в переживших «холодную войну» военно-политических бло­ках Европы и Азии.

Новый характер российско-американских отношений получил отражение в двух документах 1992 г.: «Декларация президентов Рос­сии и США» и «Хартия российско-американского партнерства и друж­бы». В них предусматривались отказ сторон рассматривать друг друга в качестве противников; общая приверженность правам человека, эко­номической свободе; поддержка США курса России на углубление реформ; продолжение процесса сокращения вооружений и сотрудни­чество в поддержании стратегической и региональной стабильности.

Значительно активизировались российско-американские полити­ческие связи. Приобрели регулярный характер встречи президентов двух стран. Оживились межпарламентские контакты, взаимодействие по линии других государственных учреждений и ведомств. Все это по­зволило добиться важных результатов.

Активно развивалось сотрудничество в сфере сокращения воору­жений. В 1992 г. ратифицирован подписанный годом ранее Договор об ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-1), а уже в 1993-м подписан Договор СНВ-2. Стороны достигли рамочной договоренности, предусматривавшей радикальные сокращения наступательных вооружений США и России к началу XX в. Сферой дву­стороннего взаимодействия становилось сотрудничество в безопасном уничтожении ядерных и химических боеприпасов, а также вопросы не­распространения оружия массового поражения и ракетной технологии.

Начало рыночных реформ в России открыло значительные перс­пективы для сотрудничества в торгово-экономической области. Снят был ряд ограничений периода «холодной войны», создавалась дого­ворно-правовая база экономического взаимодействия. Рабочим меха­низмом решения проблем в этой сфере стала созданная в 1993 г. меж­правительственная российско-американская Комиссия по экономи­ческому и технологическому сотрудничеству (известная по именам ее сопредседателей как «Комиссия Гор—Черномырдин»). Всего в 90-е годы подписано более 200 двусторонних документов, включая крупные межправительственные и межведомственные соглашения в самых раз­личных областях.

Развернулось российско-американское сотрудничество в урегули­ровании острых региональных проблем. Это касалось преодоления по­следствий кризиса в Персидском заливе, ситуации в Анголе, Никара­гуа. Россия и США кооперировали усилия в качестве сопредседателей мирной конференции по Ближнему Востоку. Обсуждался вопрос об ограничении поставок оружия в страны «третьего мира», велся ин­тенсивный поиск нормализации обстановки в Афганистане, бывшей Югославии, Камбодже, Сальвадоре, на Кипре.

В середине 90-х происходит определенная эволюция российско-американских отношений. Избавление от угрозы коммунистической реставрации в России в результате президентских выборов 1996 г. при­вело к ужесточению диалога американской администрации с Москвой по спорным вопросам. США стремились реализовать свои планы пере­стройки международных отношений в духе моноцентризма и американ­ского лидерства. Интенсификация российско-американских контактов в первой половине 90-х не привела к снятию существовавших в их отношениях противоречий, многие из которых весьма значительны.

США все больше отходили от поддержки традиционных принци­пов международного права, базирующихся на уважении суверенитета и невмешательстве в чужие дела, в сторону так называемого «гумани­тарного вмешательства» под предлогом защиты прав человека и этни­ческих меньшинств. Обосновываемая Вашингтоном правомерность «гуманитарной интервенции» получила название «доктрины Клинто­на» и была апробирована во время вооруженной операции на терри­тории бывшей Югославии. Натовские бомбардировки Белграда при­вели к значительному охлаждению отношений России с США и их союзниками.

Россия выступала против построения формирующейся системы международной безопасности на основе НАТО, принижения в меж­дународных делах роли ООН, ОБСЕ. Американская сторона и ее парт-неры по блоку оставили без внимания возражения России по поводу намеченного расширения альянса за счет включения в него бывших стран-участниц Варшавского Договора и некоторых республик рас­павшегося СССР. США отказывались признать территорию бывшего Советского Союза зоной приоритетных интересов России, интегра­ционные импульсы в рамках СНГ трактовали как стремление возро­дить «советскую империю». На противодействие этому была направле­на американская доктрина поддержания «геополитического плюрализ­ма» на постсоветском пространстве. Все более острые разногласия заявляли о себе в связи с Договором по ПРО (1972) и попытками США обойти его и отказаться от ограничений. Несмотря на положительную динамику экономического сотрудничества, в США в отношении рос­сийских товаров не были отменены дискриминационные ограниче­ния, сохранялись антидемпинговые пошлины и квоты, существовали препятствия для ввоза в Россию высокотехнологичной продукции. Более агрессивной стала политика Вашингтона по вытеснению России с высокотехнологичных товарных рынков. В целом же в 90-е годы в рос­сийско-американских отношениях сложился достаточно отлаженный механизм взаимодействия и преодоления разногласий.

Россия и Европа. Европейское направление российской внешней политики в 90-е годы являлось одним из приоритетных. С одной сто­роны, в Европе были особенно зримыми результаты преодоления «хо­лодной войны», что открывало для России благоприятные перспек­тивы активного участия в жизни континента. С другой — происходив­шие в Европе глубокие перемены были способны серьезно осложнить ее объективно неизбежное взаимодействие с нашей страной. Среди них наиболее значимы объединение Германии; активизация интегра­ционных процессов в западной части континента; внешнеполитичес­кая переориентация бывших советских союзников; конфликты на тер­ритории бывшей Югославии. Зарождение новой европейской полити­ки России также было осложнено сужением пространственного ареала, значительным сокращением экономического и особенно военного потенциала государства. Все это содержало опасность оттеснения на­шей страны на периферию международно-политического развития.

Для России наиболее острой проблемой формирования европей­ской безопасности был вопрос о роли НАТО в новых условиях. Пер­воначально были распространены представления о том, что этот блок ожидает та же судьба, что и Организацию Варшавского Договора, поскольку исчез главный объект противостояния альянса. Рассчиты­вали также, что постепенно НАТО будет трансформироваться из пре­имущественно военной в политическую структуру обеспечения безо­пасности. В декабре 1991 г. 6. Н. Ельцин заявил о готовности России присоединиться к этой организации. Однако развитие событий пошло по третьему сценарию. Произошла переориентация НАТО на новые военно-стратегические цели, взят курс на расширение круга участни-ков, появились притязания на исключительное право принимать ре­шения по самым острым вопросам обеспечения европейской безо­пасности, в том числе и в обход ООН. Россия стремилась противодей­ствовать этим тенденциям, однако начала делать это не сразу.

Во второй половине 1993 г., в связи с обсуждением вопроса о расширении альянса путем включения в него новых членов из числа стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ), в России началась антинатовская кампания, впервые объединившая самые различные политические силы. Лидеры западных стран были проинформированы о решительном возражении России против включения государств ЦВЕ в НАТО. Кампания подогрела настроения бывших советских союзни­ков в пользу присоединения к альянсу, однако оказала определенное влияние и на западные страны. При обсуждении вопроса о расшире­нии стали подчеркивать, что оно не должно привести к возникнове­нию новых разграничительных линий в Европе или оттеснению Рос­сии. В связи с этим предполагалось параллельное решение двух задач: включение в НАТО новых членов и развитие отношений с Россией.

Для сотрудничества со странами, не участвующими в альянсе, в январе 1994-го принята программа «Партнерство во имя мира» (ПРМ). Москва сдержанно отнеслась к этому проекту, присоединилась к нему лишь в мае 1995 г., но участвовала формально. Российское руковод­ство стремилось обеспечить своей стране особый, более привилегиро­ванный статус, однако добиться этого не удалось. Ситуация серьезно осложнилась после декабря 1996-го, когда сессия НАТО санкциони­ровала начало процесса расширения альянса. Россия была поставлена перед дилеммой: либо дальнейшее активное противостояние ему (со всеми вытекающими из него политическими и военными последстви­ями), либо согласие с его решением и попытка обеспечить прорыв в двусторонних отношениях Россия—НАТО.

Под влиянием российского МИДа во главе с Е. М. Примаковым выбор сделан в пользу второго, более прагматичного варианта. В ре­зультате в мае 1997 г. стороны подписали Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности. В документе определялись «цели и механизм консультаций и сотрудничества, со­вместного принятия решений и совместных действий, которые соста­вят ядро взаимоотношений между Россией и НАТО». Был создан Со­вместный постоянный совет Россия—НАТО. Таким образом заклады­вались политико-правовые основы для превращения отношений Россия—НАТО в один из центральных элементов европейской безо­пасности.

Однако дальнейшие события показали, что стороны по-разному трактовали смысл достигнутых договоренностей. Если Россия склоня­лась к тому, чтобы созданный механизм принимал совместные реше­ния по вопросам безопасности в Европе, то в НАТО его рассматрива­ли лишь как форум для совместного обсуждения проблем, рекомендации которого не носили обязательного характера для руководства альянса. Эти различия в позициях ярко проявились в связи с событи­ями вокруг Косово в 1999 г.

Для России особенно болезненным было то, что совершен не про­сто акт агрессии против ее исторического союзника, а что это сдела­но вопреки ее активным возражениям. Бомбардировки Югославии по­казали неготовность лидеров ведущих западных стран превратить отно­шения Россия—НАТО в значимый компонент европейской безопасности. Более того, альянс претендовал на право применения силы за предела­ми стран-участниц без санкции Совета Безопасности ООН. В новой «Стра­тегической концепции НАТО», одобренной на юбилейном саммите альянса в апреле 1999 г., в число задач организации впервые включа­лось «проведение операций по реагированию на кризисные ситуации», не связанные с коллективной обороной от внешней агрессии.

Активное участие в европейских делах Россия принимала в рамках Общеевропейского совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) — наиболее представительной по составу участников и универсальной по функциям структуры. В отличие от других евро­пейских объединений, здесь она является полноправным участником. По ее инициативе разработана и на саммите ОБСЕ в Стамбуле (1999) одобрена Хартия европейской безопасности, где анализировались вызовы, с которыми предстоит столкнуться континенту в XXI в. В документе подтверждалась приверженность Уставу и ООН и отсут­ствовала проблематика «нового интернационализма* по гуманитар­ным основаниям. Под влиянием России в Хартии нашла широкое от­ражение антитеррористическая проблематика. В рамках ОБСЕ велись переговоры о сокращении вооружений. В 1999 г. одобрена важная для России новая редакция Договора об обычных вооруженных силах в Европе, где учитывались возникшие после окончания «холодной вой­ны» новые реалии.

Не менее важным для России было расширение связей с Евро­пейским Союзом (ЕС) — едва ли не самой влиятельной организаци­ей, в рамках которой осуществляется интеграция государств-участни­ков. Главной областью интеграционного развития в ЕС является эко­номика, но объединительные усилия постепенно распространяются и на другие сферы. В 90-е годы ЕС выступал как важнейший торгово-экономический партнер России. В 1997 г. вступило в силу Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией, открывающее широкие возможности для привлечения инвестиций в нашу страну.

В 1996.г. Россия принята в Совет Европы — организацию, имею­щую целью добиваться расширения демократии и защиты прав чело­века, развития сотрудничества по вопросам культуры, образования, здравоохранения, молодежи, спорта, информации, охраны окружа­ющей среды. Ориентация на высокие европейские стандарты также важна для динамично развивающейся России.