Политика как искусство государственного управления

Содержание

Определение политики 3

Политика как искусство

государственного управления 5

Политика как публичный процесс 8

Политика как компромисс и консенсус 11

Политика как власть 12

Изучение политики 14

Подходы к изучению политики 14

Может ли изучение политики

быть научным? 20

Понятия, модели и теории 21

Выводы 26

Вопросы для обсуждения 27

1. Что такое политика?

В данной главе мы рассмотрим следующие вопросы.

Основные вопросы

> Каковы определяющие черты политики как специфического вида деятельности?
У Как различные мыслители и традиции трактовали «сферу политического»?

> Являются ли ареной политики все общественные институты вообще или лишь некоторые из них?

> Какие существуют подходы к изучению политики как научной дисциплины?

> Может ли изучение политики носить научный характер?

> Какую роль в политическом анализе играют концепции, модели и теории?

■ Определение политики

В наиболее общем смысле политика есть процесс, в рамках которого люди создают, сохраняют и обогащают нормы собственного общежития. Политика по­этому неразрывным образом связана с такими явлениями, как конфликт(conflict) и сотрудничество(cooperation). Это именно так, потому что, с одной стороны, суще­ствующие в обществе расхождения во мнениях, потребностях и интересах неизбеж­но оборачиваются разногласиями и в отношении общих норм общежития, с дру­гой, — все понимают, что для изменения этих правил или хотя бы для их сохране­ния, необходимо сотрудничать. Отсюда, скажем, предлагаемое Ханной Арендт (см. с. 10) определение политической власти как «со-деятельности». По всем этим при­чинам суть политики часто усматривают в процессе разрешения конфликтов — процессе, так или иначе примиряющем расхождения во мнениях и интересах. Сле­дует, однако, заметить, что и при таком, предельно широком, подходе политику все же лучше всего понимать не столько как разрешение конфликтов, сколько как поиск путей к их разрешению, поскольку, понятно, отнюдь не все конфликты в обществе разрешаются или могут быть разрешены. Следовательно, при неизбежно­сти, с одной стороны — общественного разнообразия (мы все не похожи друг на друга), а с другой — дефицитности общественных ресурсов (всего на всех никогда не хватает), политика всегда будет неотъемлемой частью человеческого общества.

Однако любая попытка точнее раскрыть смысл понятия «политика» предпола­гает решение двух проблем. Первая из них — это великое множество ассоциаций, связанных с повседневным употреблением термина «политика», является чрезвы­чайно многозначным, даже «перегруженным» понятием! При том, что, скажем, к

Конфликт— соперничество между про­тивоборствующими сторонами, отража­ющее различия в их взглядах, предпоч­тениях, потребностях или интересах. Сотрудничество— совместная деятель­ность, достижение цели путем коллек­тивных усилий.

экономике, географии, истории или биологии люди в большинстве случаев относятся как к су­губо научным дисциплинам, в разговорах о по­литике мало кто не имеет «собственного мне­ния». Часто можно услышать, что изучение по­литики есть занятие отнюдь не беспристрастное, что этот предмет невозможно изучать без чисто личных предпочтений. Хуже того, в глазах мно­гих людей политика есть занятие заведомо «со-

I. Политические теории

♦ К понятийному аппарату Власть (авторитет)Следует различать два вида власти — власть, исходящую от авто­ритета, и власть, исходящую от силы2. «Власть—авторитет» лучше всего понимать как «признанную власть». Если «власть-сила» предполагает способность определять поведение других, то «власть—авторитет» — право на это. «Власть—авторитет» поэтому зиждется на добровольно принимаемой обя­занности выполнять определенные требова­ния, а не на принуждении или обмане (ма­нипуляции). В этом смысле «власть—авто­ритет» представляет собой, образно гово­ря, силу, облаченную в справедливость. Вебер различал три вида такой власти: власть традиционного характера, укоренен­ную в истории, харизматическую власть, исходящую от личности ее носителя, и ра­ционально-правовую власть, зиждущуюся на формализованных правилах (см. раздел ле­гитимация власти).

мнительное», а то и попросту «грязное», веч­но связанное с делами самого сомнительно­го свойства, с насилием, махинациями, ли­цемерием, а то и прямой ложью. Что ж, нуж­но сказать, что в таких ассоциациях нет ни­чего нового. Еще в 1775 г., например, Саму-эль Джонсон¹ говорил, что политика — это «всего лишь средство сделать карьеру в этом мире», а в XIX в. американский историк Генри Адаме отзывался о том же предмете как об «упорядоченной системе ненависти». Любая попытка определить политику должна поэто­му прежде всего очистить проблему от ассо­циаций такого рода. Для начала здесь доста­точно сказать хотя бы то, что у политики все­гда была и другая, совершенно противопо­ложная по смыслу репутация, — репутация необходимого, важного и, более того, почет­ного в глазах общества дела.

Вторая и при этом еще более сложная про­блема состоит в том, что и самые большие авторитеты по сей день не сходятся во мне-

ниях о том, что, собственно говоря, является предметом политической науки. По­литику определяют различными способами — как отправление власти, как приня­тие коллективных решений, как распределение дефицитных ресурсов, как систему манипуляции и т.д. Преимуществом определения, предлагаемого в нашей работе, — политика как создание, сохранение и обогащение наиболее общих правил общежития — представляется то, что оно достаточно широко, чтобы охватить большинство (если не все) из данных выше толкований. Но всех проблем не решает и широкий под­ход, ибо стоит «распаковать» данное нами определение или попытаться уточнить те или иные его аспекты, как возникают новые вопросы. Скажем, относится ли поли­тика к какому-то конкретному способу выработки, сохранения и обогащения норм и правил общежития (например, происходит ли это мирным путем — через поли­тические дебаты или общественную дискуссию) или вообще ко всем из возможных для данного случая способов; является ли сферой осуществления политики обще­ство в целом или только отдельные области его жизнедеятельности (система прави­тельственного управления или, скажем шире, сфера публичной политики)?

Понятие политики, следовательно, чрезвычайно многозначно (см. с. 21), в нем заложено множество вполне приемлемых и законных значений. Нельзя, кроме того, исключать и того, что различные определения, в том числе и данные выше, на самом деле отражают всего лишь разные аспекты одного и того же (возможно, не

¹ Самуэль Джонсон (1709—1784) — английский поэт, влиятельный критик, историк литературы и
лексикограф. (Прим. пер.)

² В английском языке для обозначения этих двух типов власти употребляются два разных слова —
authority и power. В русском языке эта дифференциация отсутствует: и то и другое переводится как
«власть». В данном случае речь идет о той власти, которая в английском языке обозначается сло­
вом authority. (Прим. пер.)

1. Что такое политика?

до конца еще ясного) явления. Как бы то ни было, стоит продолжить рассмотрение того, «что такое политика», поскольку в любом случае здесь мы имеем дело с самы­ми что ни есть глубокими интеллектуальными и идеологическими разногласиями между теми, кто изучал и изучает этот предмет. Далее мы рассмотрим следующие взгляды на политику:

• политика как искусство государственного управления

• политика как публичный процесс

• политика как компромисс и консенсус

• политика как власть и распределение ресурсов

Политика как искусство государственного управления

«Политика не наука — это искусство», — в свое время заявил, если верить легенде, канцлер Германии Бисмарк. Искусство, которое имел в виду Бисмарк, есть искусство государственного управления, осуществление государственного кон­троля над обществом, как это происходит через принятие и исполнение коллектив­ных решений, — наверное, классическое понимание политики, восходящее к пер­воначальному значению этого слова у древних греков.

Термин «политика» происходит от слова полис (polis), буквально означающего «город-государство». Древняя Греция, мы помним, была разделена на множество независимых городов-государств, каждое из которых имело свои органы управле­ния. Самым большим и наиболее влиятельным из этих полисов были Афины, по праву считающиеся исторической колыбелью демократии. В свете истории, сле­довательно, под политикой следует понимать все то, что имеет отношение к делам полиса, буквально — это то, «что касается полиса». Современная форма такого оп­ределения — «то, что касается государства» (см. с. 108). Данное понимание полити­ки чаще всего и проявляется в повседневном языке: так, о человеке, который занял ту или иную государственную или, шире, публичную должность, мы говорим «по­шел в политику». Из такого же понимания термина изначально исходила и полити­ческая философия.

Сегодня отождествление политики с тем, «что касается государства», представ­ляет собой, кажется, несколько устаревшее понимание предмета, отражающее дав­нюю склонность академической науки концентрировать свое внимание на том, кто и как работает в органах власти. При таком подходе изучать политику означает по сути изучать правительство или более широко — отправление власти. Эта тради­ция, в частности, проводится в работах влиятельного американского политолога Дэвида Истона (David Easton, 1979, 1981), определяющего политику как «распреде­ление ценностей, осуществляемое властными структурами». Здесь предполагается,

Полис— город-государство; в класси­ческой традиции — наиболее оптималь­ная форма общественного устройства.

что политика охватывает только те процессы, по­средством которых правительство, реагируя на давление общества, осуществляет распределение благ и ценностей или, напротив, прибегает к ме­рам негативного характера, а под ценностями

I. Политические теории

трансграничные технологии и транснациональные корпорации. Такой подход, сле­довательно, есть попросту отзвук тех времен, когда на международной арене дей­ствовали исключительно внутренне замкнутые национальные государства. Все это вступает в прямое противоречие с нынешним положением вещей, где все более и более сложные общества становятся объектом уп-

равления со стороны не столько правительства, сколько целой сети органов общественного и ча­стного секторов, и где говорят, что настало вре­мя сам термин «правительство» заменить на «макроуправление».

♦ к понятийному аппарату

Макроуправление¹— это по смыслу бо­лее широкое понятие, чем государственное управление (см. с. 30). Хотя устоявшегося значения у него пока еще нет, термин отно­сится ко всей совокупности управленческих отношений, которые существуют в обществе. В этой связи можно сказать, что правитель­ство — да и государство в целом — есть лишь один из институтов, участвующих в об­щественном макроуправлении; возможно даже «макроуправление без правительства» (Роудз, 1996). Основой общественного мак­роуправления выступают рынки, различно­го рода иерархические структуры, всевоз­можные сети отношений. Речь, кроме того, идет о том, что на современном уровне раз­вития человеческой цивилизации стирают­ся прежние границы между государством и обществом: развиваются новые формы об­щественного менеджмента, расширяется сфера сотрудничества между общественным и частным секторами, возникают новые сети политических отношений, все более важное значение приобретают как наднациональ­ные, так и субнациональные организации («многоуровневое управление»). Вокруг дан­ного явления идут дискуссии: одни иссле­дователи связывают феномен макроуправ­ления с отходом от традиционных конт­рольных и распорядительных механизмов государства в сторону консультаций и «тор­гов», другие полагают, что в нем по-своему отражается идеология «меньше правитель­ства — больше свободного рынка».

Полития— общество, зиждущееся на отправлении власти политического ха­рактера; по Аристотелю, правление мно­гих в интересах всех.

понимаются такие блага, которые приняты обществом и признаны им в качестве обяза­тельных. Политика здесь ближе всего подхо­дит к англоязычному понятию «policy», то есть совокупности официальных решений, кото­рыми орган власти предписывает обществу ту или иную программу или направление де­ятельности.

Явно видимый недостаток такого подхо­да — его узость. Получается, что политика сводится лишь к тому, что происходит внут­ри политии (polity) — той системы организа­ций общества, что концентрируются вокруг аппарата власти. В таком понимании поли­тика и совершается-то лишь в кабинетах, за­конодательных палатах, правительственных ведомствах, а вершат ее очень малые и осо­бые группы людей — политики, чиновники, лоббисты. Большинство людей, большая часть институтов и видов общественной деятель­ности здесь заведомо выводятся за пределы политики. Бизнес, всевозможные местные со­общества, семья, школа и другие образова­тельные институты — все это в данном слу­чае понимается как структуры «неполитичес­кие», никак не связанные с «управлением страной». Мало того, отождествление поли­тики с государственным аппаратом означает и то, что за скобками остаются и факторы международного порядка, включая те глобаль­но действующие силы, что сегодня в возра­стающей степени воздействуют на нашу жизнь —

¹ В оригинале проводится различие между двумя понятиями, в английском языке выражаемыми терминами «government» (государство, правительство) и «governance» (управление как универсаль­ный атрибут общества, управление вообще). Главная идея врезки и заключается в том, что ныне традиционные формы политического управления обществом — «government» — уступают место неким новым управленческим отношениям. {Прим. пер.)

1. Что такое политика?