ВОПРОС 2. Государственный внутренний долг.

В результате привлечения государством заемных денежных средств образуется государственный долг.

Государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физиче­скими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами между­народного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Государственный долг необходимо отличать от субфедераль­ного долга, которым является государственный долг субъекта РФ, представляющий собой совокупность долговых обязательств соот­ветствующего региона.

Российская Федерация не несет ответственности по долго­вым обязательствам субъектов РФ, если указанные обязатель­ства не были гарантированы Российской Федерацией. В свою очередь, субъекты РФ не отвечают по долговым обязательствам Российской Федерации, а также по субфедеральным долгам друг друга, если указанные обязательства не были ими гарантиро­ваны.

Государственный долг является прямым следствием кредит­ной политики государства и его состав зависит от форм государ­ственного кредита, используемых для привлечения временно свободных денежных средств в распоряжение публичной влас­ти. В этой связи ст. 98 БК РФ обоснованно включает в объем государственного долга Российской Федерации только суммы основного долга по кредитам, номинальную сумму долга по государственным ценным бумагам и объем обязательств по вы­данным Россией гарантиям. Не образует состава государствен­ного долга выплата процентов и непроцентных доходов по госу­дарственным заимствованиям, поскольку согласно ст. 69 БК РФ они являются самостоятельной формой расходов федерального бюджета. Следовательно, состав государственного долга образу^ ют не все долговые обязательства Российской Федерации, а только те из них, которые послужили объектами правоотноше­ний по государственному кредиту.

Гарантом платежеспособности государства по своим кредит­ным обязательствам выступает государственная казна, за счет имущества которой полностью и без условий обеспечивается государственный долг. Государственный долг субъекта РФ пол­ностью и без условий обеспечивается всем находящимся в соб­ственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ.

Несмотря на то что кредитные отношения государства обес­печиваются его казной, погашение долговых обязательств и их обслуживание осуществляется за счет доходов федерального бюджета. БК РФ предписывает федеральным органам государ­ственной власти использовать все полномочия по формирова­нию доходов федерального бюджета в целях погашения долго­вых обязательств и обслуживания государственного долга Российской Федерации.

Государственный долг классифицируется на виды по несколь­ким основаниям.

В зависимости от срока погашения государственных долговых обязательств государственный долг подразделяется на:

капитальный, представляющий собой общую сумму задол­женности государства по непогашенным долговым обязатель­ствам и невыплаченным по ним процентам;

текущий, представляющий собой сумму расходов государства по всем долговым обязательствам, срок погашения которых уже наступил.

В зависимости от срока привлечения государственные долго­вые обязательства подразделяются на:

краткосрочные — привлекаемые на срок до одного года;

среднесрочные — привлекаемые на срок от одного года до пяти лет;

долгосрочные — привлекаемые на срок от 5 до 30 лет.

Долговые обязательства Российской Федерации не могут превышать срока действия в 30 лет.

В зависимости от валюты обязательств государственный долг подразделяется на:

внутренний, выраженный в валюте Российской Федерации, т. е. в рублях. В объем государственного внутреннего долга включаются основная номинальная сумма долга по государ­ственным ценным бумагам Российской Федерации; объем ос­новного долга по кредитам, полученным Российской Федера­цией; объем основного долга по бюджетным ссудам и бюд­жетным кредитам, полученным Российской Федерацией от бюджетов других уровней; объем обязательств по государствен­ным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией;

внешний, выраженный в иностранной валюте. В объем госу­дарственного внешнего долга включаются объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, а также объем основного долга по полученным Российской Федерацией кредитам правительств иностранных государств, кредитных организаций, фирм и международных финансовых организаций.

В некоторых случаях дополнительным критерием по разгра­ничению государственного долга на внешний и внутренний может служить субъектный состав. Предоставление кредитных средств государству резидентами свидетельствует об образова­нии внутреннего долга; заимствование денежных средств у не­резидентов ведет к образованию внешнего долга.

Современная кредитная деятельность Российской Федера­ции указывает на усилившееся взаимодействие внешнего и внутреннего долга. Так, часть внутреннего долга по государ­ственным краткосрочным облигациям была трансформирована в краткосрочный внешний долг, в то время как для погашения внешнего долга эмитируются новые государственные ценные бумаги, размещаемые на внутреннем фондовом рынке.

Однако было бы справедливым отметить, что содержащиеся в БК РФ критерии разграничения государственного долга на внутренний и внешний требуют серьезной доработки.

Являясь следствием кредитной деятельности государства, имеющей юридическую форму, государственный долг может существовать только в определенных формах, выработанных

экономической практикой и зафиксированных законодатель­ством.

Следовательно, форма государственного долга — это юриди­чески оформленные экономические отношения, образующие долго­вые обязательства Российской Федерации.

Согласно ст. 98 БК РФ государственный кредит может иметь» следующие формы:

кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации как заемщика с кредитными организа­циями, иностранными государствами и международными фи­нансовыми организациями;

государственные займы, осуществленные путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

договоры и соглашения о получении Российской Федераци­ей бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней российской бюджетной системы;

договоры о предоставлении Российской Федерацией госу­дарственных гарантий;

соглашения и договоры, в том числе международные, заклю­ченные от имени Российской Федерации, о пролонгации и ре­структуризации долговых обязательств Российской Федерации прошлых лет.

Государственный долг представляет собой комплексное эконо­мико-правовое образование, особый механизм финансовых отно­шений, требующий регулирования системой различных методов.

Управление государственным долгом — это совокупность финан­совых операций государства по обеспечению единства планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимствований, а также относительно предоставления государственных гарантий.

Управление государственным внутренним и внешним дол­гом относится к компетенции Правительства РФ.

Непосредственно функции по управлению государственным долгом осуществляет Министерство финансов РФ, основными задачами которого является разработка программ государствен­ных заимствований и их реализация от имени Российской Фе­дерации, а также управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации. В соответствии с воз­ложенными на него задачами Министерство финансов РФ про­водит совместно с Центральным банком РФ операции по обслуживанию государственного долга, осуществляет необходимые меры по совершенствованию его структуры и оптимизации рас­ходов по его обслуживанию.

Управление государственным долгом отнесено федеральным законодательством и к обязанностям Центрального банка РФ, который консультирует Министерство финансов РФ по во­просам графика выпуска государственных ценных бумаг и пога­шения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы РФ и приоритетов единой де­нежно-кредитной политики. Операции по обслуживанию госу­дарственного долга Центральный банк РФ осуществляет без взимания комиссионного вознаграждения.

Основными методами регулирования государственного дол­га являются: реструктуризация, конверсия, новация, пролонга­ция и уступка права требования.

Реструктуризация означает основанное на соглашении сто­рон прекращение долговых обязательств, составляющих госу­дарственный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими дру­гие условия обслуживания и погашения. В процессе реструкту­ризации может быть осуществлено частичное списание суммы основного долга.

В условиях долгового кризиса реструктуризация задолжен­ности становится одним из первичных механизмов управления государственным долгом, поскольку предоставляет должнику возможность отсрочки выплаты долга, изменения графика по­гашения или обслуживания эмитированных ценных бумаг. Про­межуточным итогом реструктуризации является предоставление должнику льготного периода, в течение которого выплачивают­ся только проценты по долговым обязательствам. Предоставле­ние льготного периода выгодно не только должнику, но и кре­дитору, поскольку за это время заемщик может мобилизовать дополнительные финансовые ресурсы для поднятия внутренней экономики и создания тем самым благоприятных условий пога­шения государственного долга. В частности, в 1996 г. внутрен­ний долг Российской Федерации в иностранной валюте был переоформлен в государственные облигации.

Условия проведения реструктуризации внутреннего долга определены БК РФ и заключаются в погашении долговых обя­зательств путем выпуска новых долговых обязательств в объеме погашаемых с одновременным установлением новых условий обслуживания и сроков погашения размещаемого долга.

Реструктуризация внешнего долга возможна, как правило, согласия международных финансовых организаций — кредито­ров при наличии условий, выработанных международной фи­нансово-кредитной практикой. В составе Международной ассо­циации развития образован специальный Фонд для сокращения долгов (Debt-Reduction Facility Fund) в размере 100 млн долла­ров США, который предоставляет странам льготные кредиты для погашения высокого внешнего долга.

Одним из основных условий реструктуризации внешнего долга выступает нахождение государства-должника на грани банкротства. В частности, внешние кредиторы могут предло­жить государству-должнику принять программу финансовой стабилизации, разработанную и финансируемую Междуна­родным валютным фондом, программу совершенствования системы государственного управления, программу повыше­ния эффективности экономической политики, разработанные и финансируемые Международным банком реконструкции и развития.

Конверсия государственного долга означает совокупность финансово-правовых механизмов, направленных на сокраще­ние долга. В результате конверсии происходит замена внешнего долга на другие виды обязательств как финансово-правовые, так и гражданско-правовые. Так, возможен перевод государственно­го долга в инвестиции промышленности государства-кредитора, .погашение долга товарными поставками, выкуп собственного долга на особых условиях, обмен долга на долговые обязатель­ства государств, не являющихся первоначальными сторонами в кредитном договоре, взаимозачет финансовых требований и др. В отличие от реструктуризации конверсия направлена не на отсрочку платежей, а на сокращение денежного объема государственного долга. Относительно кредитов, выданных Российской Федерацией другим странам, конверсия является одним из наиболее оптимальных способов управления государственным долгом, поскольку создает возможность для льготного режима

вывоза прибыли, инвестирования в наиболее выгодные отрасли хозяйствования, доступа на закрытые рынки и т. д. В настоящее время Украина частично погашает свою задолженность перед Россией, не взимая арендную плату за пользование бухтами Севастополя.

Вместе с тем необходимо учитывать, что при чрезмерной конверсии государственного долга названными способами воз­можна потеря контроля за поступлением в Россию валютных средств и дешевых импортных товаров, что может повлечь ин­фляционные процессы.

Новация государственного долга означает прекращение обя­зательства соглашением сторон о замене первоначального кре­дитного договора другим обязательством. Новое обязательство предусматривает иной предмет или способ исполнения. Глав­ным условием новации является сохранение субъектного соста­ва обязательства.

Новация может коснуться и других элементов обязательства, включая саму его сущность. Так, возможен переход в заемное обязательство долга, возникшего из любого другого основания, например купли-продажи, аренды имущества и наоборот.

Пролонгация государственного долга означает продление сро­ка действия долгового обязательства.

Уступка права требования представляет собой замену одного кредитора другим. Данный метод регулирования государственного долга может выражаться в продаже государством своей дебиторской задолженности третьим лицам.

БК РФ установлены требования к предельному объему госу­дарственного долга и к предельному объему государственных заимствований Российской Федерации. По общему правилу максимальная сумма государственных внешних заимствований не должна превышать годовой объем платежей по обслужива­нию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации. Конкретные предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, а также пределы внешних заимствований утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Несоблюдение предельных размеров государственного долга и расходов на его обслуживание является основанием для при­менения мер принуждения за нарушение бюджетного законода­тельства Российской Федерации.