Статус беженцев и вынужденных переселенцев

Во время второй мировой войны и в условиях послевоен­ных вооруженных конфликтов и иных чрезвычайных ситуаций происходило и продолжается в наши дни массовое насильственное или вынужденное перемещение лиц из регионов посто­янного проживания на какую-либо другую территорию, что разрушает их правовые связи с родиной или иным привычным местом жительства. Такие ситуации вызывают потребности международно-правового и внутригосударственного регулиро­вания статуса беженцев и перемещенных лиц.

Основной международный акт — это Конвенция о статусе беженцев 1951 г., к которой Российская Федерация присоеди­нилась в 1992 г. (имеется также Протокол, касающийся статуса беженцев). Согласно Конвенции (ст. 12), личный статус беженца определяется законами страны его домициля (имеется в виду юридически оформленное место пребывания) или, если у него такового не имеется, законами страны его проживания. Его права в отношении приобретения движимого и недвижимого имуще­ства должны быть не менее благоприятными, чем те, которыми обычно пользуются иностранцы. Предусмотрено предоставле­ние беженцам в отношении их права работы по найму наиболее благоприятного правового положения, которым пользуются гра­ждане иностранных государств при тех же обстоятельствах.

Каждый беженец имеет право свободного обращения в суды на территории всех государств — участников Конвенции. Что касается государства, в котором находится его обычное место­жительство, то на этой территории беженец пользуется в отно­шении права обращения в суд тем же положением, что и граж­дане (ст. 16). В Конвенции затрагиваются вопросы образования, социального обеспечения, свободы передвижения беженцев и т. д.

Государства договорились "по возможности облегчать ас­симиляцию и натурализацию беженцев" (ст. 34), т. е. решать вопрос об их гражданстве. Это учтено в ст. 19 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации": если обычным условием приема в гражданство иностранных граждан и лиц без граж­данства является постоянное проживание на территории РФ в течение пяти лет всего или трех лет непрерывно до обращения с ходатайством, то для беженцев, признаваемых таковыми за­коном или договором РФ, указанные сроки сокращаются вдвое.

В Российской Федерации в 1993 г. были приняты два зако­на: "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах". Первый из них ныне действует в новой редакции от 28 июня 1997 г. Беженцем признается лицо, которое не является граждани­ном РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может поль­зоваться ее защитой. Такое -лицо пользуется всеми правами гражданина РФ, если иное не предусмотрено законодательст­вом. К категории вынужденных переселенцев отнесены глав­ным образом граждане РФ, которые по аналогичным основани­ям покидают место своего постоянного жительства на террито­рии другого государства либо на территории РФ.

Одним из важных направлений международного сотруд­ничества является согласованная деятельность государств СНГ в рамках Соглашения о помощи беженцам и вынужденным пе­реселенцам (январь 1995 г.), которое, в частности, фиксирует право каждого беженца или вынужденного переселенца сво­бодно обращаться в суды на территории соответствующих го­сударств.

В системе ООН действует Управление Верховного комис­сара ООН по делам беженцев с обеспечительными и контроль­ными функциями. В Москве существует представительство этого Управления с правом регистрации беженцев и выдачи удосто­верений.

Право убежища

Под правом убежища понимается юридически закреплен­ная возможность получения лицом разрешения на проживание в предоставляющем убежище государстве. Обычно использова­ние такой возможности вызвано преследованием лица по поли­тическим, религиозным и иным мотивам в государстве, граж­данином которого это лицо является или на территории кото­рого постоянно проживает. Законодательство РФ признает право убежища за иностранными гражданами и лицами без граждан­ства.

В международном праве нет специальных правил приме­нительно к предоставлению убежища я пользованию им. Меж­дународный пакт о гражданских и политических правах не со­держит такого рода нормы. Можно отметить положение Всеоб­щей декларации прав человека, не являющейся, однако, норма­тивным актом. Согласно ст. 14, "каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользо­ваться этим убежищем".

Но это право не признается и не может быть использовано при совершении лицом неполитического преступления или дея­ния, противоречащего целям и принципам ООН. Подобный под­ход проявлен и в Декларации о территориальном убежище, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 14 декабря 1967 г. в качестве рекомендации.

Поскольку основанием для обращения лица и предостав­ления ему убежища считается преследование за деятельность политического или подобного характера*, во многих государст­вах принят термин "политическое убежище". Российская Фе­дерация, как сказано в ч. 1 ст. 63 Конституции, "предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами ме­ждународного права".

* В соответствии с упомянутой декларацией ООН государство, представляющее убежище, само формирует его основания.

Понятие территориального убежища ориентировано на ис­пользование лицом территории другого государства с учетом его законодательства.

В рамках локального регулирования (Конвенция об убежи­ще 1928 г., принятая на конференции американских государств) допускается, хотя и с определенными условиями, убежище, предоставляемое "политическим правонарушителям" в дипло­матических или консульских представительствах и на военных кораблях, но лишь на ограниченное время с последующим вы­ездом с территории преследующего государства. Такая прак­тика именуется дипломатическим убежищем.

Однако общий принцип дипломатического и консульского права сформулирован в конвенциях о дипломатических сноше­ниях и консульских сношениях следующим образом: помеще­ния представительств не должны использоваться в целях, не совместимых с их функциями (соответственно ч. 3 ст. 41 и ч. 2 ст. 55).

Лица, получившие убежище в каком-либо государстве, имеют на его территории статус иностранных граждан, если, конечно, им не предоставлено гражданство этого государства. В Российской Федерации получение убежища на ее территории считается обстоятельством, облегчающим прием в гражданст­во РФ (ч. 3 ст. 19 Закона о гражданстве).

Но независимо от статуса, лица, получившие убежище, поль­зуются правовой защитой предоставившего им убежище госу­дарства. На этой основе в Положении о порядке предоставле­ния Российской Федерацией политического убежища, утвер­жденном Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г., ссылка на общепризнанные принципы и нормы сопровождается словами: "с учетом государственных интересов Российской Федерации". Российская Федерация предоставляет такое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или от реальной угрозы в стране своей гражданской принадлежности или обыч­ного местожительства за общественно-политическую деятель­ность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам меж­дународного права. Поэтому в случае преследования лица за действия, признаваемые в Российской Федерации преступле­нием или противоречащие целям и принципам ООН, политиче­ское убежище не предоставляется.

Литература

Бирюков П. Н. Роль международно-правовых норм в обес­печении "права на правовую защиту" // Правоведение. 1992. № 2.

Боярс Ю. Р. Вопросы гражданства в международном пра­ве. М., 1986.

Валеев Р. М. Международный контроль в обеспечении норм международного гуманитарного права // Российкий юридиче­ский журнал. 1996. № 3.

Гаврилов В. В. Международный механизм контроля за имплементацией универсальных актов о правах человека // Мос­ковский журнал международного права. 1995. № 4.

Галенская Л. Н. Право убежища. (Международно-право­вые вопросы). М.,1968.

Губин В. Ф. Расовая дискриминация: реакционная сущность и международная противоправность. М., 1979.

Дмитриева Г. К. Международная защита прав женщин. Киев,1985.

Ибрагимов А. М. Понятие и критерии установления бежен­цев в международном праве // Российский юридический жур­нал. 1997. № 2.

Ибрагимов А. М. Взаимодействие норм международного и внутригосударственного права о режиме беженцев // Журнал российского права. 1997. № 7.

Игитова И. В. Механизм реализации Европейской конвен­ции о защите прав человека и основных свобод // Государство и право. 1997. № 1.

Карташкин В. А. Права человека в международном и внут­ригосударственном праве. М., 1985.

Карташкин В. А. Россия и Европейская конвенция о за­щите прав человека и основных свбод // Московский журнал международного права. 1996. № 3.

Карташкин В. А. Международная защита прав человека. М., 1976.

Колосов Ю. М. Международные стандарты в области прав человека и проблемы советского законодательства // Сов. жур­нал международного права. 1991. № 2.

Курдюков, Г. И. Международные стандарты прав человека и новое советское законодательство // Международное право и советское законодательство. Казань, 1996.

Кучин М. В. Вопросы гражданства: соотношение договор­ного и законодательного регулирования в рамках Содружества Независимых Государств // Правоведение. 1992. № 5.

Лазарев Л. В., Марышева Н. И. Пантелеева И. В. Иностран­ные граждане (правовое положение). М., 1992.

Лаптев П. А. Стандарты Совета Европы и правовая систе­ма Российской Федерации // Журнал российского права. 1997. № 5.

Манов В., Манов А., Москаленко К. Обращение в междуна­родные правовые органы как средство защиты прав и свобод человека // Законность. 1996. № 6.

Марочкин С. Ю. Правовое положение иностранных граж­дан в СССР на основании международных договоров // Право­ведение. 1988. № 5.

Мелешников А. В. Права человека и международно-право­вая ответственность за их нарушение // Сов. государство и право. 1992. № 3.

Мовчан А. П. Права человека и международные отноше­ния. М., 1982.

Мюллерсон Р. А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М., 1991

Подуфалов В. Д. К вопросу о понятии "международная за­щита прав человека" // Сов. ежегодник международного Права-1985. М, 1986.

Потапов В. И. Беженцы и международное право. М., 1986.

Тихонов А. А. Совет Европы и права человека: нормы, ин­ституты, практика // Сов. государство и право. 1990. № 6.

Энтин М. Л. Международные гарантии прав человека: опыт Совета Европы. М., 1997.

Ястребова А. Ю. Институт убежища и статус беженцев в международном праве // Сов. государство и право. 1990. № 10.

Глава 16