Глава 24. право международной безопасности
24.1. Понятие "безопасность". Объекты безопасности. Угрозы
и вызовы безопасности государства и мирового сообщества
В понятие "безопасность" вкладывалось различное содержание. Этим, видимо, вызвано утверждение некоторых ученых о невозможности дать ему четкое определение.
Известные в прошлом юристы-международники внесли свой вклад в определение этого понятия. Эммер де Ваттель писал, что "нации, или государства, являются политическими единствами, обществами людей, объединившихся, чтобы обеспечить совместными усилиями свою безопасность" <1>. Профессор Л.В. Комаровский право государства на безопасность именовал "правом на сохранение или правом беспрепятственного существования" <2>. Профессор В.М. Корецкий писал, что в международно-правовой доктрине наиболее часто упоминают пять основных прав государства: право на существование, самосохранение, независимость, равенство, право сношений и торговли, право на уважение и честь. При этом он подчеркивал, что "каждое право, которое относили (в декларациях и в правовой литературе) к основным правам, рождалось в конкретных исторических условиях борьбы народов за мир и безопасность" <3>.
--------------------------------
<1> Эммер де Ваттель. Право народов или принципы естественного права, применяемые к поведению и делам наций и суверенов. М., 1960. С. 25, 253.
<2> Международное право. Графа Комаровского, профессора Императорского Московского университета. М., 1905. С. 39.
<3> Корецкий В.М. Проблема "основных прав и обязанностей государств" в международном праве // Советский ежегодник международного права. 1958. С. 75 - 76.
Значительное внимание праву государства на безопасность уделено в международно-правовых актах, например в ст. ст. 2 и 51 Устава ООН.
Существуют различные определения понятия "безопасность". Согласно утратившему ныне силу Закону РФ "О безопасности" 1992 г. безопасность определялась как "состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз". Однако интересы подлежат удовлетворению. Требуют обеспечения безопасности не интересы сами по себе, а объект безопасности (угрожаемый объект). Отметим, что эти теоретические положения справедливо не вошли в Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ "О безопасности". Видимо, авторы учли старую юридическую догму: omnis definitio in lege periculosa.
В общем виде под безопасностью следует понимать двоякое положение дел: отсутствие угроз объекту безопасности и (или) наличие уполномоченных систем противодействия им. Таким образом, понятие безопасности включает в себя объект безопасности, угрозы безопасности, субъект обеспечения безопасности и системы безопасности, а также нормативно-правовую основу функционирования последних.
Объектами безопасности являются социальные объекты - личность (индивид), национальное общество каждого государства, само государство как политико-правовое образование и мировое сообщество. Существуют также природные, технические и природно-технические объекты, которые тоже подлежат защите, в том числе правовой и международно-правовой. Деление объектов безопасности на социальные, природные и технические позволяет преодолеть хаос в понятийном аппарате, существующий в различных науках, когда нередко определяющим в названии со словом "безопасность" является не сам защищаемый объект, а его свойство, например "энергетическая безопасность", "экологическая безопасность", "продовольственная безопасность" и т.п., - названия, которые получили широкое распространение в социально-политических науках и практике. Согласно правилам русского языка словосочетание "будучи средством наименования... как и слова, обладает системой форм, обусловленной грамматической природой главного слова, служащего стержнем словосочетания" <1>. Главным словом в словосочетаниях этой группы является именно "безопасность", а другое слово выступает в качестве его признака. Соответственно, в таких словосочетаниях речь идет не об объекте безопасности, а о характеристике области жизнедеятельности объекта.
--------------------------------
<1> Розенталь Д.Э., Голуб И.Б., Теленкова М.А. Современный русский язык. 11-е изд. М., 2009. С. 284 - 285.
Среди социальных объектов безопасности значительное внимание уделяется государству, научные и практические вопросы обеспечения безопасности которого связаны с такими понятиями, как "национальная безопасность", "государственная безопасность" и "безопасность государства".
Оптимальным является использование словосочетания "безопасность государства". Оно встречается более чем в 30 международных документах, например в ст. 34 Устава Международного союза электросвязи 1992 г., в ст. 29 Африканской хартии прав человека и народов 1981 г., в преамбуле Договора о зоне, свободной от ядерного оружия, в Юго-Восточной Азии 1995 г. В отечественном законодательстве оно упоминается примерно в 400 правовых актах, например в ст. ст. 13, 55 и 82 Конституции РФ, в Уголовном кодексе РФ, в Федеральном законе от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" и др.
При обозначении государства в качестве объекта безопасности наиболее адекватным является использование понятия "безопасность государства", так как в отличие от понятий "национальная безопасность" и "государственная безопасность" оно непосредственно называет сам объект. Вместе с тем исторически сложившееся понимание безопасности государства как его защищенности главным образом от военных угроз в настоящее время требует переосмысления.
Определяя понятие "безопасность государства", необходимо опираться на понимание безопасности как отсутствие угроз объекту безопасности в целом и (или) наличие систем противодействия этим угрозам.
Устоявшимся в международном праве <1> является понимание государства как единства населения, территории и суверенной публичной власти над ними. Современные исследователи теории государства предлагают выделять также такие составляющие, как правовая система, правоохранительные органы, армия, налоговая система, единый государственный язык, единая дорожно-транспортная система, единая энергетическая система, единая денежная единица, единое экономическое пространство, единая информационная система, единая внешняя политика, государственные символы <2>.
--------------------------------
<1> См.: ст. 1 Конвенции о правах и обязанностях государств от 26 декабря 1933 г.; Ушаков Н.А. Государство в системе международно-правового регулирования. М., 1997. С. 14 и др.
<2> См.: Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 2.
Понятие "безопасность мирового сообщества" следует рассматривать наряду с понятиями "международная безопасность", "безопасность международного сообщества". В литературе международная безопасность определяется как безопасность отношений между государствами, в основном от военных угроз.
В сущности, понятие "международная безопасность" сводится к безопасности такого объекта, как государство (группа государств, союз государств), что подтверждается международно-правовыми актами и доктриной международного права. Уставные документы международных организаций безопасности нацелены на обеспечение международной безопасности и налагают на государства обязательство не совершать действий, которые представляют угрозу, в основном военную, для безопасности другого государства. Существующая в международном праве концепция неделимости безопасности опирается на признание того, что международная безопасность достигается посредством достижения безопасности каждого отдельного государства <1>.
--------------------------------
<1> См.: Игнатенко Г.В., Лазутин Л.А. Меры доверия - как институт права международной безопасности и межотраслевой институт международного права // Основные тенденции развития современного международного права: LIBER AMICORUM в честь профессора Геннадия Иринарховича Курдюкова / Отв. ред. А.Б. Мезяев, Н.Е. Тюрина. Казань, 2010. С. 183.
Наряду с понятием "международная безопасность" существует и понятие "безопасность международного сообщества", связанное с образованием ООН. В настоящее время это понятие упоминается более чем в 50 международно-правовых документах в контексте приверженности правам человека, содействия формированию и функционированию международного права, в том числе как залог мира, безопасности и сотрудничества. Нередко в международно-правовой доктрине международное сообщество рассматривается как мировое сообщество либо понимается как совокупность всех государств Земли или большинства из них.
На наш взгляд, под международным сообществом необходимо понимать действительно группу государств, но не простую их совокупность как существующих на данный период времени. Обязательным признаком международного сообщества должно быть наличие оформленных, в том числе правовых, связей между данными государствами. То есть, по сути, международное сообщество представляет собой международную межправительственную организацию (ММПО). Это подтверждается тем, что многие ММПО, согласно своим учредительным документам, именуются международными сообществами.
В период расширения и диверсификации международных связей и появления (понимания) единства мирового сообщества международное сообщество необходимо рассматривать как один из важнейших элементов мирового сообщества.
Термин "мировое сообщество" упоминается во многих международных правовых актах. Например, в Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства, 1988 г., в Договоре между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Кыргызской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях 1996 г., в Совместной декларации Российской Федерации и Китайской Народной Республики по основным международным вопросам 2008 г. и др. Термин "мировое сообщество" можно встретить более чем в 50 нормативных правовых актах Российской Федерации, из которых наиболее важным является Конституция РФ.
Несмотря на сравнительно частое употребление термина "мировое сообщество" в правовых актах, в научных трудах он пока достаточно не идентифицирован, хотя в отличие от понятий "международная безопасность" и "безопасность международного сообщества" он может быть определен более точно.
Мировое сообщество в наиболее общем виде - это человечество и среда его обитания. Однако для определения мирового сообщества как объекта безопасности необходимо, как и в случае с государством, указать на его составляющие - элементы мирового сообщества. Такими элементами являются государства и институты глобального гражданского общества. Что собой представляют государства, мы определили выше.
Глобальное гражданское общество, согласно классификации, выработанной Группой видных деятелей для анализа взаимоотношений ООН с гражданским обществом (создана в 2002 г. Генеральным секретарем ООН), включает следующие элементы. А. Государственные акторы: парламенты, ассоциации парламентариев и местные власти. Б. Сектор частного бизнеса: 1) частный сектор: фирмы, транснациональные корпорации; 2) бизнес-федерации: промышленные федерации, промышленные лобби, которые представляют несколько фирм, торговые палаты; 3) фонды; 4) СМИ и федерации, представляющие их. В. "Гражданское общество", представляющее собой ассоциации граждан вне рамок их семейных, дружественных и деловых отношений, добровольно создаваемые для продвижения своих интересов, кроме коммерческой и управленческой (государственной) деятельности. В него включены: 1) массовые организации, имеющие членство и представляющие интересы отдельных групп населения; 2) профессиональные организации: профсоюзы и их международные зонтичные федерации, профессиональные ассоциации и союзы; кооперативы производителей; 3) организации, основанные на вере, в том числе международные религиозные объединения, межрелигиозные организации; 4) академические организации: сообщества ученых, исследователей, интеллектуалов и других академических кругов; 5) общественно полезные НПО, включая их международные сети; 6) социальные движения и сеть компаний. Г. Глобальное общественное мнение.
Таковы элементы мирового сообщества как объекта безопасности.
Мировое сообщество обладает сущностной характеристикой, на разрушение которой направлены угрозы. Его сущность выражается в целостности и единстве многообразия отношений как в рамках самих элементов мирового сообщества, так и между ними. В идеале элементы мирового сообщества должны достичь внутренне и между собой такой степени интегрированности, которая позволит разрешать конфликтные ситуации только мирными способами в соответствии с международным правом.
Современные угрозы безопасности государства и мирового сообщества делятся на внутренние и внешние.
Внутренние и внешние угрозы безопасности государства зафиксированы в политических и правовых документах на национальном и международном уровнях. При этом наиболее опасные угрозы безопасности государства одновременно выступают внутренними угрозами безопасности мирового сообщества.
Основным документом оперативной фиксации угроз и вызовов безопасности государства в Российской Федерации является ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию. Кроме того, угрозы и вызовы безопасности государства в стратегическом аспекте фиксируются и оцениваются в стратегиях, концепциях и доктринах: в Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г., в Военной доктрине РФ 2010 г., в Государственной стратегии экономической безопасности РФ 1996 г., в Доктрине информационной безопасности РФ 2000 г., в Стратегии государственной антинаркотической политики РФ до 2020 г., в Основах пограничной политики 1996 г., в Концепции внешней политики РФ 2008 г. О существующих угрозах и вызовах безопасности государства можно судить также и по его законодательству. В данном случае можно упомянуть, к примеру, Федеральные законы "О противодействии терроризму", "О противодействии экстремистской деятельности", "О противодействии коррупции" и др. Однако законы не столько фиксируют угрозы и вызовы безопасности государства, сколько являются нормативными правовыми актами, которыми наряду с политико-правовыми актами руководствуются субъекты обеспечения безопасности.
В национальном праве преимущественно зафиксированы внутренние угрозы и вызовы безопасности государства. Внешние угрозы и вызовы безопасности государства в основном формулируются в международных политических документах и закрепляются в международном праве, где они условно делятся на старые и новые. К первой группе относится ядерный конфликт или война с применением оружия массового уничтожения (ОМУ). Старые угрозы в современных условиях - это также нарушение экологического равновесия на Земле, голод и эпидемии. О новых угрозах и вызовах говорится в ряде международных документов: например, в ст. 1 Хартии Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) 2002 г., ст. 8 Устава ОДКБ 2002 г., гл. I Хартии европейской безопасности 1999 г., конвенциях по противодействию актам международного терроризма, незаконной торговле оружием, незаконному обороту наркотиков. Угрозы и вызовы способны изменить сущность мирового сообщества. К числу угроз безопасности государства следует отнести также глобальные угрозы, глобальные вызовы и глобальные проблемы человечества, которым уделено внимание в ряде международных документов. Например, о них идет речь в двух одноименных Резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН "Реагирование на глобальные угрозы и вызовы" 2003 и 2004 гг., в Делийской декларации о принципах свободного от ядерного оружия и ненасильственного мира 1986 г., в Декларации РФ и Республики Индии о глобальных вызовах и угрозах международной безопасности и стабильности 2003 г., в Декларации глав государств - членов ШОС 2003 г. и др.
Внешние угрозы безопасности государства и мирового сообщества формируются в окружающей среде в ближнем и дальнем космосе, исходят из недр Земли.
Природные угрозы приносят мировому сообществу значительный ущерб и поэтому напрямую связаны с вопросами обеспечения безопасности. На это обращено внимание во многих международных соглашениях, например в Соглашении между правительствами государств - членов ШОС о взаимодействии при оказании помощи в ликвидации чрезвычайных ситуаций 2005 г. В ряде резолюций Генеральной Ассамблеи ООН подчеркивается, что противодействие природным угрозам требует участия многих элементов мирового сообщества.
Наиболее точно отражающим содержание природной угрозы является понятие "опасное природное явление", раскрытое в ст. 1 Конвенции Тампере о предоставлении телекоммуникационных ресурсов для смягчения последствий бедствий и осуществления операций по оказанию помощи 1998 г.
Мировое сообщество в лице таких элементов, как государства и международные сообщества, по наиболее масштабным и опасным природным угрозам одобрило отдельные международные документы: Хиогскую декларацию 2005 г., Конвенцию ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и (или) опустынивание, особенно в Африке, 1994 г., Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии в области изучения землетрясений и прогнозирования сейсмической опасности 1993 г., Международную конвенцию о взаимной защите от лихорадки денге 1934 г., Декларацию о приверженности делу борьбы с ВИЧ/СПИДом 2001 г. и др. Опасные природные явления представляют собой реальную угрозу, поэтому продолжается процесс международно-правовой регламентации общественных отношений в указанной сфере. Так, на стадии подготовки находятся такие международные соглашения, как Хартия по защите прав человека в случае чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, Конвенция о скоординированной помощи в случае чрезвычайных ситуаций различного характера. Кроме того, подписываются двусторонние международные соглашения приграничных государств.
Среди внешних угроз безопасности мирового сообщества особо следует отметить космические, способные уничтожить нашу планету. В октябре 2012 г. космический пришелец-астероид диаметром 30 м пронесся в 90 тыс. км от Земли, создав ей непосредственную угрозу. От этих угроз пока нет выработанных и апробированных механизмов. Возможности мирового сообщества ограничены лишь способностью фиксации и краткосрочного прогноза. Из известных космических угроз серьезную обеспокоенность вызывает астероид Апофиз, который 13 апреля 2036 г. может столкнуться с Землей.
Космические угрозы не получили пока должного внимания в международном праве. Отметим лишь ст. V Договора о космосе 1967 г., а также ст. 5 Соглашения о Луне 1979 г., согласно которым государства информируют о любых явлениях в космосе, угрожающих жизни и здоровью человека.
Вызовом безопасности мирового сообщества следует признать также внеземную форму жизни, возможность существования которой предусматривают ст. ст. 5 и 7 Соглашения о Луне. Статья IX Договора о космосе, ст. 7 Соглашения о Луне, ст. 5 Соглашения о спасании космонавтов 1967 г. требуют принимать также "меры во избежание внесения неблагоприятных изменений в окружающую среду Земли вследствие доставки внеземного вещества".
В качестве космической угрозы безопасности мирового сообщества рассматривается враждебно настроенный внеземной разум.
24.2. Субъекты и правовые основы обеспечения
безопасности государства
Следующая составляющая понятия "безопасность" - субъект обеспечения безопасности объекта и (или) его элементов (элемента). Под субъектом имеется в виду физическое или юридическое лицо как носитель юридических прав и обязанностей (в нашем случае - орган (система органов)), имеющий права и обязанности для защиты объекта (объектов) безопасности, а также семантическая категория со значением производителя действия или носителя. Опять-таки речь идет об органе (системе органов), действующем или имеющем право действовать (носитель состояния) в сфере обеспечения безопасности конкретного социального объекта.
Субъектами обеспечения безопасности социальных объектов являются как сами объекты безопасности: личность (индивид), национальное общество, через своих членов и членов гражданского общества, государство, элементы объектов (например, международные сообщества - ММПО как элементы мирового сообщества), так и системы национальных и (или) международных органов, учреждений, организаций, созданных специально для обеспечения безопасности объекта.
Юридическая база создания, деятельности и ответственности субъектов, обеспечивающих безопасность объекта, включает: