Классификация объектов социальной инфраструктуры
Особую значимость имеет деление социальной инфраструктуры при исследовании уровня развития муниципального образования и региона в целом.
В данном случае, инфраструктура муниципального образования изучается как отдельная социально-экономическая система, для нее рассчитываются показатели, которые впоследствии сравниваются с показателями других регионов для дифференциации социально-экономического развития каждого из них. В фокусе данного исследования будет анализироваться социальная инфраструктура регионального уровня.
Социальная политика муниципальных органов власти направлена на развитие социальной инфраструктуры, так как она формирует ключевые факторы социально-экономического развития в вопросах обеспечения жизнедеятельности общества, повышения качества жизни и в экономическом развитии отдельных ее отраслей.
Вопрос повышения качества жизни российских граждан является стратегической целью в политике государства. Указом Президента Росийской Федерации «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» повышение качества жизни гарантируется «за счет обеспечения продовольственной безопасности, большей доступности комфортного жилья, высококачественных и безопасных товаров и услуг, современного образования и здравоохранения, спортивных сооружений, создания высокоэффективных рабочих мест, а также благоприятных условий для повышения социальной мобильности, качества труда, его достойной оплаты, поддержки социально значимой трудовой занятости, обеспечения доступности объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур»[4].
Объекты социальной инфраструктуры – это те объекты, которые обеспечивают потребности населения в жизненно важных товарах, услугах, и продуктах.
Объекты социальной инфраструктуры предоставляют существующую реальность, которая характеризуется совокупностью объектов, которые создают условия для продуктивной деятельности человека во всех сферах жизни. Однако существуют различные подходы классификации объектов социальной инфраструктуры, что представляют серьезное значение.
Социальная инфраструктура может быть «линейная» и «точечная». Линейная социальная инфраструктура — это наличие сети железных дорог, автомагистралей, линий электропередач, связи и т.д. Точечная инфраструктура – это сами объекты: ВУЗы, школы, театры, поликлиники, развлекательные центры и т.д. Применять такую классификацию можно на разных уровнях организации общества. В производственной организации будет большее применение точечной инфраструктуры (но есть элементы и линейной). В экономической сфере присутствует и линейная, и точечная, а также их взаимодействие.
Объектами социальной инфраструктуры могут быть:
▪ Культурные комплексы;
▪ Предприятия торговли;
▪ Пассажирский транспорт;
▪ Образовательные комплексы;
▪ Учреждения здравоохранения;
▪ Канализация и водообеспечение;
▪ Финансовые учреждения;
▪ Спортивные сооружения (стадионы, дома отдыха, плавательные бассейны).
Недостатком такой характеристики социальной инфраструктуры является перечисление ряда организаций, институтов, учреждений.
Социальную инфраструктуру вполне можно рассматривать по уровням соц. организации общества.
В управлении используются как общие показатели, так и расчётные, которые характеризуют обеспеченность отдельных объектов инфраструктуры. Ее состояние интересует как показатель общественных изменений. Разработка социальной инфраструктуры дает возможность изучения взаимосвязи материальной базы и содержательных процессов в развитии общества.
Важен также уровень большого района, когда инфраструктура исследуется в рамках замкнутой системы. Можно сравнить показатели одной инфраструктуры с показателями других единиц и на основе сравнения получить информацию о достижениях анализируемого объекта и принятие действенных мер. Далее, на этом уровне, вводятся необходимые поправки в ее развитие в зависимости от культурной особенности региона и природно – климатических показателей.
Социальную инфраструктуру региона классифицируют по нескольким признакам (рис.1.2).
Рис. 1.2 Классификация социальной инфраструктуры с точки зрения структурирования ее элементов[5]
Основные функциональные вопросы, возложенные на объекты социальной инфраструктуры, включают:
- Охрану здоровья населения и улучшение численных показателей
здорового населения, то есть лечение различных заболеваний;
- Создание необходимых условий для воспроизводства населения;
- Активизацию демографических процессов;
- Доступность услуг социальной инфраструктуры широким слоям населения;
- Предоставление комплекса услуг, способствующего всестороннему развитию личности.
Корпоративный уровень направлен на деятельность компании и обеспечение качества жизни сотрудников. При взаимодействии с государством идет развитие более широкого территориального уровня социальной инфраструктуры.
Тип услуг в совместных проектах государства и бизнеса может быть любым: универсальные, целевые услуги, услуги для лиц с особыми потребностями и ограниченными возможностями. Выбор типа услуг зависит от формы взаимодействия и определяется социальными задачами, которые планируют решить региональные органы власти.
Состав «жесткой» инфраструктуры включает комплекс зданий, оборудований и сооружений, «мягкая» – это нефинансовые, организационно-управленческие ресурсы, используемые при оказании услуг населению.
На примере данной классификации выделяют четыре основные отрасли социальной инфраструктуры: образование, здравоохранение, культура и искусство, физкультура и спорт.
Развитие социальной инфраструктуры на всех этапах долгое время было функцией государства. В настоящее время все чаще в процесс инвестирования вовлекается частный бизнес.
В послании Федеральному собранию Президент РФ подчеркивает «важность привлечения частных инвестиций для реализации производственных и социальных проектов»[6]. В стране идет становление законодательной базы и институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства: прорабатываются формы взаимодействия с частным бизнесом, учреждаются инвестиционные фонды, создаются кластеры и особые экономические зоны.
Прежде чем подробно описывать формы взаимодействия государства и бизнеса, рассмотрим основные понятия, необходимые для анализа инвестиционной деятельности в социальной сфере. Во-первых, уточним понятие «социальные инвестиции». Термин «инвестиции» определяют в зависимости от направления вложений, содержания, целевой установки, субъектов и объектов инвестиционной деятельности в соответствии с той сферой, где оно употребляется, общепринятого определения нет. В общем виде инвестиции – это «вложение капитала в денежной, материальной и нематериальной формах в объекты предпринимательской деятельности с целью получения текущего дохода или обеспечения возрастания его стоимости в будущем периоде»[7].Данное определение не является полным, но подчеркивает ряд ключевых признаков процесса инвестирования: целевая установка, долгосрочность, направление и содержание вложений.
Применительно к социальным инвестициям целевая установка будет отличаться, так как получение дохода рассматривается как благо, выраженное в материальной форме, а эффект от вложений в социальную сферу не всегда подается в материальной оценке.
Наиболее приближенным к социальной сфере можно назвать законодательно закрепленное определение, которое под инвестициями подразумевает «денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и иной деятельности в целях получения прибыли или иного полезного эффекта»[8].
В отличие от общего определения, рассматривающего инвестиции как экономическую категорию и получение дохода как основную цель инвестирования, данное определение закрепляет иные полезные эффекты в качестве цели. В случае с социальными инвестициями значимой является социальная эффективность и повышение качества человеческого капитала.
Социальные инвестиции тесно связаны с уровнем человеческого капитала. Развитие социальной инфраструктуры напрямую влияет на воспроизводство и качественное повышение уровня человеческого капитала, что повышает совокупную производительность труда, являющуюся ключевым фактором в повышении экономической эффективности в стране.
Главное отличие социального инвестирования от инвестирования - это вложение финансовых и других ресурсов в проекты, которые повышают социальную эффективность.
Под социальной эффективностью, в данном случае, подразумевается степень удовлетворения потребностей общества в услугах образования, здравоохранения, культуры и искусства, физической культуры и спорта[9].
Также как с определением инвестиций нет общепринятого определения для социальных инвестиций, существуют несколько подходов, которые рассматривают социальные инвестиции только с финансовой точки зрения, либо тесно связывают его с решением социально-значимых задач.
В зарубежной практике выделяют два подхода к определению социальных инвестиций.
Первый подход рассматривает социальные инвестиции, нацеленные на получение прибыли, где важное значение имеет финансовый результат.
Второй подход оценивает эффективность социальных инвестиций по результатам выполнения социальных либо экологических задач[10].
Определение, предлагаемое Ю. Багировой, относится больше ко второму подходу: «Социальные инвестиции – это вложения материальных, информационных, управленческих, технологических ресурсов, а также финансовых средств в расширенное воспроизводство человеческого капитала с целью повышения качества жизни и роста социально-экономической эффективности национальной экономики»[11]. Данное определение не учитывает интересы бизнеса, как одного из главных субъектов инвестиционной деятельности, преследующего в первую очередь получение прибыли. В данном случае единственным субъектом инвестирования будет являться государство, вкладывающее бюджетные средства для повышения социального уровня развития страны.
Другое определение, которое под социальными инвестициями подразумевает «вложения в объекты социальной сферы с целью получения дохода и повышения уровня и качества жизни людей посредством удовлетворения их материальных, духовных или социальных потребностей»[12], учитывает и финансовый, и социальный характер инвестиций. Предлагается также определение социальных инвестиций, где бизнес является субъектом инвестиционной деятельности – это «материальные, технологические, управленческие, добровольческие или иные ресурсы, а также финансовые средства, используемые, как правило, из части финансовой прибыли компаний, и направляемые по решению руководства на реализацию социальных программ, разработанных с учетом интересов основных внутренних и внешних заинтересованных сторон в предположении, что в стратегическом отношении компанией будет получен определенный социальный и экономический эффект»[13].
При рассмотрении данных определений можно сделать разграничение по субъекту социального инвестирования. Если субъектом является государство, то главная цель инвестирования может ограничиваться решением социальных задач. В случае с бизнесом эта цель будет выполняться наиболее эффективно только при условии получения дохода, выраженного в материальной форме, а не в единицах социального блага. Данное утверждение действительно только в рамках первого подхода, в котором социальное инвестирование оценивают по финансовым результатам. В рамках исследования не будет рассматриваться инвестиционная деятельность компаний, направленная на решение социальных задач, а также улучшение имиджа, социальной значимости ведения бизнеса и пр.
Иной подход к определению социальных инвестиций представлен в работе С. Ященко[14]. Он в составе социальных инвестиций выделяет более узкую категорию инвестиций в социальную инфраструктуру, для которых обязательным условием является получение дохода. Данный подход точнее соответствует достижению цели исследовательской работы в определении выгоды частного бизнеса от социального инвестирования. Соответственно, ограничим изучение широкой темы социальных инвестиций до инвестиций в социальную инфраструктуру, которая позволяет привлечь больший объем внебюджетных средств, за счет возможности для бизнеса получить прибыль от вложенных ресурсов.
Рассмотрим ключевые признаки социальных инвестиций.
Во-первых, это решение определенной социальной задачи, что актуально для всех субъектов социального инвестирования. Во-вторых, важным является измеримость социального эффекта. В-третьих, системный подход к привлечению ресурсов. Также процесс социального инвестирования отличает участие в программах партнерских организаций, таких как партнеры по отрасли, некоммерческие организации, средства массовой информации, органы власти и местного самоуправления. Для бизнеса – это, прежде всего, выгода или рост эффективности деятельности. И последним признаком является прозрачность реализации моделей инвестирования.
Классификация социальных инвестиций происходит по нескольким критериям (рис. 1.3).
Рис. 1.3 Классификация социальных инвестиций[15]
Применительно к первой классификации инвестиции в социальную инфраструктуру являются добровольными, частные компании сами принимают решение об участии в процессе инвестирования, оценивая прибыльность проекта и возможные финансовые риски.
По второй классификации - естественными, так как они возникают планомерно по мере развития компании, а искусственные используются для улучшения имиджа при негативном влиянии на общественную среду.
По уровню реализации социальные инвестиции являются внешними, направленными вовне основной деятельности компании. Существует также деление внешних инвестиций на уровне территории, в которой располагается компания, на межрегиональном уровне и международном уровне. В данном случае рассматриваются все виды внешних инвестиций, так как территориальная принадлежность привлекаемых инвесторов является довольно широкой.
По степени активности бизнеса реактивные, инициатором проектов чаще выступают региональные органы власти. По направленности – косвенные, инвестиции осуществляются не в основную деятельность компании, а в объекты социальной инфраструктуры.
По результатам классификации выделим ключевые признаки процесса инвестирования в социальную инфраструктуру: добровольное участие бизнеса в решении социальных задач, соответствие целей инвестирования стратегии развития региона и страны в целом, единые стандарты заключения соглашений и оценки инвестиционной деятельности, долгосрочность инвестиционных проектов.
В то же время в сфере бизнеса сосредоточена высокая доля финансовых ресурсов, которая не участвует в инвестиционном процессе. Она представлена в виде прибыли компаний, личных сбережений физических лиц, накоплений различных фондов и других средств, не участвующих в экономическом процессе. Аккумулирование всей этой денежной массы может значительно увеличить интенсивность процессов инвестирования. Привлечение данного типа ресурсов в социальные проекты, как дополнительного источника финансирования, способствует более быстрому и эффективному развитию социальной сферы. В связи с этим процесс вливания внебюджетных средств на развитие социальной сферы становится значимым, и перед государством встает вопрос о создании действенного механизма привлечения частных инвесторов.
Главным инструментом в создании подобного механизма в России стало государственно-частное партнерство (ГЧП). ГЧП представляет собой союз между государством и бизнесом на институциональном и организационном уровнях в целях реализации общественно-значимых проектов.
Официальный сайт ГЧП в России определяет его как «привлечение органами государственного и (или) муниципального управления частного бизнеса для выполнения работ по техническому обслуживанию, эксплуатации, реконструкции, модернизации или новому строительству объектов общественной инфраструктуры и предоставлению публичных услуг с использованием таких объектов на условиях разделения рисков, компетенций и ответственности, определяемых контрактом и совокупностью нормативных актов, действующих на момент его подписания»[16]. Главная цель данного инструмента – это аккумуляция бюджетных и внебюджетных ресурсов, преимущественно денежных, для реализации проектов, имеющих общественную значимость во всех сферах экономики.
Практика применения механизма ГЧП является довольно распространенной в зарубежных странах. ГЧП активно используется при строительстве автомобильных и железных дорог, мостов, в сфере здравоохранения, образования, ЖКХ и др. Наиболее успешный опыт реализации проектов в сфере ГЧП демонстрирует Великобритания. В этой стране каждый год заключается около 80 соглашений по сотрудничеству государства и бизнеса, а количество реализуемых проектов в сфере ГЧП перешло за тысячу[17].
Механизм реализации ГЧП носит название Частной финансовой инициативы (PrivateFinanceInitiative). Форма взаимодействия четко прописывает ответственность каждой из сторон при заключении соглашения: государство несет ответственность за предоставление социальных услуг, а бизнес берет на себя функцию строительства или модернизации объекта и организации необходимых условий для его эксплуатации. Большая часть проектов реализуется в сфере здравоохранения и образования, а реализация проектов обеспечивает значительную экономию бюджета страны.
В России на начальных этапах развития ГЧП возникает ряд сложностей с применением данного инструмента. В настоящее время в Минэкономразвития РФ действует Департамент инвестиционной политики и развития государственно-частного партнерства, созданы консультативные советы, также учреждена некоммерческая организация «Центр развития ГЧП».
Правовое обеспечение проектов осуществляется на основе федеральных законов «О концессионных соглашениях» (от 21.07.2005 г. №115-ФЗ), «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд» (от 05.04.2013 №44-ФЗ), «О соглашениях о разделе продукции» (от 30.12.1995 г. №225-ФЗ), на основе Гражданского и Бюджетного кодекса, региональных законов о ГЧП и др. Несмотря на сложившуюся институциональную среду, участие бизнеса в инвестиционных проектах все еще осложнено рядом вопросов. Для частных инвесторов важно, чтобы процесс инвестирования был прозрачным, и их инвестиции были надежно защищены. Задача государства обеспечить эту безопасность для частных инвестиций.
Прежде всего, нужна законодательная база, на основе которой будет происходить реализация инвестиционных проектов, чтобы снизить бюрократизацию управленческих решений и процессов, характерную для проектов с использованием бюджетных средств. Не менее важным для бизнеса при взаимодействии с государством является прозрачность процесса инвестирования. Частному инвестору необходимо отслеживать каждый этап инвестирования, знать, как используются его средства, и оценивать эффективность своих вложений.
Существующая законодательная база в области ГЧП не является совершенной и требует дальнейшей проработки. В Российской Федерации уже есть определенный опыт реализации проектов с использованием механизма партнерства, однако несовершенства правовой базы, препятствующие реализации, не принимаются во внимание при дальнейшей разработке законодательной базы. Также в законах рассматриваются не все формы сотрудничества, в которых заинтересованы частные инвесторы. Многие положения носят декларативный характер и слабое обоснование, что усложняет практическую реализацию проектов.
Несовершенство правового обеспечения, недостаточный управленческий опыт в проектном финансировании, а также ряд других факторов снижает привлекательность ГЧП для частных инвесторов. Еще одной сложностью является отсутствие у отдельно взятого инвестора необходимого объема средств для реализации крупного проекта. И в качестве решения данной проблемы к социальному инвестированию стали привлекаться институциональные инвесторы.
Институциональные инвесторы могут объединять несколько источников финансирования и инвестировать больший объем средств по сравнению с частным бизнесом. По определению это - «коллективные держатели ценных бумаг, формирующие инвестиционные резервы путем объединения временно свободных финансовых средств населения и предприятий (вкладчиков), инвестирующие их в ценные бумаги и инвестиционные проекты, выступающие посредниками между владельцами средств и объектами инвестирования с целью получения прироста собственного капитала и капитала вкладчика»[18].
Из определения следует, что институциональные инвесторы являются посредниками в инвестиционном процессе и берут на себя обязанности по управлению денежными ресурсами вкладчиков.
Институциональными инвесторами являются негосударственные пенсионные фонды, страховые компании, инвестиционные фонды, кредитные союзы (банки). Схематично деление инвесторов представлено на Рис.1.4.
Рис.1.4 Схема категорий инвесторов[19]
Рассмотрим подробнее деятельность каждого субъекта коллективного инвестирования.
Под негосударственным пенсионным фондом (НПФ) понимают «коммерческую или некоммерческую организацию, аккумулирующую денежные средства вкладчиков и участников с предоставлением последним в оговоренные сроки и при выполнении определенных условий пенсионных выплат»[20]. Несмотря на то, что в определении говорится, что организация может быть, как коммерческой, так и некоммерческой, по закону они должны создаваться только в некоммерческой форме и сфера их деятельности ограничивается пенсионным обеспечением.
НПФ накапливают денежные ресурсы в виде пенсионных отчислений, получая взносы от вкладчиков, организация впоследствии выплачивает негосударственную пенсию. Фонд берет на себя ответственность по обеспечению доходности этих вложений. Накопленные средства инвестируются в активы высокой надежности, к которым относят «государственные и муниципальные ценные бумаги, ценные бумаги субъектов РФ, на банковские депозиты и в объекты недвижимости»[21]. При размещении средств в другие активы привлекается управляющая компания. Негосударственные пенсионные фонды от государственных отличает работа с более рискованными инвестициями, которые в итоге дают более высокие по размеру пенсии.
Главное преимущество НПФ как институционального инвестора это привлечение средств на долгий срок, от 40 до 60 лет, что дает возможность организации инвестировать в долгосрочные проекты. Инвестирование – это основной вид деятельности для НПФ, при этом деятельность по инвестированию пенсионных накоплений не является предпринимательской. Как уже отмечалось выше, к процессу инвестирования могут привлекаться управляющие компании. При этом инвестиционная деятельность должна гарантировать норму доходности, которая будет покрывать инфляцию, чтобы сохранить пенсионные вложения.
Следующий институциональный инвестор – это страховые компании, которые занимаются оказанием страховых услуг. Данные организации получают страховые взносы вкладчиков, и выплачивает им компенсации при наступлении страховых случаев, возмещая потери и ущерб. Эффективность страховых компаний обусловлена обязательными видами страхования, а также добровольными. Объем страховых выплат ниже по отношению к страховым взносам, что дает компаниям значительный объем свободных денежных средств. Более того, они также, как и НПФ, для эффективного функционирования должны обеспечивать доходность и прибыльность имеющихся финансовых ресурсов. Направление деятельности компании также допускает долгосрочное инвестирование, однако продолжительность инвестиционных проектов у них ниже, чем у пенсионных фондов.
Также инвестиционную деятельность страховых компаний отличает снижение риска самих компаний, и они не допускают вложений, обладающих высокой степенью риска. Для многих страховых компаний характерны вложения в социальную инфраструктуру, что делает их важным субъектом социального инвестирования.
Одним из значимых субъектов коллективного инвестирования являются инвестиционные фонды. Инвестиционный фонд представляет собой организацию, занимающуюся коллективными инвестициями. Деятельность инвестиционного фонда направлена только на инвестиции, они не занимается вопросами пенсионного или страхового обеспечения. По форме образования инвестиционные фонды разделяют на акционерные и паевые. В соответствии с Федеральным законом №156-ФЗ «Об Инвестиционных фондах» исключительный предмет деятельности акционерного фонда – это инвестирование в ценные бумаги. Капитал организации формируется за счет продажи акций на фондовых рынках. При этом право управления инвестиционными резервами фонда передается в управляющую компанию. Паевые фонды представляют имущественный комплекс, также передаваемый на управление в управляющую компанию. Владельцы паев имеют долевое имущественное право на собственность компании.
Профессиональный подход к управлению инвестиционной деятельностью повышает доходность, прозрачность и эффективность процесса инвестирования, что делает данный субъект наиболее привлекательным для реализации проектов в социальной инфраструктуре.
Необходимо также отметить деятельность управляющих компаний, выполняющих функцию управления основными денежными ресурсами институциональных инвесторов. Права собственности на денежные ресурсы и имущество остаются у институциональных инвесторов, а управляющая компания берет обязательства по достижению поставленных инвестиционных целей с гарантией сохранения и накопления инвестиционных ресурсов.
В целях финансирования крупных инвестиционных проектов частный бизнес привлекает в процесс инвестирования институциональных инвесторов. Процесс вовлечения институциональных инвесторов может происходить напрямую, а также через органы государственной власти. Институциональные инвесторы заинтересованы в повышении доходности своих активов, а участие государства повышает безопасность такого рода вложений, в следствие этого институциональные инвесторы являются активными субъектами инвестиций в социальную инфраструктуру.
Таким образом, во времена плановой экономики инвестиции на развитие социальной сферы выделялись государством. С переходом экономики на рыночные отношения к процессу социального инвестирования стал привлекаться частный бизнес.
В настоящее время государство несет ответственность за эффективное функционирование всех отраслей социальной сферы, за разработку и реализацию социальных программ и выполняет главную регулирующую функцию в вопросах инвестирования социальных проектов. Государственные и муниципальные органы распоряжаются бюджетными денежными средствами, которые выделяются на развитие социальной сферы. Разграничение сферы ответственности происходит между федеральными, региональными и местными органами управления.
Однако по показателям уровня развития социальной сферы и состоянию социальной инфраструктуры за последнее десятилетие бюджетных средств недостаточно в целях обеспечения эффективного развития всех отраслей социальной сферы. Наблюдается точечное развитие отдельных городов или регионов, обладающих большими ресурсами для развития в пределах своего субъекта, и снижение уровня социально-экономического развития регионов, обладающих меньшими ресурсами. Неравномерное развитие регионов снижает общую социально-экономическую эффективность развития страны.
Глава 2. Анализ развития социальной инфраструктуры муниципальных образований