Обобщенная информация о результатах
Обобщенная информация о результатах
Осуществления Счетной палатой Российской Федерации
Аудита в сфере закупок в 2016 году
Информация подготовлена в соответствии со статьей 98 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ) по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации», проведенного в соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации (далее – Счетная палата).
В рамках указанного экспертно-аналитического мероприятия проводился мониторинг развития контрактной системы в сфере закупок, мониторинг закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, а также формировалась обобщенная информация о результатах аудита в сфере закупок по итогам контрольных мероприятий, проводимых направлениями деятельности Счетной палаты.
Объектами экспертно-аналитического мероприятия выступали Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба, Федеральное казначейство, объекты контрольных мероприятий, включенные в План работы Счетной палаты на 2016 год.
По результатам экспертно-аналитического мероприятия установлено следующее.
Проблематика правоприменительной практики в сфере закупок.
В рамках статьи 98 Федерального закона № 44-ФЗ Счетная палата осуществляет оценку развития контрактной системы в сфере закупок, определяет зоны риска ее функционирования, а также подготавливает предложения по совершенствованию контрактной системы в сфере закупок.
По результатам мониторинга применения Федерального закона
№ 44-ФЗ, к основным проблемам и недостаткам (рискам) при осуществлении государственных и муниципальных закупок, часть из которых отмечалась Счетной палатой по итогам 2015 года, можно отнести следующие.
Мониторинг закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых отдельными видами юридических лиц и формирование обобщенной информации о результатах проверок объектов аудита (контроля) в части соблюдения законодательства о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц по результатам контрольных мероприятий, проводимых направлениями деятельности Счетной палаты.
Структура и объем закупок отдельных видов юридических лиц[18].
В 2016 году в Российской Федерации в рамках Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Федеральный закон № 223-ФЗ) объявлено более 1,5 миллиона закупок.
Общая сумма начальных (максимальных) цен договоров, цен договоров, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), для объявленных в 2016 году закупок, извещения по которым содержат информацию о цене в валюте Российской Федерации, составляет 25,7 трлн. рублей, что на 11,6 % больше объема закупок за 2015 год (23,1 трлн. рублей) (Рисунок 4).
Рис.4. Общий объем закупок, осуществленных в рамках Федерального закона № 223-ФЗ.
По итогам 2016 года заказчиками объявлено более 2 600 закупок товаров, работ, услуг стоимостью свыше 1 млрд. рублей на общую сумму более 15,8 трлн. рублей, что составляет более 61 % общего объема закупок 2016 года. По сравнению с 2015 годом объем закупок стоимостью более 1 млрд. рублей увеличился на 5 %.
Структура закупок по способам их осуществления характеризуется преобладанием закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также закупок, осуществленных прочими способами[19]. Так, доля закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в 2016 году составила 35,7 % от общей суммы объявленных закупок (в 2015 году - 40,5 %), доля прочих способов в общем объеме закупок составила 59,2 % (в 2015 году – 55,4 %) (Таблица 15).
Таблица 15
Структура применяемых способов закупок в рамках Федерального закона № 223-ФЗ
| Способ закупки | 2015 год | 2016 год | |||
| Суммарная начальная (максимальная) цена договоров, млрд. рублей | Доля в общем объеме, % | Суммарная начальная (максимальная) цена контрактов, млрд. рублей | Доля в общем объеме, % | ||
| Открытый конкурс | 533,3 | 2,3 | 531,7 | 2,1 | |
| Открытый аукцион | 18,7 | 0,1 | 17,4 | 0,1 | |
| Аукцион в электронной форме | 172,0 | 0,7 | 507,0 | ||
| Запрос котировок | 231,4 | 223,2 | 0,9 | ||
| Закупка у ед. поставщика | 9323,8 | 40,5 | 9200,8 | 35,7 | |
| Прочие способы | 12766,3 | 55,4 | 15242,9 | 59,2 | |
| ВСЕГО | 23045,5 | 100,0 | 25722,9 | 100,0 | |
Необходимо отметить, что доля закупок, осуществляемых в рамках Федерального закона № 223-ФЗ, победитель по которым определялся в результате проведения аукциона, конкурса и запроса котировок, продолжает оставаться на низком уровне (в 2015 году – 4,1 %, в 2016 году – 5,1 %).
В 2016 году среднее количество заявок, подаваемых участниками конкурентных способов закупок на 1 лот, составило 1,66 заявок (в 2015 году – 1,76) (Таблица 16).
Таблица 16
Сведения о количестве заявок на 1 лот, подаваемых участниками закупок в рамках Федерального закона № 223-ФЗ
| Способ закупки | 2015 год | 2016 год | Изменение |
| Открытый конкурс | 1,58 | 1,52 | снижение |
| Аукцион в электронной форме | 1,6 | 1,76 | рост |
| Запрос котировок | 1,79 | 1,77 | снижение |
| Открытый аукцион | 1,45 | 1,47 | рост |
| Прочие способы | 1,77 | 1,64 | снижение |
Наиболее конкурентным способом осуществления закупок в 2016 году в рамках Федерального закона № 223-ФЗ, как и в 2015 году, был запрос котировок (подавалось 1,77 и 1,79 заявки на 1 лот соответственно). При общем росте количества заявок, подаваемых участниками закупок в 2016 году по сравнению с 2015 годом, произошло снижение среднего количества заявок на 1 лот по открытому конкурсу.
Несмотря на рост в 2016 году общего объема закупок, общее снижение начальных (максимальных) цен договоров (общая экономия) по итогам осуществления закупочных мероприятий, в 2016 году уменьшилось в абсолютном выражении и составило 398 177 млн. рублей (в 2015 году – 403 504 млн. рублей) (Рисунок 5).
Рис.5. Экономия средств по итогам осуществления закупочных мероприятий в рамках Федерального № 223-ФЗ.
Относительная экономия (отношение общего снижения начальных (максимальных) цен[20] к общему объему начальных (максимальных) цен закупок) в 2016 году составила 1,55%, в 2015 году – 1,75%.
Согласно отчетности о договорах, размещенной в ЕИС заказчиками в соответствии с требованиями Федерального закона № 223-ФЗ[21], по результатам осуществления в 2016 году закупок были заключены договоры на общую сумму 24,1 трлн. рублей, что на 13,7 % выше показателя 2015 года (21,2 трлн. рублей) (Рисунок 6).
Рис. 6. Общая стоимость договоров, заключенных в 2016 году в рамках Федерального закона № 223-ФЗ.
Согласно Реестру договоров, в котором не отражается информация по договорам, содержащим сведения, составляющие государственную тайну, общая стоимость договоров уменьшилась в 2016 году на 4,5% и составила 17,1 трлн. рублей (в 2015 году - 17,9 трлн. рублей).
В соответствии с пунктом 2 Положения об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, годовом объеме таких закупок и порядке расчета указанного объема, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2014 г. № 1352 (далее – постановление № 1352), годовой размер закупок у СМП определен в размере не менее, чем 18 % совокупного годового стоимостного объема договоров, заключенных заказчиками по результатам закупок[22].
При этом совокупный годовой стоимостной объем договоров, заключенных заказчиками с субъектами малого и среднего предпринимательства по результатам закупок, участниками которых являются только субъекты малого и среднего предпринимательства, должен составлять не менее чем 10 процентов совокупного годового стоимостного объема договоров, заключенных заказчиками по результатам закупок.
Объем объявленных закупок, в которых установлен признак участия в торгах только СМП или признак привлечения к исполнению договора субподрядчиков (соисполнителей) их числа СМП, в 2016 году составил 2 124,8 млрд. рублей, или 8,3 % от общего объема объявленных закупок. С учетом того, что постановление № 1352 вступило в действие в полном объеме только с 1 января 2016 года, провести сравнение с показателями за 2015 год не представляется возможным.
В отношении стоимости договоров, заключенных с СМП, необходимо отметить, что согласно сведениям Реестра договоров общая стоимость договоров с СМП составила в 2016 году 2 647,0 млрд. рублей (объем договоров, заключенных непосредственно с СМП - 1 840,1 млрд. рублей). В соответствии с данными отчетности, формируемой заказчиками по Федеральному закону № 223-ФЗ, общая стоимость договоров с СМП составила в 2016 году 2 440,6 млрд. рублей (Таблица 17).
Таблица 17
Сведения о заключенных договорах с СМП в 2016 году
| Источник информации | общий объем договоров у СМП (млрд. руб.) | общий объем договоров (трлн. руб.) | в % к общему объему договоров |
| Реестр договоров | 1 840,1 | 17,1 | 10,8 |
| Отчетность по Федеральному закону № 223-ФЗ | 2 440,6 | 25,7 | 9,5 |
Таким образом, по итогам 2016 года система закупок отдельных видов юридических лиц характеризуется незначительным уменьшением доли закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (около 38%) при одновременном увеличении доли прочих закупок (около 59 %), а также сохранением незначительной доли открытых процедур конкурса и аукциона (2,1 %).
В результате основной объем закупок (95,0 %) в рамках Федерального закона № 223-ФЗ осуществляется прочими способами и у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), что влечет низкий уровень конкуренции (среднее количество заявок на 1 лот – 1,66 заявки) и эффективности осуществления закупок (относительная экономия – 1,55 %).
Также обращает на себя внимание проблема достоверности информации, размещаемой корпоративными заказчиками в ЕИС (ошибки при размещении сведений в реестре договоров, заполнении ежемесячной отчетности о договорах, неполное ведение реестра договоров), что негативным образом влияет на качество мониторинга информации о функционировании системы корпоративных закупок. Однако за указанные виды нарушений административная ответственность не предусмотрена.
Проблематика применения Федерального закона № 223-ФЗ
Результаты мониторинга применения в 2016 году Федерального закона № 223-ФЗ свидетельствуют о сохранении отмеченных по итогам 2015 года проблем и недостатков при осуществлении закупок отдельными видами юридических лиц, к которым можно отнести следующие.
Отсутствие в Федеральном законе № 223-ФЗ норм, направленных на повышение эффективности расходования средств на закупки.
Определенное негативное влияние оказывает отсутствие в Федеральном законе № 223-ФЗ норм, устанавливающих необходимость обоснования начальных (максимальных) цен договоров, и запрет на конфликт интересов при осуществлении закупочной деятельности.
Проведенный выборочный анализ положений о закупке товаров, работ, услуг 10 указанных выше организаций показал, что утвержденными положениями о закупке определены только общие принципы осуществления ими закупок, причем содержание данных положений о закупке не в полной мере соответствует требованиям Федерального закона № 223-ФЗ (Таблица 22).
Таблица 22
Информация о соответствии положений о закупке требованиям законодательства о закупках товаров, работ и услуг отдельными видами юридических лиц
| Наименование требований | Государственная компания «Автодор» | ПАО «Ростелеком» | АО «Объединенная зерновая компания» | ФГУП «МЗСС» | ПАО «Аэрофлот» | ПАО «Русгидро» | ПАО «Туполев» | АО «Гознак» | ФГУП «Спецстройинжиниринг при Спецстрое России» | ООО «Газпром комплектация» |
| Требования, установленные Федеральным законом № 223-ФЗ | ||||||||||
| Планирование закупок | + | + | + | + | + | + | + | + | + | + |
| Обеспечение публичности и открытости закупок | + | + | + | + | + | + | + | + | + | + |
| Перечень закупок | + | + | + | + | + | + | + | + | + | + |
| Исчерпывающий перечень закупок у единственного поставщика | + | + | - | + | - | - | + | - | - | + |
| Требования к участникам закупки | + | + | + | + | + | + | + | + | + | + |
| Порядок осуществления закупок | + | + | + | + | + | + | + | + | + | + |
| Общие правила оценки заявок | + | + | + | + | + | + | + | + | + | + |
| Порядок заключения договора | + | + | + | + | + | + | + | + | + | + |
| Порядок исполнения договоров в части внесения изменений в условия договора | + | + | + | + | + | + | + | + | + | + |
| Закупки у СМП | + | + | + | + | + | + | + | + | + | + |
| Требования, которые носят рекомендательный характер* | ||||||||||
| Обеспечение заявки | + | + | + | + | + | + | + | + | + | + |
| Обеспечение исполнения договора | + | + | + | + | + | + | + | + | + | + |
| Порядок обоснования НМЦ | + | - | - | + | + | - | - | - | - | + |
| Установление порядка определения ответственности сторон договора | + | - | - | + | + | - | - | - | - | + |
| Установление запрета на координацию заказчиком деятельности участников закупки | + | + | + | - | + | + | - | + | - | + |
| Установление запрета на конфликт интересов закупочной комиссии и участников закупок | + | + | + | + | + | + | + | + | + | + |
* В соответствии со Стандартом осуществления закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц, утвержденным ФАС России (без реквизитов).
В анализируемых положениях о закупке были выявлены следующие основные недостатки:
отсутствие методики обоснования начальной (максимальной) цены договора в 6 из 10 положений о закупке (АО «Объединенная зерновая компания», ПАО «Русгидро», ПАО «Туполев», АО «Гознак», ФГУП «Спецстройинжиниринг при Спецстрое России», ПАО «Ростелеком»);
отсутствие в 3 из 10 положений о закупке норм, устанавливающих запрет на координацию заказчиком деятельности участников закупки (ФГУП «МЗСС», ПАО «Туполев», ФГУП «Спецстройинжиниринг при Спецстрое России»);
отсутствие порядка определения ответственности сторон в случае ненадлежащего исполнения обязательств, предусмотренных договором (кроме ООО «Газпром комплектация» (ПАО «Газпром»), Государственной компании «Автодор», ПАО «Аэрофлот» и ФГУП «МЗСС»).
При этом ряд положений о закупке товаров, работ, услуг носят рамочный, неконкретный характер. Так, некоторые положения о закупке (ООО «Газпром комплектация» (ПАО «Газпром»), ПАО «Русгидро», ФГУП «Спецстройинжиниринг» при Спецстрое России, ПАО «Туполев») содержат только ссылки на порядок оценки заявок участников закупки, который должен содержаться в документации о закупке.
Указанные недостатки позволяют при проведении закупочных процедур устанавливать субъективные, в том числе неизмеряемые критерии оценки заявок, что не соответствует общим принципам, сформулированным в Федеральном законе № 223-ФЗ.
Обобщенная информация о результатах