Европейский парламент в институциональной системе Евросоюза
1. Несмотря на то, что по историческим меркам Европейский парламент является сравнительно новым надгосударственным институтом, существующим немногим более пятидесяти лет, он неизменно привлекал к себе повышенное внимание исследователей, создавшим многочисленные труды по самым различным вопросам, касающимся его статуса, порядка формирования и развития, его внутренней организации и деятельности и др.*(829)
Основная причина столь пристального внимания к данному институту заключается прежде всего в его исключительной новизне как парламента (по крайней мере - по названию) по отношению ко всем другим ранее известным до сих пор парламентам; в его необычности и нетрадиционности как представительного не национального, а наднационального органа, а также в его сложности, многосторонности и внутренней противоречивости*(830), проявляющейся, в частности, в определенном несоответствии его названия - "парламент" - издавна сложившемуся представлению о такого рода образовании, о его основных признаках и чертах, о его содержании.
В этом же кроется и основная причина многочисленных споров, затрагивающих самые различные стороны данного института, начиная с его наименования и заканчивая его правовым статусом, местом и ролью Европарламента в системе других надгосударственных институтов, выполняемыми им функциями, а также его властными полномочиями и характером отношений Европейского парламента с национальными парламентами.
Рассматривая различные стороны Европейского парламента в аналитическом плане и сравнивая их с соответствующими сторонами национальных парламентов, исследователи в одних случаях указывают на то, что хотя данное надгосударственное образование и именуется парламентом, но оно ни формально-юридически, ни фактически не обладает теми властными полномочиями, в частности, "в сфере законодательства и в налоговой сфере", которые "характеризуют любой демократический парламент"*(831).
В силу этого, по мнению авторов, название "парламент" применительно к рассматриваемому общеевропейскому институту вводит население объединенной Европы в заблуждение, "создает иллюзию, что в Европейском союзе и в Сообществах реально существует демократический парламентский контроль, как это имеет место на национальном уровне"*(832).
На самом деле полного парламентского контроля никогда здесь не было и нет. И ситуация отнюдь не меняется от того, что Маастрихтский договор, а вместе с ним и некоторые другие договорные акты значительно расширили законодательные прерогативы Европарламента. Он как никогда не был, так и "все еще не является парламентом в общепринятом смысле этого слова"*(833).
В других случаях авторы, рассматривающие Европейский парламент в аналитико-критическом плане, акцентируют внимание на том, что данный институт, в отличие от национальных парламентов, выполняющих функции представительных учреждений, в полной мере не обладает такого рода прерогативами.
Несмотря на то, констатируют исследователи, что за последние десятилетия наблюдается нарастающая тенденция не только к расширению полномочий Европарламента, но и к активизации его участия "в жизнедеятельности интеграционных объединений, в решении стоящих перед ними задач", тем не менее, "было бы преувеличением говорить о том, что Европейский парламент обладает всеми полномочиями и выполняет функции, типичные для представительного учреждения"*(834).
В силу этого делается вывод: Европарламент может быть лишь со значительной долей условности охарактеризован "как институт, осуществляющий функции представительного учреждения. Это скорее квазипарламентский представительный орган"*(835).
Аналогичного мнения придерживаются и многие другие аналитики относительно квазипредставительного характера Европейского парламента*(836). Правда, при этом основной акцент делается не на представительных функциях, а на порядке формирования Европарламента, выступавшего до 1979 г., по словам авторов, в виде "косвенного представителя народа", поскольку вплоть до этого времени депутаты Парламента не избирались, а назначались в определенном количестве от каждого государства-члена*(837).
Как в первые годы существования Европарламента, так и в настоящее время у него, как у института, претендующего на представительство интересов всех народов, проживающих на территории государств - членов Евросоюза, существуют, по наблюдению западных авторов, большие проблемы, связанные также с получением подлинного доверия к нему со стороны европейцев. Ибо "очень немногие из них знают, а тем более испытывают большой интерес (much care) к тому, что собой представляет Европарламент или же поддерживают с ним такую же психологическую связь, которая существует у них по отношению к их национальным парламентам"*(838).
Более того, поскольку до сих пор четко не обозначилась общеевропейская идентичность и борьба между политическими партиями и движениями во время выборов в Европейский парламент происходит в основном на национальных платформах, то это не вызывает особого энтузиазма у избирателей и становится одной из причин их низкой явки на европейских выборах.
Последнее, констатируют исследователи, несомненно "подрывает властные полномочия и доверие (credibility) к Парламенту", который в известном смысле попадает в замкнутый круг: "немногие избиратели проявляют к нему интерес, поскольку он обладает ограниченной властью, а его власть является таковой отчасти потому, что немногие избиратели интересуются тем, чем занимается этот институт"*(839).
Наконец, в третьих случаях исследователи, изучающие Европарламент в аналитико-критическом плане, фокусируют помимо всего прочего внимание на том, что данный институт не может рассматриваться в виде полноценного парламентского учреждения ввиду того, что он, в отличие от традиционных парламентов, не обладает необходимыми прерогативами как потенциальная законодательная власть в отношении других властей, и в частности по отношению к исполнительной власти*(840).
Европейский парламент, в отличие от национальных парламентов, "не может ни утвердить, ни изменить состава правительства", что вызывает, по наблюдению специалистов в данной области, недоумение у одних избирателей и непонимание того, что собой представляет "этот новый политический зверь", именуемый Европейским парламентом, - у другой*(841).
К тому же Европейский парламент, замечают исследователи, весьма заметно выбивается из традиционной парламентской колеи в том смысле, что он, в отличие от национальных парламентов, являющихся "составной частью законченной институциональной системы" (as part of a finished institutional system), не выступает в качестве таковой, а проявляется в виде составной части непрерывно эволюционизируемой и трансформируемой институциональной системы*(842).
Наряду с названными существуют и другие аналитико-критические подходы к рассмотрению Европейского парламента как законодательного и представительного органа, нередко ставящие под сомнение не только его название, но и его парламентский статус, его парламентско-представительную суть и содержание.
Однако, как бы там ни было, в институциональной системе Европейского союза и Европейских сообществ институт, именуемый парламентом, не только существует, но и активно функционирует. А посему он, как и любое иное сколько-нибудь социально значимое явление, институт и учреждение, нуждается в полном и всестороннем изучении с целью его дальнейшего развития и совершенствования.
2. В научной литературе верно подмечается, что каждый парламент имеет свою собственную историю, внутреннюю культуру, наделяется определенной властью и функционирует в определенной политической среде*(843). И для того чтобы полностью и всесторонне познать его, точнее определить его место и роль в современном обществе и в окружающей его институциональной и иной среде, необходимо обратить внимание не только на особенности его существования и функционирования в настоящем, но и на его эволюционное развитие, а также на то, каким он был в прошлом. Европейский парламент в этом плане не является исключением.
Согласно действующему Договору об учреждении Европейского сообщества (ст. 189) Европейский парламент состоит "из представителей народов государств, объединившихся в Сообщество" и "осуществляет полномочия, которыми он наделен по настоящему Договору"*(844). В момент образования Европейского парламента в 1952 г., а точнее - его прототипа под названием Общей ассамблеи Европейского объединения угля и стали, данный представительный институт насчитывал в своих рядах 78 членов.
Однако по мере расширения Европейского сообщества за счет присоединения к нему новых государств-членов и усиления его властных полномочий в разных сферах число депутатских мест в Европарламенте продолжало неуклонно расти.
Так, уже в 1958 г. их насчитывалось 158, в 1973 - 198, в 1976 - 410, в 1986 - 518, в 1995 - 626, а в 2004 г. в связи с принятием в Евросоюз ряда стран Восточной Европы, а также Кипра и Мальты в состав Европарламента было избрано 732 депутата от входящих в Европейский союз 27 государств*(845). После проведенных в июне 2009 г. выборов в Европарламент, в нем будут заседать 736 депутатов с ежемесячной зарплатой в 7 тыс. евро*(846).
Следует заметить, что численный состав Европарламента, судя по документам, никогда не оставался для Европейских сообществ и для Европейского союза в целом второстепенным вопросом. Ибо, как известно, применительно к Европарламенту, равно как и к любому национальному парламенту, количественный рост депутатского состава далеко не всегда сопровождается качественным ростом их парламентской работы. Это во-первых. А во-вторых, чрезмерное расширение численного состава общеевропейского представительного органа, хотя и выглядит внешне весьма демократично, но на деле это неизбежно влечет за собой возникновение проблем, связанных с неповоротливостью и инертностью данного образования, с оптимальностью организации и неэффективностью его деятельности и управления, с нерациональностью финансовых расходов, с бюрократизмом и другими им подобными негативными явлениями*(847).
В силу этого отнюдь не случайным представляется тот факт, что Договор об учреждении Европейского сообщества четко фиксировал положение, согласно которому "общее число членов Европейского парламента не должно превышать 700" (ст. 189), а в предложении к проекту несостоявшейся Европейской конституции жестко определялась конечная цифра - 736 депутатских мест - "независимо от того, сколько государств в будущем могут еще присоединиться к Европейскому Союзу"*(848).
В самом же проекте Конституции (ст. 1-20) с констатацией того, что "Европейский парламент должен состоять из представителей граждан Союза", фиксировалась цифра в 750 депутатских мест с указанием того, что минимальное (согласно численности населения страны) число мест государства-члена в Парламенте не должно быть меньше шести, а максимальное не должно превышать девяноста шести депутатских мест*(849).
Несмотря на существующую в Европейском союзе систему квот, в соответствии с которой "число представителей, избираемых в каждом государстве-члене, должно обеспечить соответствующее представительство народов государств, объединенных в Сообщество"*(850), депутаты Европарламента тем не менее не рассматриваются в качестве представителей государств-членов.
Избираясь, согласно Договору об учреждении Европейского сообщества, на пятилетний срок и обладая свободным мандатом, депутаты Европарламента рассматриваются как представители всех народов государств, входящих в Европейское сообщество.
С 1979 г. члены Европейского парламента избираются по соответствующим квотам от каждого государства прямым всеобщим голосованием (ст. 190 Договора). Проект документа, обеспечивающего проведение всеобщих прямых выборов во всех государствах-членах в соответствии с единообразной процедурой или на основе принципов, общих для всех государств-членов", разрабатывается согласно Договору об учреждении Европейского сообщества самим парламентом*(851).
Однако, поскольку единообразная процедура (порядок) выборов пока не принята и не введена, избирательный процесс определяется государствами-членами самостоятельно. Голосование в Европарламент проводится каждые пять лет и одновременно во всех государствах-членах. Правом на участие в выборах (избирать и быть избранным) обладают все граждане Европейского союза, достигшие 18 лет. Причем принимать участие в выборах гражданин Евросоюза может независимо от того, на территории какого государства-члена он в период проведения выборов проживает*(852).
Статус депутата Европарламента, его иммунитет и привилегии, закрепленные в специальном Протоколе о привилегиях и иммунитете, равно как и депутатские права и обязанности, устанавливаются нормативными правовыми актами Европейского союза и Сообществ, определяющими общие условия реализации депутатских полномочий.
Вопрос о совместимости мандата депутата Европарламента с занятием других должностей решается на уровне как национального, так и общеевропейского законодательства. Так, в Акте о введении всеобщих и прямых выборов депутатов Европарламента последним строго запрещается совмещать выполнение депутатских обязанностей с занятием должностей члена правительства государства-члена, члена Комиссии, члена Палаты аудиторов, члена Совета управляющих, Директората или служащего Европейского инвестиционного банка и др.
3. Внутренняя организация Европейского парламента и порядок его деятельности, как справедливо отмечается в юридической литературе, находятся "в русле общих традиций представительных учреждений", хотя и имеют некоторые специфические черты*(853).
В соответствии с Договором об учреждении Европейского сообщества и Внутренним регламентом, который согласно ст. 199 Договора принимается Парламентом большинством своих членов, внутренняя структура данного представительного образования складывается из таких руководящих и иных органов, как председатель, его заместители, бюро, конференция председателей, постоянные комитеты, временно создаваемые Парламентом комиссии, квесторы и генеральный секретариат (аппарат Европарламента)*(854).
В организационном плане, замечают исследователи, Парламент определяется тремя главными элементами: президент (председатель), парламентские комитеты и сами депутаты*(855).
Председатель Европарламента является высшим должностным лицом, осуществляющим согласно Внутреннему регламенту (ст. 19) общее руководство деятельностью Парламента и его органов. Он избирается депутатами Парламента из числа своих членов (ст. 196 Договора) сроком на два с половиной года с правом повторного переизбрания на занимаемый пост.
В своей повседневной деятельности председатель осуществляет руководство пленарными заседаниями Парламента, работой бюро и конференцией председателей. От имени Парламента он подписывает парламентские акты, бюджет Евросоюза, а также тексты решений и "законодательных предложений" (инициатив), рассматриваемых и принимаемых совместно с Советом (decided by codecision)*(856). В отношениях с государствами - членами Евросоюза, с третьими странами и различными институтами и органами Европейского союза председатель выступает в качестве официального представителя Европарламента*(857).
В помощь председателю в организации работы Парламента из числа депутатского корпуса избирается 14 его заместителей. Как и председатель, они избираются на два с половиной года. Кроме выполнения конкретных служебных обязанностей, они имеют право замещать председателя во время проведения пленарных заседаний Парламента и ряда других мероприятий.
Вместе с председателем все его заместители образуют один из руководящих органов Европарламента под названием бюро Парламента.
Основным его назначением является, согласно Внутреннему регламенту Европарламента (ст. 22), решение организационных, административных, технических и финансовых вопросов, касающихся депутатского корпуса. Бюро ответственно также за бюджет Парламента и за всю внутреннюю организацию данного представительного учреждения и его органов.
Исходя из преимущественно административного или полуадминистративного характера выполняемых бюро функций в научной литературе этот орган зачастую называют административным органом или подобием "правящего Совета" (governing council) Европарламента*(858).
В отличие от данного, преимущественно административного органа, Конференция председателей рассматривается в Европарламенте в виде своеобразного политического органа. В его состав входят, кроме председателя Парламента, руководители (председатели) всех политических групп в Парламенте (в 2004 г. их было 7), а также два представителя (без права голоса) от "неприсоединившихся" депутатов.
Круг вопросов, которые решаются Конференцией председателей, касается повестки дня пленарных заседаний, порядка работы Парламента, состава и полномочий комитетов, взаимодействия Европарламента с национальными парламентами и др.
Работа Конференции председателей политических групп в Европарламенте дополняется работой Конференции руководителей парламентских комитетов, которая проводится ежемесячно и рассматривает организационные вопросы, а также вопросы, касающиеся повестки очередного пленарного заседания*(859).
Большую роль в повседневной работе Европарламента играют парламентские комитеты. В зависимости от продолжительности своего существования и целевого назначения они подразделяются на постоянные комитеты (standing committees), временные комитеты (temporary committees) и комитеты по исследованию конкретных дел (committees of enquiry), которые нередко именуются комиссиями*(860).
По поводу последних в Договоре об учреждении Европейского сообщества (ст. 193) говорится, что Европейский парламент, "действуя в рамках своих полномочий и не нанося ущерба компетенции, предоставленной настоящим Договором другим институтам и органам, может по требованию четверти его членов образовать временную следственную комиссию для изучения заявлений о предполагаемых правонарушениях или недобросовестном применении права Сообщества"*(861).
При этом порядок осуществления такого рода следственных действий определяется "общим соглашением между Парламентом, Советом и Комиссией"*(862). Свою работу временная следственная комиссия завершает по представлении доклада Парламенту.
Временные комитеты (комиссии) создаются не только для проведения тех или иных следственных действий, связанных с предполагаемыми правонарушениями, но и для изучения конкретных вопросов, касающихся занятости в различных отраслях промышленности и в Евросоюзе в целом, качества медицинского обслуживания, проблем социального обеспечения и др.*(863)
В системе парламентских комитетов особое значение придается постоянным комитетам Европарламента. В соответствии с Внутренним регламентом их формирование осуществляется на партийно-политической основе с последующим утверждением Европарламентом. Каждая фракция, а также группа депутатов, не входящих ни в какую фракцию, обладает в каждом комитете количеством мест, примерно соответствующим числу их депутатских мандатов в Парламенте. Наибольшим по своей численности считается Комитет по международным делам, в составе которого в 2004 г. было 69 членов, средним по составу - Комитет по сельскому хозяйству, рыболовству и продовольствию, насчитывающий 39 членов.
Количество постоянных комитетов варьируется в зависимости от ситуации*(864): в 1979 г. их было 16, затем число их возросло до 20, а в 1999 г. их стало 17.
Названия комитетов устанавливаются в зависимости от характера их деятельности: Комитет по бюджету, Комитет по региональной политике и региональному планированию, Комитет по социальным вопросам и занятости, Комитет по делам молодежи, культуре, образованию, информации и спорту и др.*(865)
Действующие внутри парламентской жизни нормативы довольно четко определяют "сферу ответственности" и круг вопросов, которые решает каждый комитет*(866). В целом же постоянные комитеты призваны давать предварительный анализ тех проектов решений, которые подлежат обсуждению и принятию на пленарном заседании Парламента.
В некоторых случаях в соответствии с Внутренним регламентом (ст. 62) допускается делегирование постоянным комитетам полномочий Европарламента для решения отдельных вопросов.
Наряду с парламентскими комитетами и другими элементами во внутренней структуре Европарламента выделяются также квесторы - должностные лица Европарламента в количестве пяти человек, которые избираются депутатами из своего состава на срок два с половиной года и отвечают за "административные и финансовые вопросы, которые непосредственно касаются каждого депутата". Речь идет о получении от каждого депутата ежегодной декларации с указанием доходов, полученных ими сверх жалованья, средств, полученных в связи с их политической деятельностью от различных организаций и физических лиц и др.
Кроме руководящих политических и иных органов, важную роль в организации повседневной деятельности Европарламента играет его Генеральный секретариат - аппарат Парламента, именуемый иногда Административным секретариатом.
Численный состав его насчитывает более 3,5 тыс. человек, среди которых около одной трети от общего числа - переводчики.
Постоянным местом пребывания Секретариата является Люксембург. Исходя из того, что в соответствии с Протоколом о местонахождении институтов Евросоюза официальным местом пребывания Европарламента, местом проведения его пленарных заседаний является г. Страсбург (Франция), а постоянных комитетов - г. Брюссель (Бельгия), то такого рода "разбросанная" география дает основание некоторым авторам констатировать, что Секретариат находится в некотором отрыве от основных парламентских органов, в "относительной изоляции"*(867). Ибо, не без иронии замечают эксперты, "немного найдется таких депутатов, которые нуждались бы в том, чтобы посетить Секретариат или провести в нем некоторое время"*(868).
4. Рассматривая Европарламент с разных сторон, нельзя не заметить, что если его внутренняя структура и сессионный порядок деятельности с опорой на комитеты и другие органы находятся в русле общих традиций такого рода представительных органов, то этого нельзя сказать о другой его стороне, непосредственно связанной с характером его деятельности, а точнее - с объемом и характером осуществляемых им законотворческих полномочий.
Именно эта сторона всегда вызывала и до сих пор вызывает весьма горячие споры, ставящие порой под сомнение допустимость как самого названия "парламент" применительно к данному представительному институту, так и соответствие этому названию содержания его деятельности, обусловленное объемом и характером приданных ему полномочий*(869).
"Ущербность Европарламента в сфере законодательства, традиционно являющейся самой объемной и важной для любого парламента, - замечает в связи с этим Б.Н. Топорнин, - давно уже стала притчей во языцех во всех дискуссиях, касающихся реформы институтов сообществ"*(870). Критика устройства Сообществ и всего Евросоюза за дефицит демократии всегда начинается и заканчивается ссылками на "явно неубедительные законодательные полномочия Европарламента". Сам Европарламент, - констатирует автор, - "не раз высказывался за то, чтобы иметь широкие и действенные полномочия в этой сфере. Однако до сих пор дело до кардинальных перемен не дошло - в принципе законодательство остается привилегией Совета"*(871). Но время, весьма оптимистично заключает исследователь, "работает на Европарламент медленно, но все больше и больше он осваивает новые полномочия"*(872).
Не разделяя в отношении светлого будущего Европарламента чрезмерного оптимизма, поскольку даже в плане самого его названия "парламент", как констатируется в литературе, "длительное время была сильная оппозиция со стороны Совета и ряда государств-членов"*(873), не говоря уже об усилении его правотворческой деятельности и о том, что для того чтобы стать настоящим законодателем, Европарламенту придется вести довольно непростую борьбу "за получение полномочий, необходимых для использования системы сдержек и противовесов в отношении Еврокомиссии и Совета"*(874), - тем не менее следует признать, что для утверждения о все большем освоении данным представительным органом новых полномочий есть довольно весомые основания.
Убедиться в этом нетрудно, проследив хотя бы вкратце эволюцию в освоении полномочий Европарламентом с момента его образования и вплоть до нынешних дней.
Она указывает на то, что если на первых этапах своего существования начиная с 1952 г., когда он сначала именовался Общей ассамблеей Европейского объединения угля и стали, затем (с 1958 г.) - Парламентской ассамблеей и, наконец, когда в 1962 г. он получил нынешнее название Европейского парламента, которое было официально закреплено лишь в 1986 г. Единым европейским актом, данный представительный институт обладал преимущественно только консультативными полномочиями*(875), то по мере развития институционального механизма объединенной Европы он все больше расширял сферу своего воздействия и наращивал силу в том числе и в области правотворчества. Хотя консультативная сторона деятельности Европарламента по-прежнему оставалась одним из основных направлений его деятельности и одной из форм его участия в правотворческом процессе.