Правовой статус Европейских сообществ
1. Глубокое и всестороннее изучение Европейского союза и его правовой системы с неизбежностью предполагает рассмотрение проблем, касающихся не только данного общеевропейского объединения в целом, но и образующих его составных частей в виде Европейских сообществ. Это Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), созданное на основе и во исполнение Парижского договора, получившего название по месту его заключения и вступившего в силу 23 июля 1952 г. после его ратификации всеми государствами - его участниками; Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), позднее преобразованное в Европейское сообщество (ЕС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом), сформированные на основе двух Римских договоров, подписанных в Риме 25 марта 1957 г. и вступивших в силу после их ратификации с 1 января 1958 г.*(748)
Особое значение при этом имеет рассмотрение Европейских сообществ с правовой точки зрения, в аспекте их правового статуса и правовых отношений, возникающих между ними, с одной стороны, и всеми иными - международно-правовыми, региональными и национальными объединениями, а также - с Европейским союзом в целом, в состав которого они входят с момента его образования в 1992 г., с другой стороны.
Следует заметить, что вхождение Сообществ в Европейский союз вовсе не означало их полного или частичного в нем растворения. Политико-правовой статус Европейского союза, равно как и другие его черты и особенности, формируется и развивается отнюдь не как некое суммарное явление, производное от соответствующих черт и особенностей или же от политико-правового статуса входящих в него Европейских сообществ.
Оказывая взаимное - прямое и обратное - воздействие друг на друга, Евросоюз как целостное образование и входящие в его структуру Европейские сообщества остаются тем не менее относительно самостоятельными в своем статусном положении по отношении друг к другу и в своем непосредственном, изначальном предназначении.
По существу, констатировали в связи с этим западные исследователи вскоре после образования Европейского союза, в структуре последнего существуют три формирующих его и вместе с тем сохраняющих в определенной мере свою идентичность Европейских сообщества: Европейское объединение угля и стали, образованное в 1952 г., Европейское экономическое сообщество и Европейское сообщество по атомной энергии, созданные на основе Римских договоров 1957 г. Каждое из них, несмотря на то что является неотъемлемой составной частью Евросоюза и имеет вместе с другими Сообществами в соответствии с так называемым Объединительным договором 1965 г. общие органы управления и институты, по-прежнему действует на основе своего собственного учредительного договора (первичное право), издает свои собственные, распространяющиеся на сферу их непосредственного воздействия акты (вторичное право), сохраняет свой прежний правовой статус*(749).
К настоящему времени в составе Европейского союза находятся только два Сообщества: Европейское сообщество по атомной энергии и Европейское сообщество. Европейское объединение угля и стали, как было отмечено, в связи с истечением срока действия его учредительного договора, заключенного в 1952 г. на 50 лет, в июле 2002 г. прекратило свое существование.
Ведущую роль среди Европейских сообществ, как прежде, до образования Евросоюза и вхождения их в его структуру, так и во весь последующий период вплоть до сегодняшнего дня, неизменно выполняло Европейское экономическое сообщество, переименованное позднее просто в Европейское сообщество. Как изначально, так и теперь оно постоянно занимает центральное место в различных сферах жизнедеятельности Евросоюза, не исключая область права.
В силу этого, заключают эксперты, в практическом плане правовая система Евросоюза в значительной мере идентифицируется "с правовой системой Европейского экономического сообщества, в настоящее время - просто Экономического сообщества", выступающей одновременно в виде составной части национального права*(750).
2. Определяя правовой статус Европейских сообществ, следует заметить, что в отличие от правового статуса Евросоюза, при идентификации которого возникает "множество проблем и сомнений", он не вызывает, как правило, особых споров и принципиальных разногласий среди авторов, занимающихся исследованием данной политико-правовой материи*(751).
Довольно устоявшимся и широко распространенным в отечественной и зарубежной литературе представлением о правовом статусе Европейских сообществ является взгляд на данные объединения как на международные регионального уровня организации, обладающие своей "собственной международной правосубъектностью" и являющиеся самостоятельными носителями прав и обязанностей*(752).
Наряду с этим Европейские сообщества обладают также "частноправовой правосубъектностью в области национального права", в силу чего "обеспечивается их дееспособность в рамках внутригосударственного правооборота".
В пределах территории, находящейся под юрисдикцией государств - членов Евросоюза, Сообщества согласно Протоколу о привилегиях и освобождений от уплаты пошлины Европейских сообществ, принятому в 1965 г. и скорректированному в Ниццком договоре в 2001 г., наделяются привилегиями и льготами. В частности, на территории государств-членов они "повсеместно освобождены от обязанности платить сборы и пошлины"; принадлежащие им офисные и иные помещения пользуются неприкосновенностью, а их "имущественные объекты и активы" защищены с помощью правовых средств от принудительных изъятий и конфискации.
Кроме того, Европейские сообщества в силу международного обычного права и вышеназванного Протокола пользуются иммунитетом "от политических мер", предпринимаемых на территории государств - членов Евросоюза и в третьих государствах, их признавших*(753).
Будучи, с одной стороны, составными частями Европейского союза и, соответственно, субъектами общеевропейского и национального права, а с другой - выступая как международные организации в виде субъектов международного права, Европейские сообщества существуют и функционируют одновременно в трех не совпадающих друг с другом правовых режимах и правопорядках.
В силу этого на них распространяется определенный массив правовых норм, существующих не только в актах национального и регионального права, но и в актах международного права. Как и любой иной субъект международного права, верно подмечается в литературе, Европейские сообщества "подчиняются нормативному регулированию в сфере международного права". Иными словами, они подчиняются предписаниям, содержащимся в заключаемых ими международных договорных актах, в международном обычном праве и общепризнанных принципах международного права "настолько, насколько все это, исходя из содержания, применимо по отношению к ним"*(754).
Следует заметить, что поскольку заключаемые Сообществами международные договоры наряду с рядом других источников международного права являются составными частями правовой системы Евросоюза, то, естественно, все нормативные акты, исходящие от Сообществ, не должны противоречить им. В переводе на язык практики, между нормативными актами Сообществ и международными актами приоритет будет на стороне последних.
Данное положение, однако, не касается учредительных договоров, рассматриваемых в качестве конституционных актов: они обладают безусловным приоритетом по отношению к нормам международного права как lex specealis*(755).
Действуя в разных правовых порядках и режимах, Европейские сообщества, соответственно, приобретают целый ряд весьма разнородных прав и соотносящихся с ними обязанностей*(756) как по отношению к национальным государствам, так и по отношению к другим субъектам национального и международного права.
По этой причине, а также в силу глубокой и разносторонней "вовлеченности" Европейских сообществ в правовую жизнь, их иногда именуют не иначе как "правовыми сообществами", не без оснований считая, что данный термин в максимальной степени отражает "их суть, выраженную в наиболее четкой и концентрированной форме"*(757).
Все дело в том, рассуждают исследователи, обосновывая правомерность и оправданность названия Европейских сообществ правовыми объединениями, что они, во-первых, возникают и функционируют на основе правовых учредительных актов; во-вторых, в своей деятельности используют самые различные правовые средства в виде общеобязательных и иных актов, таких, например, как рекомендации и официальные мнения по рассматриваемым вопросам; и, в-третьих, обладают правом прямого обращения в своей повседневной деятельности не только к государствам - членам Европейского союза, но и непосредственно к гражданам того или иного государства, являющимся одновременно гражданами Европейского союза*(758).
Наличие у Европейских сообществ права и возможности установления непосредственных отношений с гражданами, равно как и наличие у них иных подобного рода прав и обязанностей, связанных с их частноправовой правосубъектностью в сфере национального права, несомненно, в определенной мере расходится со сложившимся традиционным представлением о понятии и основных признаках международных организаций*(759). В этом плане Европейские сообщества, будучи по своему статусу международными, межгосударственными организациями, тем не менее в известной степени отличаются (по ряду признаков) от классических международных организаций.
Подобное расхождение с "классикой" дает основание некоторым отечественным и зарубежным авторам, в принципе разделяющим точку зрения, согласно которой Европейские сообщества по своему статусу являются международными организациями, тем не менее в одних случаях утверждать, что на примере данных объединений можно наблюдать становление нового типа межгосударственных отношений и международных организаций и что в Европейских сообществах "воплотилась новая философия интеграции, значительный отрыв от того имиджа международной организации, который доминировал в мире до середины ХХ столетия"*(760).
В других случаях такого рода расхождения с укоренившимся на протяжении многих лет представлением о международных организациях позволяют исследователям прийти к выводу о том, что в Европейских сообществах заложен такой мощный правовой и социально-экономический потенциал, "которого до сих пор не имела ни одна международная организация"*(761).
В третьих же случаях подобные расхождения дают возможность авторам по новому взглянуть на Европейские сообщества как на международные организации и исходя из этого заключить, что "Сообщества - это уже не просто международные организации классического типа, а образования, которые во многом перенимают черты, свойственные суверенному государству"*(762). Вместе с тем, резюмируют ученые, Европейские сообщества представляют собой такие образования, которые "не могут быть квалифицированы как исключительно надгосударственные структуры, поскольку речь идет об объединении усилий и развитии достаточно глубоких интеграционных процессов только в определенных областях жизнедеятельности"*(763).
Наряду с названными в юридической литературе высказываются и другие, в той или иной степени отличающиеся друг от друга и от классического представления о международной организации, суждения относительно статуса Европейских сообществ.
Например, в отношении политико-правового статуса Европейского экономического сообщества еще в начале 1990-х годов, до образования Евросоюза, говорилось, что оно "не является государством в классическом смысле", поскольку у него нет своей собственной территории, своего населения, которое бы не обладало гражданством государств-членов; у его органов "нет иной власти, кроме той, которая предоставлена им Римским учредительным договором", и т.д. Но вместе с тем утверждалось, что было бы совершенно неправильно рассматривать это объединение "лишь как простую совокупность суверенных государств", имея в виду хотя бы то обстоятельство, что Европейское сообщество, в отличие от других международных организаций, функционирует не только на основе норм международного права, но и на основе конституционного по своему характеру учредительного договора*(764).
Данное мнение, равно как и все иные в той или иной мере расходящиеся с традиционным представлением о Европейских сообществах как о международных организациях суждения, однако, не изменяет того неоспоримого факта, что эти объединения в своей основе как были, так и остаются, несмотря на их определенные модификации, международными публично-правовыми и частноправовыми институтами.
Публично-правовой характер Европейских сообществ предопределяет, помимо всего прочего, их потенциальную и реальную возможность участия в качестве полноправного субъекта в международных, конституционных и иных публично-правовых отношениях*(765), в то время как их частноправовой характер позволяет им быть участниками гражданско-правовых и иных частноправовых отношений, возникающих на разных уровнях; выступать в качестве юридических лиц*(766).
Последнее прямо предусмотрено действующим в рамках Европейского союза законодательством, в основе которого лежат как общие, наиболее важные положения (принципы), так и конкретные нормы, содержащиеся в учредительных договорных актах.
Прямое указание на статус юридического лица данных европейских объединений содержится, например, в ст. 281 Договора, учреждающего Европейское сообщество. В этой статье прямо говорится о том, что "Сообщество обладает правами юридического лица". А в следующей - ст. 282 - что "в каждом из государств-членов Сообщество обладает самой широкой правоспособностью, признаваемой национальными законодательствами за юридическими лицами; оно, в частности, может приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество и выступать стороной в судебном процессе. В этих целях представителем Сообщества является Комиссия"*(767).
Аналогичное положение содержится также в Договоре о Евратоме (ст. 185), который закрепляет правовое положение данного Сообщества как юридического лица.
Однако, даже если бы в Договоре о Евратоме не содержалось такого положения, это вовсе не означало бы отсутствия у Евратома статуса международной организации и юридического лица. Для получения и закрепления такого статуса Европейских сообществ вполне достаточно согласно правовым предписаниям и правопорядку, существующему в пределах Евросоюза, закрепления соответствующего положения лишь в Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества, с самого начала ставшего ввиду доминирующего положения ЕЭС среди других Сообществ "главным учредительным документом Европейских сообществ"*(768). По этой же причине правовые акты, издаваемые в рамках Евросоюза, по справедливому замечанию исследователей, принимаются и реализуются "именно как акты данного Европейского сообщества"*(769).
3. Говоря о "самой широкой правоспособности" Европейских сообществ как юридических лиц "в каждом из государств-членов", необходимо заменить, что в Учредительном договоре о Европейском сообществе речь идет только о сообществе в целом, а не о его органах или институтах. На это принципиально важное положение обращается особое внимание в западной юридической литературе, где подчеркивается, что "только сами Сообщества как таковые, а не их отдельные органы и институты, являющиеся юридическими лицами", обладают в государствах-членах "самой широкой правоспособностью"*(770).
Данное положение неоднократно отражалось также в судебной практике. В частности, в деле Algera v. Common Assembly of the ECSC Европейский суд справедливости отмечал, что "только Сообщество, а не его органы и институты, обладает правоспособностью и дееспособностью". Аналогичное заключение содержалось также в решении Суда по делу W. Werhahn Hansamehle v. EC Council*(771).
Термин "сообщество", как следует из текстов судебных решений, в первом и во втором случае используется в собирательном смысле, означающем, что судебные решения касаются не одного, а всех Европейских сообществ, причем каждого из них в целом, а не их отдельных органов и институтов.
Эти и им подобные решения, равно как и положение о самой широкой правоспособности в государствах - членах Евросоюза, не относятся не только к органам и институтам Сообществ, но и к непосредственно связанным с ними организациям, таким, например, как компании и фирмы, действующие внутри того или иного Сообщества*(772).
На них распространяется иного рода положение, согласно которому "компании или фирмы, которые учреждены в соответствии с законодательством какого-либо государства-члена, и зарегистрированное местонахождение, центральное управление и основная предпринимательская деятельность которых находится внутри Сообщества, приравниваются, с точки зрения целей данной главы (гл. 2 - "Свобода учреждения и экономической деятельности". - Авт.), к физическим лицам, являющимся гражданами государств-членов" (выделено нами. - Авт.)*(773). При этом поясняется, что под компаниями и фирмами, "деятельность которых находится внутри Сообщества", "подразумеваются компании и фирмы, учрежденные на основе гражданского или торгового права, в том числе торговые товарищества, а также другие юридические лица, регулируемые публичным и частным правом, за исключением обществ, которые не преследуют целей получения прибыли"*(774).
4. Будучи по своей природе и статусу международными организациями, обладающими "самой широкой правоспособностью" на территории, находящейся под юрисдикцией государств-членов, Европейские сообщества находятся в постоянной связи и взаимозависимости как с другими международными организациями, так и с государствами-членами. При этом они не только обладают правом выступать стороной в суде в случае возникновения тех или иных споров, но и несут ответственность перед своим контрагентом по своим обязательствам. "Ответственность Сообщества по договорам, - говорится в связи с этим в Договоре о Европейском сообществе, - определяется законом, применимым к данному Договору". Что же касается внедоговорной ответственности, то "Сообщество, в соответствии с общими принципами права, общими для всех государств-членов, возмещает ущерб, нанесенный его институтами или его служащими при исполнении ими своих обязанностей"*(775).
Однако, как поясняется и закрепляется в Договоре, "Сообщество не несет ответственности и не принимает на себя обязательств центральных правительств, региональных, местных и иных органов публичной власти, других организаций публичного права или государственных предприятий государств-членов, за исключением взаимных финансовых гарантий при совместной работе над конкретным проектом"*(776).
Закрепляя в правовом порядке вопросы, касающиеся ответственности Сообществ как международных организаций и юридических лиц, равно как и все иные вопросы, относящиеся к их правовому статусу, Договор о Европейском сообществе исходил прежде всего из того, как справедливо отмечают исследователи, что основным источником их власти и полномочий являются сами государства-члены*(777), что отношения между Европейскими сообществами и государствами-членами "базируются на факте делегирования государственной власти различным институтам этих Сообществ и на основе принципа разделения функций"*(778).
Отмечая это обстоятельство, Европейский суд справедливости констатировал еще в 1960-е годы, что в процессе создания Европейских сообществ "на неопределенный срок, со своими собственными институтами, своей индивидуальностью, своей собственной правоспособностью, а также способностью иметь свое представительство в международном плане" государства-члены добровольно ограничили, хотя и в узких сферах, свои суверенные права, "передав их вместе с частью своей власти данным наднациональным образованиям"*(779).
В силу политических, национальных и иных особенностей государств-членов формы передачи ими суверенных прав Европейским сообществам, равно как и подходы к наделению их соответствующими полномочиями, особенно в концептуальном плане, не всегда совпадают. Это прослеживается особенно четко, с одной стороны, на примере конституционного законодательства Франции, которое, как справедливо замечают эксперты в данной области, "исходит из концепции коллективного или совместного осуществления прав и прерогатив, передаваемых государством в ведение Сообществ"*(780). Так, ст. 88-1 Конституции Франции закрепляет положение, в соответствии с которым "республика принимает участие в Европейских сообществах и Европейском союзе, учрежденных свободным выбором государств в силу заключенных ими договоров, для совместной реализации некоторых своих полномочий"*(781).
В последующих статьях данного конституционного акта - ст. 88-2 и 88-3 - также прослеживается тезис о совместном, "на основе взаимности и в порядке, предусмотренном Договором о Европейском союзе, подписанным 7 февраля 1992 г.", осуществлении прав и прерогатив Францией и Европейскими сообществами. Только на этой основе, говорится, в частности, в Основном законе страны, "Франция соглашается с передачей необходимых полномочий институтам Европейского экономического и валютного союза, а также с установлением правил, касающихся пересечения внешних границ государств - членов Европейского сообщества"*(782).
С другой стороны, несовпадение форм и подходов к наделению суверенными правами и полномочиями Европейского союза довольно четко прослеживается на примере конституционного законодательства ФРГ и ряда других государств, где акцент делается не на совместной реализации передаваемых полномочий, а на возможности передачи части суверенных прав при определенных условиях и под определенным контролем. Иными словами, проблема передачи суверенных прав и полномочий Европейским сообществам в данном случае решается не иначе как проблема их уступки со стороны данных государств-членов*(783).
В подтверждение сказанного можно сослаться на ст. 23 Основного закона ФРГ, в которой говорится о том, что Федеративная Республика Германии "участвует в развитии Евросоюза", а следовательно, и Европейских сообществ при условии выполнения ими обязательств "по сохранению" ряда демократических принципов, включая принцип субсидиарности, а также установления гарантий соблюдения основных прав, "по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основном законе". "В этих целях, - резюмируется в данной статье, - Федерация может передавать свои суверенные права на основании закона, одобренного Бундесратом"*(784).
Аналогичные положения, акцентирующие внимание на определенных условиях передачи государствами своих суверенных прав, содержатся также в конституционных актах и других стран. Например, в Конституции Италии (ст. 11) говорится о том, что "она соглашается на условиях взаимности с другими государствами на ограничения суверенитета, необходимые для порядка, обеспечивающего народам мир и справедливость, она поощряет международные организации, стремящиеся к этим целям, и благоприятствует им"*(785). Вполне очевидно, что данное положение, равно как и другие аналогичные ему по своему характеру общие положения, зафиксированные в законодательстве государств-членов, касается всех без исключения международных организаций, и в первую очередь Европейских сообществ.
5. Рассматривая различные формы и подходы к наделению Европейских сообществ государствами-членами определенными полномочиями, позволяющими говорить о них как о международных организациях и юридических лицах, необходимо заметить, что по существу своему они не оказывают значительного влияния ни на процесс формирования правового статуса данных общеевропейских объединений, ни на поддержание государствами с ними стабильных отношений. Решающую роль при этом играют суть и содержание данного процесса, в основе которого лежат интересы как самих государств, так и образуемых ими международных организаций.
В научной литературе по этому поводу верно подмечалось, что "распределение полномочий, как показывает практика, - это сложный процесс, в основе которого лежат интересы государств-членов". Они идут на передачу полномочий сообществу лишь в тех случаях и в тех объемах, которые обеспечивают получение ими "наибольшего позитивного результата". И наоборот, "стоят намертво" тогда, когда такая передача может затронуть их экономические, политические или иные интересы*(786), составляющие суть и содержание не только процесса наделения Европейских сообществ соответствующими полномочиями, необходимыми для формирования их правового статуса, но и процесса их повседневного взаимодействия с национальными государствами.
Аккумулируя в себе многочисленные интересы государств-членов и прилагая значительные усилия для приведения их "к общему знаменателю", Европейские сообщества как международные организации и юридические лица взаимодействуют при этом с ними в самых различных сферах и направлениях. Так, согласно Договору они сотрудничают с государствами-членами в области занятости и "особенно в области подготовки квалифицированной, обученной и легко адаптирующейся рабочей силы и рынков труда, быстро реагирующих на изменения в экономике" (ст. 125). Устанавливается, что Сообщество "способствует высокому уровню занятости, поощряя сотрудничество между государствами-членами, поддерживая и в случае необходимости дополняя их действия". При этом, подчеркивается в учредительном договорном акте, "уважается юрисдикция государств-членов" (ст. 127).
Кроме сферы занятости, сотрудничество Европейских сообществ с государствами-членами прямо предусматривается Договором и в других областях. В частности, в области общественного здравоохранения, где "действия Сообщества, которые дополняют национальную политику, направлены на улучшение общественного здравоохранения и предупреждение заболеваний и инфекций и устранение факторов, создающих угрозу для здоровья людей" (ст. 152); в сфере защиты прав потребителей, необходимость которой "принимается во внимание при определении и осуществлении других направлений политики и деятельности Сообщества" (ст. 153); в области охраны, защиты и улучшения состояния окружающей среды, где "в рамках соответственно своих компетенций" Сообщество и государства-члены сотрудничают не только между собой, но и с "третьими странами, а также с компетентными международными организациями" (п. 4 ст. 174); в сфере образования, где Сообщество способствует улучшению его качества "путем поощрения сотрудничества между государствами-членами и в случае необходимости путем поддержки их действий, при этом государства-члены продолжают нести ответственность за содержание обучения и организацию систем образования и их культурного и языкового разнообразия" (п. 1 ст. 149) и др.
В своей повседневной деятельности Европейские сообщества как международные организации и юридические лица, однако, не ограничиваются сотрудничеством только с государствами-членами. Они имеют, как показывает практика, широкие и разносторонние связи также с различными международными организациями и третьими странами.