Историко-политические аспекты формирования современной российской избирательной системы
Новый этап формирования отечественной избирательной системы, заложивший основу современной, начался в 1993 г. Ее основой стало Положение о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, утвержденное Указом Президента Российской Федерации 21 сентября 1993 г.[396]
Процедуре принятия данного акта предшествовала длительная история. К началу 1990-х гг. Россия прошла несколько этапов реформирования избирательной системы. Первоначально была трансформирована лежащая в основе советской избирательной модели формирования высшего представительного органа государственной власти однопалатная структура Верховного Совета РСФСР в двухчленную структуру – Съезд народных депутатов и двухпалатный Верховный Совет. Был осуществлен переход от мажоритарной системы абсолютного большинства (в рамках двухтурового голосования) к системе относительного большинства по избранию депутатского корпуса федерального представительного органа[397]. Затем был осуществлён переход к смешанной избирательной системе.
Первый проект нового избирательного закона (Избирательный кодекс России) был представлен в Президиум Верховного Совета РСФСР еще в июне 1992 г. В проекте, который был не принят как «слабо проработанный», предусматривалась смешанная мажоритарно-пропорциональная избирательная система.
В конце 1992 г. на базе фракции Верховного Совета «Согласие ради прогресса» для разработки нового законопроекта была создана рабочая группа под руководством В. Шейниса. Параллельно готовилось два варианта закона. Один касался выборов Верховного Совета, другой - Федерального Собрания, которое по замыслу Президента Российской Федерации должно было стать новым российским парламентом.
Большое значение в ходе подготовки избирательного закона имел вопрос о переходе к новой избирательной системе. Сторонники мажоритарной системы указывали, что избрание половины Верховного Совета по пропорциональной системе дает зеленый свет экстремистам и столичным политикам. Соединение пропорциональной системы с общефедеральным избирательным округом и однотуровой мажоритарной приведет к соединению крайней поляризации с местным лоббизмом[398]. Противники мажоритарной системы утверждали, что она защищает частные и корпоративные интересы, а введение пропорциональной системы даст представительство в Верховном Совета общенациональных интересов.
Президент и его окружение настаивали на установлении президентской формы правления, Верховный Совет - на установлении в стране парламентской республики, что нашло выражение в проекте избирательного закона. По мнению депутатов, парламентская форма правления способствует усилению и исполнительной власти. Если одна из политических сил в ходе выборов получает большинство мест в парламенте, то оно может сформировать сильное правительство, поддерживаемое депутатами. Кроме того, пропорциональная форма представительства способствует форматированию в России устойчивой многопартийной системы.
Создатели закона исходили из мирового опыта комбинации формы правления и избирательной системы. Парламентская форма правления с использованием мажоритарной системы относительного большинства способствует формированию сильной исполнительной власти. К её недостаткам относится нестабильность в политическом составе парламента и правительства.
Парламентская модель в сочетании с пропорциональной системой требует создания либо коалиционного правительства, либо однопартийного кабинета министров меньшинства. Но и тот и другой вариант таят опасность частых правительственных кризисов. Пропорциональная система, при отсутствии в стране закона о партиях, приводит к засилию в парламенте небольших общественных объединений, что препятствует формированию сильного и стабильного правительства.
Президентская форма правления в сочетании с пропорциональным представительством приводит к тому, что партии, получившие в парламенте большинство, пользуются ограниченным влиянием на политическую жизнь страны и на высший орган исполнительной власти. Президент может управлять, не имея поддержки законодательного органа, что приводит к конфликту между исполнительной и законодательной властью.
Выбор избирательной системы для формирования парламента определялся и формой правления. По замыслу Президента и его сторонников ею должна была стать смешанная республика. Для парламентской республики характерна пропорциональная система, для президентской - мажоритарная. И исходя из данных положений, по замыслу разработчиков проекта закона, одна часть депутатов парламента должна была избираться по мажоритарной избирательной системе, другая - по пропорциональной.
Начиная с 1993 г. постоянно шли дискуссии по вопросу соотношения числа мандатов, распределяемых по пропорциональной и мажоритарной системам. Первоначально в Положении о выборах это соотношение было закреплено как 130 к 270. В дальнейшем общее число депутатских мест было увеличено до 450, и соотношение было выровнено. По мнению германского профессора Дитера Нолена, это произошло под давлением различных политических сил, на уступки которым Президент Российской Федерации в процессе конфликта с законодательной властью должен был идти[399].
К середине сентября 1993 г. проект закона был завершен, но требовал детальной проработки. 21 сентября 1993 г. Президент издает Указ № 1400, которым приостанавливает работу Верховного Совета[400]. Проект закона о выборах в переработанном и сокращенном виде был утвержден главой государства в качестве Положения о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Новая попытка снизить число депутатов Государственной Думы, избираемых по пропорциональной системе (150 к 300), была предпринята Президентом при разработке закона о выборах 1995 г. Целью данной новеллы было уменьшение числа партийных фракций в парламенте. Но это предложение главы государства не было одобрено депутатами.
В последние десятилетия ХХ в. в России отдавалось предпочтение мажоритарной избирательной системе. Она использовалась при избрании 225 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти большинства субъектов Российской Федерации. Как уже было отмечено, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…», принятый в 2002 г., определил, что не менее половины депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны избираться по пропорциональной избирательной системе.
Переход к чисто пропорциональной избирательной системе осуществился на федеральном уровне в 2005 г. В соответствии с принятым в 2005 г. Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[401] депутаты нижней палаты российского парламента выбираются на основе пропорциональной избирательной системы, то есть по партийным спискам кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями.
Теоретическим обоснованием перехода к пропорциональной избирательной системе является то, что избирательная система должна обеспечить равенство представительства избирателей в выборных органах власти. При этом мажоритарная избирательная система основана на равенстве территориального представительства, а пропорциональная – политического. Поскольку равное территориальное представительство в парламенте России обеспечивает Совет Федерации, то Государственная Дума должна обеспечивать именно политическое представительство, что осуществляется посредством применения пропорциональной системы[402].
Развитие российской избирательной системы в 1993-2006 гг. проходило в поисках и апробациях различных избирательных конструкций. Данный процесс выявил отсутствие в России каких-либо традиций в этой сфере отношений. Выбор избирательной системы в большей степени определяется политической жизнью страны, чем правовой целесообразностью. Справедливым является точка зрения профессора юридического факультета Дижонского университета Ж. Бюрдо, высказанная в книге «Droit constitutionnel of institutions politiques»: «Все стало политическим, так как все испытывают влияние политики или в ней отражаются… Вездесущая и занятая всем политика потеряла свою специфику»[403].
Аналогичный вывод сделал и Конституционный Суд Российской Федерации при рассмотрении запроса депутатов Федерального закона от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в части, касающейся реализации избирательных прав граждан. В частности, заявители оспаривали конституционность ст. 5, 32 - 39 (принцип избрания половины депутатов по федеральным спискам избирательных объединений и половины - по одномандатным избирательным округам), то есть применение при выборах смешанной избирательной системы. Отказав заявителям в рассмотрении их запроса, Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что «выбор того или иного варианта (избирательной системы) и его закрепление в избирательном законе зависят от конкретных социально-политических условий и являются вопросом политической целесообразности»[404].
Определяющее значение политических причин в правовой институализации избирательного права имеет как позитивные, так и негативные стороны. Политический характер российского права позволяет более адекватно реагировать на изменения в политической и общественной жизни страны, довольно быстро создавать механизмы, направленные на реализацию политических прав граждан. С другой стороны, - некоторые политические силы, пришедшие к власти посредством прямых выборов, имеют возможность реформировать избирательное законодательство в сторону установления для себя льгот (преференций) на следующих выборах.