Избирательная система: понятие и виды
В научной литературе существуют два подхода в определении избирательной системы: широкий и узкий. В соответствии с широким подходом под избирательной системой понимается система упорядоченных общественных отношений, возникающих по поводу организации и проведения выборов органов публичной власти, регулируемых нормами права или возникающих на их основе[379]. В зависимости от того, выборы какого органа проводятся, выделяют избирательную систему по выборам Президента Российской Федерации, избирательную систему по выборам депутатов Государственной Думы Российской Федерации.
Избирательная система в узком смысле рассматривается как способ определения результатов голосования и порядок распределения мандатов между избирательными объединениями или кандидатами. Согласно данному подходу выделяются мажоритарная избирательная система, пропорциональная избирательная система и смешанная избирательная система. В зависимости от того, какая избирательная система будет использована при проведении конкретных выборов, результаты голосования могут сильно различаться.
Мажоритарная избирательная система. Именно эта система получила широкое распространение в мировой практике. Свое название она получила от французского слова «большинство». Согласно данной системе избранным считается тот кандидат, который набрал большее число голосов по сравнению с другими. Мажоритарная система в зависимости от количества голосов, которое необходимо набрать победителю, делится на три вида: мажоритарная система относительного большинства, мажоритарная система абсолютного большинства и мажоритарная система квалифицированного большинства.
Мажоритарная система относительного большинства - это избирательная система, при которой избранным считается кандидат, набравший простое большинство голосов, то есть больше чем его соперники. Такая система применяется при выборах представительных органов Великобритании (палата Общин). Очень часто она применяется при формировании представительных органов местного самоуправления.
Плюсом мажоритарной системы относительного большинства является то, что, результат достигнут уже в первом туре голосования. Количество голосов набранных победителем зависит от числа кандидатов баллотировавшихся на одно место, то есть Единственный случай, когда результата может не быть, - это получение одинакового наибольшего числа голосов двумя или более зарегистрированными кандидатами. Но такие случаи редки[380]. Практически, чем больше кандидатов, тем меньше голосов требуется для избрания. В этом и заключается недостаток мажоритарной избирательной системы относительного большинства. Значительная часть голосов, поданных за неизбранных кандидатов, пропадает.
Второй разновидностью мажоритарной избирательной системы является система абсолютного большинства, при которой победителю необходимо набрать более половины голосов избирателей (то есть 50 % + 1 голос). Но это исходное общее число может быть трояким: а) от общего числа зарегистрированных избирателей; б) от общего числа поданных голосов; в) от общего числа поданных действительных голосов. Если ни один из кандидатов не получил необходимого числа голосов избирателей, то обычно проводится второй тур голосования. В ряде стран законодательством предусмотрено в этом случае проведение повторных выборов[381]. Эта избирательная система используется при прямых выборах глав государств (Грузия, Франция). Президент Франции в соответствии со ст. 7 Конституции Франции избирается абсолютным большинство поданных голосов. Плюсом данной системы является то, что за победителя отдали голоса более половины избирателей, то есть его власть будет обладать высоким уровнем легитимации.
К недостаткам мажоритарной системы абсолютного большинства относится существование второго тура. Это является следствием того, что довольно трудно набрать более половины голосов избирателей в ходе первого тура. Чем больше в избирательном округе кандидатов, тем сложнее это сделать. Хотя существуют и исключения. Так, при выборах Президента Российской Федерации в 2000, 2004 и 2012 гг. В.В. Путин набрал абсолютное число голосов избирателей уже в первом туре. Аналогичная ситуация сложилась и пи выборах Президента Российской Федерации в 2008 г., когда Д.А. Медведев набрал 70,28 % голосов избирателей[382]. Во второй тур перебаллотируются установленное законом количество кандидатов (обычно 2-3 кандидата), набравших большинство голосов по сравнению с другими или строго установленное законом количество голосов (во Франции - не менее 12,5 %). С целью не допустить повторных выборов по итогам второго тура, следовательно, финансовых расходов, во многих государствах предусмотрено, что для победы во втором туре кандидату достаточно получить относительное большинство голосов.
В соответствии с мажоритарной системой квалифицированного большинства победителю необходимо набрать четко определенное в законе количество голосов. Это может быть 25 %, 30 %, 75 %. Так, для избрания Президентом Коста-Рики в первом туре кандидату необходимо набрать 40 % голосов от общего числа зарегистрированных избирателей. В Италии до реформы 1993 г. кандидат на пост сенатора для того, чтобы быть избранным в первом туре голосования, должен был получить не менее 65 % поданных голосов[383].
Подводя выводы по мажоритарной системе, необходимо отметить, что она всегда результативна и проста в применении. При этом она при выборах членов парламента, меньше чем пропорциональная избирательная система, отражает полную картину политических сил в обществе. Еще в конце ХIХ-начале ХХ вв. эта система подвергалась серьезной критике. Б. Велихов в монографии «Теория и практика пропорционального представительства» отмечал, что данная системам не признает прав меньшинства, выбрасывает за борт государства как неграждан всех его представителей, аннулируя их влияние на состав правительства. Таким образом, отдавая предпочтение данной системе, законодатель высказывается в пользу стабильности и управляемости страной, заплатив за это ослаблением представительности в парламенте и потерей многих голосов избирателей[384].
Пропорциональная избирательная система.Ее суть заключается в том, что каждая партия получает в представительном органе число депутатских мест, пропорциональное количеству поданных за нее голосов избирателей. Данная избирательная система применяется более чем в 60 странах мира. Впервые была применена в Бельгии в 1889 г.[385] Идеи применения пропорциональной избирательной системы как при выборах высшего законодательного органа государственной власти, так и при выборах органов местного самоуправления были популярны среди российских правоведов в конце ХIХ- начале ХХ в.[386]
Главное достоинство данной системы состоит в том, что она является наиболее справедливой по отношению к политическим партиям и способствует адекватному отражению парламентом реального соотношения политических сил в обществе. Ее недостатки заключаются в том, что избиратели почти отстранены от процедуры выдвижения кандидатов (это делают партийные органы) и зачастую не знают, за кого персонально они голосуют.
Существуют различные виды пропорциональных избирательных систем. Как отмечал итальянский эксперт в области выборов и избирательной статистики С. Коррадо, уже в 1908 г. насчитывалось более ста её разновидностей[387]. Одни из них предполагают превращение страны в общенациональный избирательный округ (Нидерланды, Уругвай, Венесуэла). Другие пропорциональные избирательные системы предусматривают использование территориальных избирательных округов (Испания, Латвия, Словения, Перу). Главное в пропорциональной системе - вычисление избирательной квоты (избирательного метра). Самый распространенный способ определения избирательной квоты был предложен английским политическим деятелем Томасом Хэром. Предположим, что в избирательном округе избирается представительный орган, состоящий из двадцати депутатов. В голосовании приняло участие 100 000 избирателей. За партию А проголосовали 10000 избирателей, за партию В – 21 000, партию С – 33 000, партию D – 5 200, партию Е- 6500. По окончанию голосования соответствующая избирательная комиссия будет распределять мандаты между партиями пропорционально набранным ими голосам. Для этого необходимо вычислить избирательную квоту (ИК) по формуле ИК = Х:У (Х - количество избирателей, принявших участие в голосовании; У - количество мандатов в представительном органе). Избирательная квота равна 5000, то есть именно такое количество голосов избирателей необходимо набрать партии, чтобы получить один депутатский мандат. Для определения числа мест, полученных каждой из партий в представительном органе, необходимо разделить количество голосов избирателей, набранное каждой из партий на избирательную квоту и получим следующий результат: партия А – два места в парламенте, партия В – четыре места (1000-остаток), партия С – шесть мест (3000 остаток), партия D- одно место (200 – остаток), партия Е – одно место (500 – остаток). В итоге оказались распределенными 14 депутатских мандата из 20, то есть шесть мест остались не распределенными, и у партий остались остатки голосов избирателей. Распределение остатков может быть произведено двумя способами: методом наибольших остатков и методом наибольшей средней. Наиболее простым является метод наибольшего остатка (в литературе он также называется методом американского политического деятеля А. Гамильтана, предложившего его в 1972 г.)[388]. Метод заключается в том, что после использования правила квоты оставшиеся места передаются спискам, имеющим наибольший остаток. В этом случае оставшиеся мандаты в порядке очередности достанутся партиям D, В и С.
Метод наибольшей средней был предложен в 1792 г. будущим президентом США Т. Джефферсоном. Этот способ заключается в том, что оставшиеся места передаются спискам партий, имеющим наибольшею среднею величину (наибольшее среднее частное), определяемую путем деления числа голосов, полученных списком, на число уже завоеванных этим списком мест, увеличенное на единицу. При применении правила наибольшей средней возможны два варианта определения результатов: 1. вычисление квоты и распределение на её основании мест, а остатки распределяются по правилу наибольшей средней (табл. №1); 2. распределение мандатов сразу после подсчета голосов по правилу наибольшей средней (таблица № 2).
Таблица № 1. Распределение остатков голосов по правилу наибольшей средней
| Партии | Количество голосов избирателей | Число мест полученных на основании квоты | Распределение 15 мандата | Распределение 16 мандата | Распределение 17 мандата | Распределение 18 мандата | Распределение 19 мандата | Распределение 20 мандата | Итоговое распределение мандатов |
| А | 3333,3 | 3333,3 | 3333,3 | 3333,3 | 3333,3 | 3333,3 | |||
| В | |||||||||
| С | 4714,2 | 3666,6 | |||||||
| D | |||||||||
| Е | |||||||||
| Партия, получившая мандат | С | В | С | С | В | А |
На основе квоты Хэра происходит распределение депутатских мандатов между списками депутатов и внутри списка кандидатов при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов. Эта сумма голосов избирателей делится на 450 - число депутатских мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу. В случае передачи депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, которые набрали более 5 % но менее 7 % голосов избирателей, указанная сумма голосов избирателей делится на число депутатских мандатов, оставшихся после передачи. Полученный результат есть первое избирательное частное, которое используется в процессе распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов.
Далее число голосов избирателей, полученных каждым федеральным списком кандидатов, допущенным к распределению депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное,. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список кандидатов в результате первичного распределения депутатских мандатов.
Если после проведенного первичного распределения депутатских мандатов остаются нераспределенные депутатские мандаты, проводится их вторичное распределение. Нераспределенные депутатские мандаты передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления. При равенстве дробных частей (после запятой до шестого знака включительно) преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано большее число голосов избирателей.
На выборах Депутатов Государственной Думы шестого созыва 11 декабря 2011 г. заградительный барьер преодолели четыре списка кандидатов:
| Наименования политических партий, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов | Число голосов избирателей, поданных за каждый федеральный список кандидатов | Число депутатских мандатов, причитающихся каждому из указанных списков | |
| абсолютное значение | в процентах от числа избирателей, принявших участие в голосовании | ||
| Политическая партия СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ | 13,24 | ||
| Политическая партия "Либерально-демократическая партия России" | 11,67 | ||
| Политическая партия "Коммунистическая партия Российской Федерации" | 12 599 507 | 19,19 | |
| Всероссийская политическая партия "ЕДИНАЯ РОССИЯ" | 32 379 135 | 49,32 |
Пропорциональная избирательная система в ее классическом виде в большей или меньшей степени увеличивает возможность получения депутатских мандатов представителями малочисленных партий. Но это порождает опасность образования в парламенте большого числа мелких фракций, раскола голосов парламентариев и невозможности оперативной законотворческой работы. Чтобы смягчить эти недостатки, во многих странах используется институт заградительного барьера, то есть устанавливается на законодательном уровне количество голосов избирателей, которое должен получить список, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов. Обычно такое количество составляет от 1% (Израиль), 1,5% (Мексика), 2 % (Япония), 4 % (Украина)[389] до 5% (ФРГ), 7 % (Российская Федерация). Заградительный барьер безусловно нарушает принцип пропорциональности Эффект от его применения может быть весьма значителен. Например, в 1992 г. в Болгарии (где заградительный барьер равен 4 %) в результате выборов в Народном Собрании оказалась непредставленной почти четверть поданных голосов. В Польше перед выборами 1993 г. был введен «барьер» в 5 % для партий и 8% - для их объединений. Вследствие этого 35 % поданных голосов были лишены своего представительства в сейме[390].
Для того чтобы пропорциональная избирательная система работала достаточно эффективно, необходима с одной стороны, сложившаяся многопартийность, с другой стороны - отсутствие поляризации политических сил. Как показала практика Италии, где в течение тридцати лет крупнейшие политические партии - ХДП и ИКП - на выборах получали не менее 20-30 % голосов избирателей, но никогда не объединялись в коалицию, применение при формировании палаты депутатов пропорциональной системы во многом обусловливало возникновение проблем, связанных с формированием правительства и его стабильности, прохождение правительственных документов через законодательный орган при наличии достаточной правительственной оппозиции.
Таблица № 2. Распределение мандатов сразу после подсчета голосов по правилу наибольшей средней
| Партии | Количество голосов избирателей | Распределение первого мандата | Распределение 2 мандата | Распределение 3 мандата | Распределение 4 мандата | Распределение 5 мандата | Распределение 6 мандата | Распределение 7 мандата | Распределение 8мандата | Распределение 9андата | Распределение 10 мандата | Распределение 11 мандата | Распределение 12 мандата | Распределение 13 мандата | Распределение 14 мандата | Распределение 15 мандата | Распределение 16 мандата | Распределение 17 мандата | Распределение 18 мандата | Распределение 19 мандата | Распределение 20 мандата | Итоговое распределение мандатов |
| А 1 | ||||||||||||||||||||||
| В | ||||||||||||||||||||||
| С | ||||||||||||||||||||||
| С | ||||||||||||||||||||||
| Е | ||||||||||||||||||||||
| Партия, получившая мандат | С | В | С | С | В | А | С | В | С | Е | С | В | D | А | С | В | С | С | В | А |
Первый мандат достается партии В, так как у неё самое большое количество набранных голосов. При определении второго мандата мы высчитываем наибольшую среднюю. У всех партий, кроме С, цифра остается равная цифре в столбике 3. Для высчитывания средней у партии В берем количество голосов, набранное партией С, и делим на 2 (1 мандат +1), и получаем 16 500. Наибольшая средняя получается у партии В, которая и получает второй мандат. Определяя, кому достанется третий мандат, снова определяем среднюю: у партий А, D, Е она остается неизменной. Для высчитывания средней у партии С берем количество голосов, набранное партией С и делим на 2 (1 мандат +1) и получаем 16 500. Средняя партии В равна 21 000 (количество голосов, набранное партией) и делим на 2 (1 мандат +1) и получаем 10 500. Третий мандат достается партии С, у которой средняя является наибольшей. Остальные депутатские мандаты распределяются по аналогичной системе.
Важное значение при проведении выборов по пропорциональной избирательной системе имеет способ распределения мандатов внутри списка между кандидатами одной партии. Выделяют жесткие (закрытые) и гибкие (открытие) списки кандидатов. Жесткие списки, применяемые при выборах по пропорциональной избирательной системе, означают, что каждый избиратель может проголосовать только за тот или иной список в целом. При этом избранными по каждому списку считаются кандидаты, чьи фамилии в нем стоят первыми, в том количестве, какое число мест в избираемом органе получила данная партия. Голосование по гибким спискам (Италия, Швейцария) предполагает, что каждый избиратель голосует не только за список в целом, но и выражает свое отношение к отдельным кандидатам избранного им списка. Для этого используется институт преференций - цифровых обозначений предпочтительности кандидатов списка для данного избирателя. Избранными от данной партии будут кандидаты, получившие наибольшее число первых или близких к ним преференций.
В ряде стран (Бельгия, Австрия) используется система полужестких списков, когда кандидаты стоящие в начале списка (чаще всего это лидеры партии) получают депутатские мандаты в первую очередь. На остальных кандидатов распространяется система гибких списков.
Смешанная мажоритарно-пропорциональная избирательная система.Стремление снизить негативный эффект недостатков мажоритарной или пропорциональной избирательной систем привело к возникновению смешанной избирательной системы (Италия, Грузия, Албания, Венгрия, ФРГ, Литва). Эта избирательная система предполагает сочетание элементов как первой, так второй системы. Например, 225 депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации первых четырех созывов избирались по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, а 225 - по пропорциональной.
Смешанная избирательная система при её использовании выполняет несколько задач. Во-первых, это формирование парламентской многопартийности. Во-вторых, содействует адекватному выражению интересов различных социальных и национальных групп и общностей, в том числе национальных меньшинств. Такая система выборов обеспечивает принцип равенства голосов избирателей, пропорциональность распределения мандатов между партиями в соответствии с числом полученных мандатов между партиями в соответствии с числом полученных их кандидатами голосов, способствует становлению самих партий.
Опыт ФРГ и Литвы после приобретения независимости показал, что смешанная система содействует укрупнению партий и их блоков, существенно не нарушив принцип пропорциональности представительства населения и сохранив определенную связь между депутатами и избирателями соответствующего округа. С другой стороны, такая избирательная система, как способ отбора кандидатов, себя не оправдала, так как при её использовании доминируют партийные либо коалиционно-тактические соображения[391].
В некоторых странах нашла применение полупропорциональная избирательная система. В ней сочетаются черты мажоритарной и пропорциональной систем: состязаются отдельные кандидаты, а результаты выборов определяются с помощью кумулятивного вотума с использованием систем единственного передаваемого и непередаваемого голоса.
Система кумулятивного вотума используется в многомандатных избирательных округах. Каждый избиратель имеет столько голосов, сколько депутатов избирается от данного округа. При этом он может все свои голоса отдать одному кандидату или распределить их по своему усмотрению между несколькими кандидатами.
Система единственного непередаваемого голоса означает, что в многомандатных округах в предвыборной борьбе участвуют отдельные кандидаты, а каждый избиратель имеет право только одного голоса. Такая система предполагает использование преференций, которыми каждый избиратель помечает фамилии кандидатов, включенных в избирательный бюллетень. Результаты выборов определяются путем подсчета голосов, поданных по первым, вторым и т.д. преференциям. Избранными являются кандидаты, получившие наибольшее число голосов по первым и близким к ним преференциям.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» определил, что не менее половины депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны избираться по пропорциональной избирательной системе. В связи с этим в России смешанная избирательная система используется при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В её рамках часть депутатов представительного органа либо депутаты одной из палат избираются на основе пропорционального представительства по региональному избирательному округу, а другая – на основе мажоритарной системы относительного большинства. Соотношение числа депутатов избираемых по мажоритарной системе и депутатов, избираемых на основе пропорциональной системе, различно. В соответствии с Законом г. Москвы «Избирательный кодекс города Москвы»[392] по одномандатным избирательным округам избирается 15 депутатов Московской городской Думы. 20 депутатов избираются по городскому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за городские списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. В Новосибирской области по пропорциональной избирательной системе избирается половина депутатов Новосибирского областного Совета депутатов[393].
Установив требование об обязательном избрании не менее половины депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по пропорциональной избирательной системе, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не определил конкретного вида пропорциональной избирательной системы, оставив этот выбор за субъектом Российской Федерации. В методических рекомендациях Центральной избирательной комиссии[394] были предложены различные виды пропорциональных избирательных систем, например, с использованием системы «открытых» или «закрытых» списков кандидатов, возможностью разделения закрытого списка на региональные части.
В соответствии с Законом Республики Калмыкия «О выборах депутатов Народного Хурала (парламента) Республики Калмыкия»[395] мандаты внутри списка кандидатов распределялись только в зависимости от полученных каждым кандидатом голосов избирателей. В результате выдвинутые избирательными объединениями списки кандидатов претерпели существенные изменения. Высокое место в списке заняли кандидаты, активно агитировавшие за себя и партию. Так, третье место в списке КПРФ занял (и получил депутатский мандат) кандидат, находившийся ранее на седьмом месте этого списка. В списке кандидатов, выдвинутых избирательным объединением «Единая Россия», неизбранными оказались кандидаты, занимавшие 11-е, 12-е и 14-е места, двое из них могли бы получить мандаты при использовании системы «закрытых» списков.
При применении системы гибких списков избирательные комиссии и избирателей ожидают серьезные трудности. Дело в том, что усложняется осуществление таких важных избирательных действий и процедур, как голосование (избиратель не всегда ориентируется в предложенных ему объемных списках, поскольку требуется много времени для ознакомления с ними), изготовление избирательных бюллетеней, подсчет голосов избирателей, оформление протоколов об итогах голосования, распределение депутатских мандатов внутри списка. Сложность для кандидатов представляет то, что между собой конкурируют не только избирательные объединения, но кандидаты внутри одного списка.
Использование пропорциональной избирательной системы направлено на развитие партийной системы, активизацию роли политических партий в политической и общественной жизни. Как отметил 26 апреля 2007 г. в своём Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации, что «за три года применения этой системы на региональном уровне количество партийных фракций в местных парламентах увеличилось почти в четыре раза. И сегодня они объединяют 2\3 регионального депутатского корпуса».
В некоторых странах нашла применение полупропорциональная избирательная система. В ней сочетаются черты мажоритарной и пропорциональной системы: состязаются отдельные кандидаты, а результаты выборов определяются с помощью кумулятивного вотума с использованием систем единственного передаваемого и непередаваемого голоса.
Система кумулятивного вотума используется в многомандатных избирательных округах. Каждый избиратель имеет столько голосов, сколько депутатов избирается от данного округа. При этом он может все свои голоса отдать одному кандидату или распределить их по своему усмотрению между несколькими кандидатами.
Система единственного непередаваемого голоса означает, что в многомандатных округах в предвыборной борьбе участвуют отдельные кандидаты, а каждый избиратель имеет право только одного голоса. Такая система предполагает использование преференций, которыми каждый избиратель помечает фамилии кандидатов, включенных в избирательный бюллетень. Результаты выборов определяются путем подсчета голосов, поданных по первым, вторым и т.д. преференциям. Избранными являются кандидаты, получившие наибольшее число голосов по первым и близким к ним преференциям.