Развитие отечественного законодательства о гражданстве
В России до 1917 г. институт гражданства не существовал, его заменял институт подданства. Это определялось монархической формой правления, которая существовала в России. Все подданные в соответствии с Основными законами Российской империиделились на разряды: 1. природные подданные. К ним относились дворяне (потомственные и личные), духовные лица, городские обыватели (почетные граждане, купцы, мещане, цеховые), сельские обыватели; 2. инородцы (евреи и восточные народы); 3. финляндские обыватели.
После октябрьского переворота 1917 г. был принят Декрет ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», который заложил основу советского института гражданства. Этим декретом были отменены все существующие прежде сословия и связанные с ними привилегии, преимущества и ограничения, все сословные организации и учреждения. В соответствии с ним для жителей России вводился единый правовой статус - гражданин Российской Республики.
В течение первых пяти лет после октябрьского переворота 1917 г. вплоть до образования СССР гражданство регулировалось законодательством советских республик. Так, в РСФСР вступили в силу следующие нормативные акты: декрет ВЦИК от 1 апреля 1918 г. «О приобретении прав Российского гражданства»[268], Конституция РСФСР 1918 г., декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. «О принятии иностранцев в российское гражданство»[269], декрет СНК РСФСР от 28 октября 1921 г. «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей»[270].
В соответствии с Декретом ВЦИК от 1 апреля 1818 г. «О приобретении прав российского гражданства» право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих в пределах РСФСР, предоставлялось местным Советам: каждый иностранец, проживающий в пределах РСФСР, мог стать российским гражданином, заявив о своем желании в местный по месту жительства «Совет рабочих, крестьянских и казачьих депутатов, указав род своих занятий и сведений о том, не подвергался ли он судебному преследованию по обвинению в общеуголовном преступлении, а если подвергался, то за какие деяния». Этот порядок действовал в советском государстве до 1928 г., когда оно принимало в свои ряды всех иностранцев «независимо от социального положения».
Новым этапом в развитии отечественного законодательства о гражданстве было подписание Договора «Об образовании Союза Советских Социалистических республик» и принятие Конституции СССР 1924 г. Они отнесли к компетенции Союза право установления единых общих основ законодательства о союзном гражданстве и правах иностранцев, проживающих на территории СССР. Институт союзного гражданства получил дальнейшее развитие в «Положении о союзном гражданстве», утвержденном ВЦИК СССР 29 октября 1924 г., «Положении о гражданстве Союза ССР», принятом ЦИК И СНК СССР 13 июня 1930 г.[271], «Положении о гражданстве Союза ССР», принятом ЦИК и СНК СССР 22 апреля 1931 г.[272] В соответствие Положением о союзном гражданстве 1924 г. все иностранцы, проживающие на территории Союза должны были доказывать своё иностранное гражданство и право на него. Статья 3 данного Закона гласила, что каждое лицо, находящееся на территории Союза, признается гражданином Союза ССР, если им не будет доказано, что оно является иностранным гражданином.
В соответствии с Конституцией 1936 г. и принятым на её основе Законом от 19 августа 1938 г. «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик»[273] (ст. 3, 4) прием в советское гражданство иностранца относился к компетенции Президиума Верховного Совета СССР или Президиума Верховного Совета союзной республики, в которой он проживал, выход из гражданства―к компетенции Президиума Верховного Совета СССР.
Советское законодательство о гражданстве, по мнению Л.Д. Воеводина, развивалось по двум основным направлениям. Во-первых, постепенно изымались статьи, предусматривающие дискриминационные требования при принятии в советское гражданство (классовая принадлежность, социальное положение и другие признаки). Так, ст. 5 Закона «О гражданстве СССР» 1938 г. предусматривала запреты браков с иностранцами. Она была отменена лишь 4 февраля 1948 г. Во-вторых, развитие законодательства шло от децентрализации к централизации. По существу, важнейшие полномочия, связанные с выходом лица из советского гражданства, были отнесены к компетенции союзных органов[274].
Конституция СССР 1977 г. и Закон «О гражданстве СССР» от 1978 г. отнесли к компетенции Президиума Верховного Совета СССР право принимать, давать разрешение на выход из советского гражданства, лишать советского гражданства. Практика лишения советского гражданства имела место, как правило, в целях борьбы с инакомыслием. Так, советского гражданства были лишены такие выдающиеся деятели литературы и искусства как М. Растропович, А. Солженицын и др. В советское время право на советское гражданство рассматривалось как право, предоставляемое государством. Под гражданством понималось распространение власти государства над человеком как внутри страны, так и за рубежом.
Во второй половине 1980-х г.г. право на гражданство в Российской Федерации стало рассматриваться как естественное право человека. В 1990 г. был принят новый закон «О гражданстве СССР», в котором отсутствовало право государства лишить человека советского гражданства.
28 ноября 1991 г. был принят Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации»[275], вступивший в силу 6 февраля 1992 г. В соответствии с этим законом российским гражданством являлась устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, прав и свобод человека. Некоторые положения этого закона вошли в текст действующей Конституции Российской Федерации.
Этот Закон действовал до 2002 г. За этот период времени во многих бывших республиках СССР были приняты довольно жесткие, по условиям приема, законы, регулирующие данное правоотношение. В 1997 г. Россия подписала европейскую конвенцию о гражданстве, в которой некоторые вопросы трактуются иначе, чем в законе от 28 ноября 1991 г., отличающемся либерализмом по сравнению с зарубежным законодательством. Так, гражданином Российской Федерации могло стать любое лицо, достигшее 18 лет, прожившее в России пять лет непрерывно и подавшее ходатайство на имя Президента Российской Федерации.
Участники «круглого стола», посвящённого обсуждению проекта нового закона о гражданстве, обращали внимание на «уникальный либерализм» действовавшего до 2002 г. законодательства о гражданстве. Простые условия получения гражданства Российской Федерации Закона о гражданстве 1991 г. не способствовали «разрешению проблемы слабо контролируемой массовой миграции в Россию с её разнообразными негативными последствиями». Правоприменители, руководствуясь его нормами, не обладали возможностью даже воспрепятствовать принятию лиц, имевших серьёзное криминальное прошлое и настоящее[276].
13 апреля 2001 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин направил в Государственную Думу проект закона «О гражданстве Российской Федерации», подготовленный комиссией по вопросам гражданства при Президенте и европейскими экспертами. В пояснительной записке к проекту закона названы основные причины его принятия. Закон «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 г. разрабатывался в переходный период становления российской государственности и не мог учитывать особенностей последующего развития России и ее правовой системы. Он не полностью согласуется с Конституцией Российской Федерации, принятой после его вступления в силу. Так, положение закона о гражданстве Российской Федерации и гражданстве республик в составе России (пункт 2 статьи 2) не согласуется с конституционными нормами о суверенитете России и верховенстве федеральных законов, о равноправии субъектов Федерации, о едином и равном гражданстве независимо от оснований его приобретения, об отнесении вопросов гражданства к исключительному ведению Российской Федерации[277]. Принятый в мае 2002 г. Федеральный закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации», вступил в силу 1 июля 2002 г.