Россия как демократическое государство

В соответствии со ст. 1 Конституции Российской Федерации Россия представляет собой демократическое государство. Это значит, что единственным источником власти в Российской Федерации выступает народ, а отдельная личность, ее права и свободы являются высшей ценностью. В России как в демократическом государстве должны существовать идеологическое многообразие и местное самоуправление.

Народ может осуществлять власть непосредственно через институты прямой демократии, а также через своих представителей - депутатов представительных органов и выборных должностных лиц. Прямая демократия представляет собой особую форму осуществления власти народа непосредственно самим народом. К институтам прямой демократии относят референдум, выборы, отзыв депутатов и выборных должностных лиц и др. В соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Основополагающим нормативно-правовым актом, регулирующим отношения, связанные с референдумом и выборами, является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № ФЗ-67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[209]. В соответствии с ним под выборами понимается участие граждан посредством прямого голосования, в формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления. Действующим российским законодательством предусматриваются выборы Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, высших должностных лиц, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления.

Под референдумом можно понимать голосование избирательного корпуса страны или его части по поводу какого-либо акта или предложения действовать определенным образом. Институт референдума в теории конституционного права считается дальнейшим логическим развитием всеобщего избирательного права, применением механизма всеобщего голосования не только к выбору представителей граждан, но и для решения важнейших вопросов общественной и государственной жизни. В ходе референдума граждане выступают либо в роли законодателей, либо как должностные лица, которые принимают решение.

Термин «референдум» установился в Швейцарии еще в ХVI в. Тогда под ним подразумевали решение, принимаемое на съезде представителей общин, причем предложение считалось принятым, когда за него высказывалось большинство общин. Значение референдума изменилось с 1848 г., когда было уничтожено народное собрание и введено голосование по законопроектам[210]. Наибольшее распространение институт референдума получил после Первой мировой войны, когда наряду с демократизацией избирательного права получили широкое распространение и иные институты прямой демократии. После Второй мировой войны референдум получил закрепление в законодательстве многих стран мира. Широкое распространение референдума показывают следующие цифры. Со времени, о котором есть какие-либо сведения, по 1993 г. всего в мире было проведено 799 референдумов на национальном уровне, в том числе в Швейцарии – 414, в «остальной» Европе – 149, на Ближнем и Среднем Востоке – 93, в Азии – 30, в Америке – 49, в Океании – 64[211]. Например, уже к концу ХIХ в. во многих штатах США были приняты законы, в соответствии с которыми ряд нормативных актов до их вступления в силу должны быть одобрены избирателями прямым голосованием. Но в отличие от выборов, референдум не получил повсеместного распространения в мировой государственной практике. Существуют страны с подлинно демократическим режимом (например, Голландия), где референдум никогда не проводился. Однако в конце ХХ в. в большинстве стран мира институт референдума получил конституционное закрепление. Так, референдумы не были предусмотрены в Конституции Бельгии 1931 г., которая в 1994 г. была заменена на новую. Отсутствует референдум и в Конституции Люксембурге 1968 г., Конституции Нидерландов 1983 г.

По предмету референдумы подразделяются на конституционные, законодательные, международно-правовые. Конституционные референдумы проводятся по вопросам внесения поправок в конституцию, принятию новой конституции. Предметом законодательного референдума является принятие закона. Международно-правовые референдумы получили распространение в последнее десятилетие и проводятся по вопросам международного права. Например, международно-правовым референдумом можно считать референдумы, проведенные в Европе по вопросу принятия европейской Конституции. По своей обязательности проведения референдумы делятся на обязательные и факультативные. Обязательные референдумы проводятся при наступлении точно предусмотренных законом обстоятельств. Факультативные референдумы проводятся с целью решения любого общественно-значимого вопроса.

В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»[212] под референдумом Российской Федерации понимается всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Проведение референдума на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления регулируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принятыми в его развитие законами субъектов Российской Федерации.

Право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума в порядке, предусмотренном законодательством, имеет гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Участие иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, международных организаций и международных общественных движений в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению референдума, не допускается.

Подготовка и проведение референдума осуществляются открыто и гласно. Государство обеспечивает информирование граждан Российской Федерации о порядке и сроках подготовки и проведения референдума, ходе кампании референдума, об итогах голосования и о результатах референдума. Государство гарантирует гражданам Российской Федерации, политическим партиям и иным общественным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, инициативным агитационным группам свободу проведения агитации по вопросам референдума.

Инициатива проведения референдума принадлежит:

1) не менее чем двум миллионам гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;

2) Конституционному Собранию - в случае тпринятия новой Конституции Российской Федерации;

3) федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом.

Инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума (далее - региональная подгруппа) должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа.

Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации. Порядок принятия Конституционным Собранием такого решения, а также порядок вынесения на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со ст. 135 Конституции Российской Федерации. На референдум может выноситься проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум, которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. На референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На референдум не могут выноситься вопросы:

1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;

2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;

3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

5) об избрании, досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;

6) отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.

Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Ключевым из положений основ конституционного строя и одновременно новеллой действующей российской Конституции является признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Данное положение кардинально меняет сам характер государства. Государство становится средством обеспечения достойной жизни человека. Отказ государства от принципа гарантирования прав и свобод человека, по мнению Б.С. Эбзеева, приводит к «произрастанию благодатной почвы для произрастания административного произвола и полицейского насилия»[213].

Регулированию прав и свобод человека и гражданина посвящено около трети объема Конституции Российской Федерации - 57 статей. Большая их часть входит в структуру второй главы «Права и свободы человека и гражданина», которая поставлена на первое место после главы «Основы конституционного строя». Никакие нормы Конституции, законы не должны умалять и отменять права и свободы человека.

Статья 13 Конституции Российской Федерации закрепляет существование в России идеологического многообразия и многопартийности. Идеологическое многообразие считается одним из важных элементов формирования гражданского общества в России. По мнению С.А. Авакьяна, если граждане свободно могут выражать свои мнения, если для распространения своих взглядов они могут создавать различные, в том числе и политические объединения, то налицо такое качественное состояние общества, при котором оно может именоваться гражданским обществом[214]. Именно этот элемент конституционного строя Российской Федерации позволяет создать благоприятные условия выражения человеком своих взглядов в различных сферах жизни. К тому же это означает, что никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Граждане обладают правом на объединение для выражения мнений и защиты своих интересов. Данное право заключается в создании на добровольной основе общественных объединений, вступлении или в воздержании от вступления в них. Объединение граждан – это основанные на автономии воли сообщества (ассоциации) физических лиц, преследующие достижение полезных целей в различных областях человеческой деятельности[215].

Закрепленное право на объединение включает в себя право на объединение не только в политические партии, но и иные неполитические объединения. Специфической формой выражения права на объединение является создание религиозных объединений, посредством которых обеспечиваются гарантии свободы совести, свободы вероисповедания. Правовую основу права на объединение составляют федеральные законы «Об общественных объединениях»[216], «О политических партиях»[217], «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»[218] и др.

В соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Общественные объединения образуются по инициативе их учредителей в составе не менее трех физических лиц. Общественное объединение считается созданным с момента принятия учредителями решения о его создании, утверждении устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов общественного объединения. Правоспособность общественного объединения как юридического лица возникает с момента его государственной регистрации. Общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда в случаях совершения им действий, направленных на насильственное изменение конституционного строя и целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, виновного нарушения прав и свобод граждан, неоднократных или грубых нарушений закона, а также при систематическом осуществлении общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям.

Общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых формах:

общественная организация - это общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан;

общественное движение – это не имеющее членства общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения;

общественный фонд - это не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели;

общественное учреждение - это не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения;

орган общественной самодеятельности - это не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания. С принятием Федерального закона «О политических партиях» состав организационно-правовых форм общественных объединений расширился за счет включения в него политических партий.

Право на объединение вполитические партии занимаетцентральное место в системе политических прав и свобод.Политические партии являются одним из видов общественных объединений и важным элементом политической системы. Став институтом гражданского общества, политические партии одновременно принимают участие в формировании и деятельности органов государственной власти. По своей социальной природе партия является отделенным от государства общественным институтом, призванным представлять и отстаивать в политическом процессе интересы различных социальных слоёв гражданского общества, обеспечивать контроль общества за деятельностью государства. Не будучи носителем государственной власти, партия служит важнейшим элементом механизма воспроизводства политической власти.

Сущностные признаки политической партии находят выражение в её различных определениях, обзор которых представлен в монографической работе С.Е. Заславского. Среди множества определений партии в мировой науке наибольшее распространение получили электоральное (Дж. Сартори), структурное (М Дюверже, М.Я. Острогорский), функциональное (К. Лоусон), структурно-функциональное (С. Нойманн). К примеру, Дж. Сартори определяет политическую партию как «политическую группу, активно участвующую в проведении выборов и имеющую благодаря этому возможность проводить кандидатов в органы публичной власти». Сторонник функционального подхода К. Лоусон исходит из того, что «политическая партия – это организация индивидов, которая стремится путем выборов или помимо выборов продлить полномочия народа или его части, чтобы осуществить политическое господство над данным учреждением». Структурные определения выводят сущность партии из специфики её организационного устройства. Например, Р.Ф. Матвеев считает, что партия есть организация, соединяющая общественное движение и течение общественно-политической мысли[219]. А.С. Автономов под политической партией понимает общественное объединение, отстаивающее и претворяющее в жизнь интересы представляемого им класса или социальной группы путем борьбы за государственную власть, её осуществления, участия в её осуществлении или оказания максимально возможного в конкретных условиях воздействия на её осуществление, находясь в оппозиции в составе государственного органа или вне их[220].

В литературе выделяются следующие признаки политической партии: 1. политическая партия – это один из видов общественного объединения; 2. по своей организационно-правовой форме партия представляет собой общественную организацию, основанную на институте членства; 3. партия является субъектом публичной политики, которому присущ идеологический образ действий; партийные цели и задачи формулируются в программных документах и предвыборных платформах; 4. партия нацелена на обретение своего политического представительства в органах государственной власти посредством использования институтов непосредственной демократии и на участие в управлении государством через своих представителей[221].

В зависимости от направления политической деятельности выделяются следующие виды политических партий: 1. консервативные партии – это политические партии, проводящие политику консерватизма, сохранения прежних порядков, выступающие против каких-либо реформ (Консервативная партия Великобритании); 2. либеральные партии – политические партии, проводящие политику либерализации, то есть от освобождения от государственного вмешательства в те или иные сферы жизнедеятельности общества, прежде всего, в экономическую жизнь (Либеральная партия Великобритании); 3. клерикальные (религиозные) партии – политические партии, выступающие за то, чтобы государственная политика и общественная жизнь строились с учетом основных религиозных догматов (Христианско-демократический союз в Германии); 4. радикалистские партии – политические партии, проводящие политику коренного переустройства общества и использующие в своей деятельности радикальные средства, в том числе и насильственного характера (неофашистские партии).

Выделяются и иные классификации политических партий. Например, в зависимости от организационного строения политических партий выделяют организационно-оформленные и организационно не оформленные партии. Организационно-оформленные политические партии обладают четкой организацией и дисциплиной. Обычно такие партии невелики по количеству членов. Иногда эти партии называют кадровыми партиями. Основу этих политических партий составляет профессиональное централизованное руководство. В таких партиях существует организационная связь между органами партии и её членами. Членство в таких партиях возможно как индивидуальное, так и коллективное. К числу таких партий относятся Народная партия Австрии, Индийский национальный конгресс, Христианско-демократический союз ФРГ.

В организационно неоформленных партиях отсутствует членство, то есть формальная связь между партийным руководством и её сторонниками. Аппарат этих партий активно начинает действовать в период избирательных кампаний. Фактически данные партии являются избирательными движениями[222]. Например, к организационно неоформленным политическим партиям относятся консервативная и демократическая партии США. Они базируются на небольших комитетах, довольно независимых друг от друга и обычно децентрализованных. Они не стремятся ни к умножению своих членов, ни к вовлечению широких народных масс. Их деятельность целиком направлена на выборы, парламентские комбинации и в этом смысле сохраняет «сезонный» характер[223].

В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О политических партиях» под политической партией понимается общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Законодатель предъявляет к политическим партиям следующие требования:

а) политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;

б) в политической партии должно состоять не менее 500 членов, не менее чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения.

в) руководящие и иные органы политической партии, ее региональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.

Политическая партия создается свободно, без разрешений органов государственной власти и должностных лиц на учредительном съезде политической партии либо путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на съезде общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения. Партия считается созданной со дня принятия учредительным съездом решений о создании политической партии, об образовании ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации, о принятии устава политической партии и принятии ее программы, о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии. Делегаты учредительного съезда политической партии являются учредителями политической партии.

Политическая партия и ее региональные отделения подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» с учетом специального порядка государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений. Политическая партия и ее региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, с момента государственной регистрации. Подтверждением государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения служит документ, подтверждающий факт внесения записи о политической партии или ее региональном отделении в единый государственный реестр юридических лиц.

Важным признаком демократического государства является существование системы местного самоуправления, которое представляет собой одну из форм осуществления народовластия. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации в России признается и гарантируется местное самоуправление. «Европейская хартия местного самоуправления»[224] принятая Советом Европы в 1990 г., подчеркивает, что местное самоуправление – это важный элемент демократического государственного строя, важный способ приближения гражданина к управлению. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Уточняет конституционные нормы Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Под местным самоуправлением понимается гарантированная Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.