Конституционное развитие СССР
В 1930-первая пол. 1980-х гг.
Реформа государственного управления, начавшаяся с отходом от нэпа, к середине 1930-х гг. подошла к своему завершению. Создание планово-распорядительной экономики и переход к административно-командным методам управления социально-экономическими процессами, а также реформа политической системы требовали своего теоретического обоснования и конституционного оформления.
Процесс теоретического осмысления новых тенденций государственного развития проходил в условиях острой идеологической борьбы в высших эшелонах власти. В соответствии с марксистской доктриной диктатура пролетариата считалась необходимой лишь для окончательного построения социализма, после чего должен начаться процесс отмирания диктатуры пролетариата и социалистического государства. Данный тезис рассматривался как один из основополагающих в марксистском государствоведении.
После объявления на проходящем в январе-феврале 1934 г. ХVII съезде ВКП (б) победы социализма[164] юристы-теоретики стали говорить о начале отмирания государства, которое мыслилось как длительный и сложный процесс. Его проявлением должны были стать расцвет советской демократии и начало развития общественного самоуправления, постепенная передача ряда государственных функций общественным организациям. Тенденция роста политической роли общественных организаций в жизни государства была подвергнута И. В. Сталиным резкой критике. В противовес идее отмирания государства выдвигался тезис о сохранении и усилении диктатуры пролетариата вплоть до полного построения коммунизма. Детально этот тезис получит дальнейшее развитие в докладе И.В. Сталина на ХVIII партийном съезде. Процесс отмирания государства, по утверждению И.В. Сталина, должен был происходить через его усиление. Усиление государства в социалистическом обществе представлялось как увеличение принудительной, репрессивной стороны диктатуры пролетариата. Это оправдывалось сопротивлением классового врага. Данная точка зрения должна была получить конституционное закрепление.
30 января 1935 г. Политбюро ЦК ВКП (б), рассмотрев вопрос о Конституции Союза ССР и Пленуме ЦК, постановило созвать Пленум ЦК, на котором следовало принять решение о необходимых изменениях в Конституции СССР[165]. Созванный в феврале Пленум высказался «о необходимости некоторых изменений в Конституции Союза ССР в направлении: а) дальнейшей демократизации избирательной системы в смысле замены не вполне равных выборов – равными, многоступенчатых – прямыми, открытых – закрытыми, б) уточнения социально-экономической основы Конституции в соответствии с нынешним соотношением классовых сил в СССР (создание новой социалистической индустрии, разгром кулачества, победа колхозного строя, утверждение социалистической собственности как основы советского общества и т.п.)»[166].
6 февраля 1935 г. VII Всесоюзный съезд Советов, заслушав доклад В.М. Молотова «Об изменениях в Советской Конституции»[167], принял Постановление «О внесении некоторых изменений в Конституцию Союза ССР», в котором признал их своевременными и правильными[168]. Съезд предложил ЦИК СССР избрать Конституционную комиссию для пересмотра действующего Основного закона. Ближайшие выборы органов Советской власти было решено провести на основе новой избирательной системы.
Комиссия, возглавляемая И.В. Сталиным, на своем первом заседании 7 мая 1935 г. образовала 12 подкомиссий[169]. В их состав было включено около ста видных партийных, государственных, профсоюзных, военных функционеров из различных советских республик. Процесс разработки законопроекта проходил горячих обсуждениях и спорах. При этом явственно выявились две тенденции. Первая выражалась стремлением И.В. Сталина и его окружения закрепить в конституционном порядке сложившиеся в стране административно-командные методы управления. Но наряду с этим, по мнению В.М. Курицына, ряд партийных и государственных деятелей выражали стремление включить в Конституцию статьи, направленные на сдерживание напора «чрезвычайщины» времен насильственной коллективизации.
Наиболее активное участие в обсуждении законопроекта принял Н.И. Бухарин, который в глазах всех, кто был настроен против сталинского курса на развертывание массовых репрессий и установление режима личной власти, стал фактически символом скрытого сопротивления сталинизму. Так, в разработанных Н.И. Бухариным предложениях к проекту Конституции была сделана попытка закрепить плюрализм форм собственности. При этом общественная собственность не отождествлялась с государственной. Автор предусмотрел для собственности кооперативов и общественных организаций конституционные гарантии от государственного вмешательства[170].
В проекте Конституции СССР, по мнению ряда российских ученых, впервые в советском конституционном законодательстве получила некоторое отражение идея разделения властей, несмотря на то что марксистское государствоведение в то время отрицало эту идею, считая ее присущей буржуазной демократии: в этом нормативно-правовом акте сталинское руководство отошло от соединения законодательной и исполнительной властей, и государственный строй приблизился к системе парламентского типа, хотя правительство не довело эту идею до конца[171]. По мнению Денниса Ллойда, это являлось последствием того, что «произвольная система права уступила место, хотя и не без борьбы, более упорядоченной систематизации права, напоминающей во многих отношениях «презренный» образец буржуазного западного права»[172]. Но в процессе подготовки законопроекта высказывались возражения против элементов системы разделения властей. Нарком юстиции Н.В. Крыленко предлагал последовательно провести в Основном Законе традиционную марксистскую идею соединения властей, подчеркнуть полновластие Советов, что и нашло отражение в основном законе. Наиболее существенному обновлению подверглись конституционные отношения, касающиеся прав и свобод граждан. Именно новеллы данного института конституционного права придали демократический характер сталинскому Основному закону. Споры, связанные с созданием законопроекта, важность решаемого вопроса и необходимость для советского и партийного руководства легитимировать Основной закон через народное одобрение сделали необходимым подвергнуть его «всенародному обсуждению»[173]. Данное понятие появилось в советском законодательстве впервые.
Массовая идеологическая кампания обсуждения проекта Конституции 1936 г., совпавшая с очередным этапом репрессий в СССР, не имела прецедентов в мировой истории. И.Б. Берхин констатирует, что на 21 ноября 1936 г. проект Конституции был обсужден на 164893 пленумах Советов и исполкомов, заседаниях секций и депутатских групп, на которых присутствовало 3471864 человека, внесено 40619 предложений об изменениях в проекте Конституции. На предприятиях, в колхозах и учреждениях проведено 458441 собрание, на них присутствовало 38904136 человек, внесено 83571 предложение. Число предложений, поступивших в индивидуальном порядке, составило 21817. Всего внесено 169739 предложений об изменениях и дополнениях в проекте Конституции[174]. Анализируя эти данные, необходимо отметить, что критерием оценки качества проведения процедуры обсуждения проекта Конституции 1936 г. являлось число внесенных поправок и количество проведенных собраний. Концепция истории конституционализма в СССР не включала в себя оценку качества проведенных мероприятий, реализацию в Основном законе социальных ожиданий народа.
25 ноября 1936 г. в Москве открылся YIII Всесоюзный Чрезвычайный съезд Советов. На съезде присутствовало 2016 делегатов с правом решающего голоса. На первом заседании делегаты одобрили доклад И.В. Сталина, сделанный им по поручению Конституционной комиссии. В прениях по докладу выступило 65 делегатов[175]. 4 декабря Пленум ЦК ВКП (б) рассмотрел окончательный проект Конституции и постановил утвердить его с поправками. 5 декабря 1936 г. состоялось заключительное заседание Чрезвычайного YIII Всесоюзного Съезда Советов, на котором и была принята новая Конституция СССР.
Конституция официально провозгласила победу социализма в СССР. Отсюда вытекало конституционное положение о том, что экономическую основу СССР составляют социалистическая (т.е. обобществленная) собственность на орудия и средства производства в двух ее формах: государственной и колхозно-кооперативной, хотя признавалась и личная собственность граждан.
Важной новеллой Конституции 1936 г. можно считать значительное расширение перечня провозглашенных в конституционном порядке прав и свобод. Ряд правоведов отмечает огромную роль Конституции в сфере развития прав граждан на социальное обеспечение. По мнению Е.Е. Мачульской, нормы Основного закона 1936 г. заложили основу социального страхования советских граждан. «Ни в одной стране мира в тот период, - пишет она, - не было Конституции, которая в столь полном объеме закрепляла бы весь спектр социально-экономических прав»[176]. Данная точка зрения является спорной. Конституция 1936 г. заложила основу системы социального законодательства, определила дальнейшие тенденции её развития. Но формальный характер конституционных норм сделал невозможным реальное повышения уровня социальной защиты советских граждан.
Впервые в советском законе говорилось о неприкосновенности личности, жилища и об охране переписки, что должно было, по мнению рядовых граждан, гарантировать прекращение незаконных репрессий. Но Конституция не смогла поставить законодательные преграды массовым репрессиям и сдержать новые потоки "чрезвычайщины". Об э том свидетельствует развернувшаяся в 1937 г. репрессивная кампания. Изменилась лишь природа репрессий: на смену понятию "классовый враг" приходит понятие "враг народа". Отношение сталинского руководства к нормам Основного закона было формальным. Конституционные права вступали в противоречие с реалиями сталинского социализма и не распространялись на весь советский народ[177].
В 1937 г. были приняты новые конституции в республика СССР, в том числе и в РСФСР, которые в той или иной степени повторяли положения союзного Основного закона. Конституция РСФСР упразднила систему съездов Советов, ввела Верховный Совет в качестве высшего представительного органа, избираемого гражданами на основе прямых выборов. Закреплялась единая система Советов всех уровней, выбираемых на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. В ст. 130 Конституции (Основного закона) РСФСР была закреплена особая роль ВКП(б).
Впервые вопрос о замене сталинского Основного закона СССР и соответственно конституций республик в составе Союза встал на ХХ съезде КПСС в 1959 г. Вследствие этого в апреле 1962 г. была создана конституционная комиссия по подготовке нового основного закона, возглавляемая Н.С. Хрущевым. Новый основной закон должен был заложить основой жизни предкоммунистического общества. После отставки Н.С. Хрущева работа комиссии завершилась.
Следующим этапом конституционного развития было принятие Конституции СССР 1977 г. и на её основе в 1978 г. Конституции РСФСР. В отечественной науке сложилось двоякое отношение к Основному закону СССР 1977 г. Если в первой половине 1980-х гг. этот конституционный документ рассматривался как завоевание социалистического общества, новый этап развития советской демократии[178], то в 1990-е гг. к нему сложилось крайне негативное отношение. Попытка объективной оценки места Конституции (Основного закона) СССР 1977 г. в развитии отечественной правовой системы были предприняты в конце 1990-х начале 2000-х гг. По мнению Е.А. Лукьяновой, Конституция СССР 1977 г. «заложила первую юридическую «бомбу» под административно-командную систему управления. Этот снаряд, которому не хватало запала, действие которого было замедлено историей, состоял в перераспределении полномочий между высшими органами государственной власти и управления. А ведь именно традиционное превалирование вторых над первыми и есть один из атлантов, на плечах коего держится российская бюрократия»[179]. Если в ст. 31 Конституции СССР 1936 г. было сказано, что Верховный Совет СССР осуществляет все права, закрепленные за Союзом ССР, поскольку они не входят в компетенцию подотчётных ему органов, то статьи 108, 130 и 131 Конституции СССР 1977 г. закреплялись право Верховного Совета решать все вопросы, отнесенные к ведению Союза ССР, а полномочия союзного правительства были ограниченны полномочиями высшего органа. Конституция СССР 1977 г. установила курс на развитие форм народовластия, впервые был введён в законодательный оборот термин «политическая система», зафиксировано право общественных организаций участвовать в управлении государственными и общественными делами.
В Основном законе СССР 1977 г. получил дальнейшее развитие и институт прав и свобод человека и гражданина. По сравнению с главой Х Конституции СССР 1936 г. «Об основных прав и обязанностях граждан», состоящей из 16 статей, раздел «Государство и личность» Основного закона СССР 1977 г. включал в себя две главы, состоящие из 37 статей. Развитие статуса личности шло по четырём основным направлениям: во-первых, расширялись права и свободы, зафиксированные ранее; во-вторых, вводились многие новые права и свободы; в-третьих, укреплялась взаимосвязь прав и свобод граждан с их обязанностями; в-четвертых, одновременно с расширением объёма прав и свобод предусматривалось усиление их политических, экономических и особенно, юридических гарантий.
Конституция РСФСР 1978 г. характеризовала российскую государственность как государство рабочих, крестьян и интеллигенции. По сравнению с предшественниками она большее внимание уделяла организации и деятельности Советов. Отдельная глава была посвящена статусу народного депутата. Основной закона РСФСР 1978 г., в отличие от предыдущих содержал преамбулу. Формулировки конституционных положений были более точными, структура более логичной.