Реформы, контрреформы и административное устройство на Украине во второй половине XIX — начале XX в.

Тормозящее влияние крепостнических отношений во всех сфе­рах жизни Российской империи стало наглядно проявляться к сере­динеXIX в. Поражение царизма в Крымской войне обнажило гнилость, отсталость и бессилие крепостной России. Политический кризис усугублялся крестьянскими волнениями и пропагандой де­мократической интеллигенции за отмену крепостного права. На Украине народные выступления 1855—1860 гг. приняли форму "ополченческого" движения, когда крестьяне прекращали отбыва­ние барщины и уходили в города записываться в ополченцы "за свободу" (Киевская губерния); они выливались также в походы "за волей" в Таврию (Екатеринославская и Херсонская губернии), в "трезвенном движении" против винных откупщиков и просто антикрепостнические выступления крестьян в некоторых губерниях Украины⁸⁵. Перед лицом революционной ситуации в России 1859—1861 гг. царское правительство пошло на отмену крепостно­го права по Манифесту 19 февраля 1861 г. Кроме личной свободы и земли за выкуп помещичьи крестьяне получили общественное управление на местах (по образцам самоуправления государствен­ных крестьян) — сельский сход и избранный им персонал ад­министрации (сельского старосту, сборщика налогов, смотрителя хлебных магазинов, смотрителя училищ и больниц, полевых сто­рожей и писарей). Администрация схода занималась семейными разделами, земельными разделами внутри крестьянского общест­ва, раскладкой оброка и повинностей и т. д.

Органы волостного управления состояли из волостного схода, волостной старшины и волостного суда. Сход избирал должност­ных лиц, решал вопросы раскладки денежных окладов и повиннос­тей. Сельские и волостные органы управления были подчинены мировым посредникам, уездным мировым съездам и губернским присутствиям по крестьянским делам. Земская полиция и поме­щики также влияли на органы крестьянского самоуправления, ограничивая его деятельность⁸⁶. Тем самым общественное сослов­ное управление крестьян не было свободным от опеки властей.

Последствия польского восстания 1863 г. осложняли проведе­ние в Западном крае административных и общественных реформ. Царское правительство предпринимало ряд мер, чтобы уменьшить польское влияние в крае. Были упразднены все латинские монас­тыри и бесприходные костелы, каплицы и пограничный духовный центр — латинская епархия в Каменец-Подольском; польский язык заменен русским в преподавании в гимназиях закона Божия, а в ла­тинских семинариях — всех предметов, кроме богословских, пре­подавание которых велось на латинском языке. В университете св. Владимира в Киеве при приеме студентов стали соблюдать "чис­ленную пропорцию" для уменьшения польского контингента. В го­сударственном чиновничьем аппарате начался процесс изъятия частновладельческих городов и местечек у польской шгтяхты Наконец, начали пересматривать уставные грамоты, составленные польскими мировыми посредниками по реформе 1861 г. Все устав­ные грамоты были составлены "подложно", инвентарные земли везде показаны "с утайкой", а платежи за них оказались чрезмерно велики для поселян. Договоры о выкупе земель совершались на­сильно с применением розог, сопровождались военными экзекуци­ями и продажей крестьянского имущества⁸⁷. В связи с этим на Правобережной Украине были созданы проверочные комиссии по возвращению крестьянам земель, отрезанных у них помещиками после инвентарной реформы 1847—1848 гг. Кроме того, в Запад­ном крае были несколько изменены условия реформы, в частности, стоимость земли по выкупу была почти равна ее рыночной цене. Необходимо также отметить, что по поземельному устройству крестьян почти всех губерний Украины действовали специальные местные положения, а сама реформа проводилась там на 5—6 лет позже, чем в России⁸⁸.

Реформа 1861 г. осуществлялась "сверху" под контролем пра­вительства. Новые органы высшей государственной власти, со­зданные для этой цели с 1857 г., — Секретный комитет, Главный комитет. Совет министров занимались специально проблемами, связанными с проводимой реформой. Заседания этих временных органов проходили под председательством царя. Последнее засе­дание Совета министров прошло в 1882 г., после чего он фактичес­ки прекратил свое существование⁸⁹.

Под напором демократического движения правительство вы­нуждено было, вслед за реорганизацией крестьянского управления, провести еще одну реформу. По "Положению о губернских и уез­дных земских учреждениях" от 1 января 1864 г. созданным земст­вам передавались все местные дела.

В губерниях Левобережной Украины в ходе земской реформы 1864 г. было создано 6 губернских и свыше 60 уездных земских управ, а на Правобережной Украине эту реформу в результате последствия польского восстания 1863 г. сумели провести только в 1911 г.

По "Положению" земство состояло из губернских и уездных земских собраний и их исполнительных органов — управ. В состав уездного собрания входили гласные, выбранные на трехлетний срок на собраниях избирателей отдельно по куриям: для землевла­дельцев, городских жителей и крестьян. В выборах гласных могли участвовать дворяне по цензовому признаку: необходимо было владеть от 200 до 900 десятинами земли (или от 800 десятин земли и более в зависимости от местности). От городов выбирались депутаты — владельцы предприятий стоимостью не менее 15 тыс. рублей или с годовым оборотом в б тыс. рублей либо владельцы недвижимого имущества в небольших городах (с населением до 2 тыс. человек) от 500 рублей и выше, а в городах с населением свыше 10 тыс. человек — от 3 тыс. рублей и более.

Крестьянские выборы были двухступенчатыми: сначала на во­лостных сходах избирали выборщиков, которые в свою очередь на избирательных съездах, равных числу мировых участков, избирали гласных уездных земских собраний. От сельских обществ могли также выбираться дворяне и духовные лица. Гласные, выбранные на уездных собраниях, образовывали губернское собрание. Земские управы избирались на уездных и губернских собраниях сроком на три года. В уездные земства избирали от 10 до 90 гласных, в губернские — от 15 до 100. Большинство гласных было от дворян, крестьянские же представители были малограмотными или вовсе неграмотными и совсем не были подготовлены к земской деятельности. Функции земства были обращены на местные нужды и заключались в поддержании в исправном состоянии дорог, в обеспечении продовольствием населения в годы неурожаев, в ор­ганизации агрономической и медицинской помощи, содержании школ и больниц, сборе статистических сведений, раскладкой госу­дарственных податей и т. д.⁹¹

Губернаторы и министр внутренних дел осуществляли посто­янный и жесткий контроль над деятельностью земств. Так, они могли приостанавливать любое постановление земств, если оно противоречило законам или "общим государственным пользам". С 1867 г. земства должны были печатать свои постановления и от­четы с разрешения губернаторов. Отличительная черта земства та, что оно представляло собой "здание без фундамента и крыши", ибо система земских органов не имела ни постоянных нижних (волостных) учреждений, ни общероссийского центрального органа. Однако деятельность земства имела большое положительное значение в развитии народного просвещения, здравоохранения, агрономии и т. д. Организованное на принципах внесословности, выборности и самообеспечения своих органов, земство являло собой важное достижение общественных сил России.

Большое значение в общественно-политической жизни страны имела также судебная реформа 1864 г. По новым судебным ус­тавам в практику вводились новые принципы буржуазного права: бессословность суда, состязательность сторон, гласность и откры­тость процессов. Судопроизводство происходило в открытых засе­даниях с участием сторон и вершилось присяжными заседателями. В качестве защитников на суде выступали присяжные поверенные (адвокаты). Суд стал независим от административных властей. Были созданы окружные суды в каждой губернии — они представ­ляли собой первую судебную инстанцию. Если их приговоры вы­носились с участием присяжных заседателей, они считались окон­чательными, а если нет, то могли быть обжалованы в судебную палату — высшую инстанцию, куда входило несколько окружных судов. Последние рассматривали гражданские и уголовные дела по должностным преступлениям чиновников ниже 9-го класса.

На Украине существовали три судебные палаты (Киевская, Харьковская и Одесская)⁹². Сенат исполнял кассационные функции — мог возвратить дело на повторное рассмотрение. Для решения мелких дел вводился мировой суд из судей, избиравшихся на трехлетний срок на земских и городских собраниях или назначавшихся правительством. Сеть мировых судебных участков на Укра­ине была широкой. Так, в западных губерниях — Киевской, Волын­ской и Подольской — их было 162, причем в г. Киеве с уездом насчитывалось 14 участков⁹³. Однако в новых судах сохранялись серьезные пережитки крепостнических порядков: сословное пред­ставительство в судебной палате, отдельные суды для духовенства, военных, сохранение сословного волостного суда для крестьян, не связанного с общей судебной системой. Волостному суду предо­ставлялось право приговаривать крестьян к телесным наказаниям. В 1862 г. принимаются временные правила об устройстве полиции, согласно которым старые полицейские органы в уездных городах — канцелярия городничего, а в уездах — исправник и земский суд — объединялись в уездное полицейское управление во главе с на­значаемым губернатором исправником из дворян.

Лишь в губернских и важнейших уездных городах создавались органы городской полиции. С 1864 г. полиция освобождалась от судебных функций и от ведения предварительного следствия, со­хранив за собой только производство дознания по уголовным делам, а с 70-х гг. XIX в. — от хозяйственных функций, передав их вновь созданным земским и городским властям местного самоуп­равления. Исправник в уезде действовал через исполнительно-распорядительные органы (присутствия по военным повинностям, по крестьянским делам, по питейным делам и т. д.). Уезды со­храняли деление на более мелкие полицейско-территориальные единицы — станы со становыми приставами. Так, Киевская губер­ния была разделена на 12 уездов, 40 станов и 201 волость⁹⁴. С 1873 г. полиция стала комплектоваться на основе вольного найма. В 1878 г. был создан корпус полицейских урядников—по­мощников становых приставов из 10 тысяч человек, в подчинении которых находились должностные лица крестьянского самоуправ­ления — сотские и десятские. В 80-е гг. создается корпус сельской стражи, предназначенный для охраны помещичьих лесов от пожа­ров и порубок. Стражники подчинялись уездному исправнику и со­держались за счет государства и полиции. К концу XIX в. были упразднены городские управы благочиния и вместо них созданы канцелярии обер-полицмейстеров и полицейские управления. Горо­да подразделялись на части с частными приставами, а части — на участки и околотки с участковыми и околоточными надзирателя­ми. Так, в Киеве было образовано 8 полицейских участков⁹⁵.

Из состава полицейских органов в самостоятельные отделения и управления выделились уголовно-розыскная служба, управление речной и фабричной полиции, адресные городские столы. В 1867 г. проведена также реформа жандармских органов, когда вместо 10 жандармских округов были образованы губернские жандармские управления.

В пореформенный период возросло значение Министерства внутренних дел. В 1880 г. в его составе образовался департамент полиции, которому подчинялась как общая, так и политическая полиция. Ему же передавались дела III Отделения и отдельного корпуса жандармов. Руководство новым департаментом возлага­лось на товарища министра внутренних дел. Шефом корпуса жан­дармов становился сам министр⁹⁶.

К числу важнейших преобразований в России во второй поло­винеXIX в. относились также городская, военная и финансовая реформы. По закону 1870 г. изменялся принцип выборов в город­ские думы. Для выбора гласных в городскую Думу вводился не сословный, а имущественный ценз. Избирательное право предо­ставлялось только владельцам недвижимого имущества, платив­шим налоги, имевшим российское подданство и достигшим 25-летнего возраста. Женщины также имели право голоса. Гласные в Думу избирались по 3 куриям (всего гласных было от 30 до 72). Например, в Киеве в первых выборах в городскую Думу участ­вовало только 4,6 всего населения. Гласными Думы оказались 43 дворянина, 27 купцов, 2 протоиерея⁹⁷. Каждая курия избирала одну треть гласных. Городская дума с распорядительными функциями формировала из своей среды на четырехлетний срок исполнитель­ный орган — городскую управу. Председатель управы (голова) в губернских городах утверждался министром внутренних дел, а в уездных — губернатором. Городские управы занимались хозяй­ственными вопросами: благоустройством, борьбой с пожарами, попечением о развитии торговли и промышленности, а также организацией народного образования и здравоохранения, то есть теми же вопросами, что и земства⁹⁸.

По военной реформе 1864 г. вся территория России делилась на 15 военных округов. Украинские губернии вошли в состав Киевско­го, Одесского и Харьковского округов во главе с командующими, которые через штаб и военно-окружной совет осуществляли руко­водство войсками и их хозяйством. Кроме того, в каждой губернии и уезде учреждалось управление военного начальника, подчинявшееся округу. В 1874 г. вместо рекрутских наборов вводится всеоб­щая воинская повинность, под нее подпадали лица мужского пола, достигшие 20 лет. Срок службы сокращался до 6 лет в пехоте и до 7 лет во флоте. Имевшим образование разрешалось проходить службу на положении вольноопределяющихся — сроком от полу­года до 4 лет. Выслужившие срок отправлялись в отставку и в опо­лчение. К 1869 г. обученный военному делу запас составлял 500 тыс. человек. Таким образом, по уровню управления и организа­ции армии Россия приравнивалась к передовым странам Европы. Кроме того, произошла централизация управления армией — военному министру подчинялись все отрасли военного управле­ния и все рода войск⁹⁹.

Капиталистическое развитие России требовало изменения фи­нансового управления страной. Хронический дефицит государст­венного бюджета вынуждал правительство выпускать массу новых денег и обращаться к внешним и внутренним займам. Кредитное дело составляло монополию государства и осуществлялось госбанками, которым был свойствен перерасход средств. В 1860 г. был открыт Госбанк вместо сети различных банков, открыты частные акционерные, кредитные и коммерческие банки. В 1887 г. была отменена подушная подать и заменена поземельным налогом. Кроме того, в 1862 г. устанавливалось "бюджетное и кассовое единство", при котором отдельные министерства и ведомства ут­ратили финансовую самостоятельность, так как все сметы рассмат­ривались в Министерстве финансов и утверждались Госсоветом. С этого же года устанавливался принцип гласности бюджета (пуб­ликация государственных доходов и расходов). В 1864 г. для контроля над государственными финансами в каждой губернии были созданы контрольные палаты¹⁰⁰. Эти финансовые реформы в какой-то мере укрепили финансовое положение государства, но с произволом и казнокрадством в финансовой системе так и не было покончено.

Проведенные реформы затронули высшие государственные ор­ганы лишь поверхностно (создание временных органов по под­готовке реформы 1861 г., изменение функций Сената). В основном они способствовали реорганизации системы местных учреждений: суда, полиции, жандармерии. Но административно-территориаль­ное деление оставалось незыблемым. Как в первой, так и во второй половинеXIX в. губернии делились на уезды, станы и волости. По-прежнему губернаторы выступали исполнителями царской во­ли на местах, они контролировали деятельность не только своцх подвластных органов, но и общественных учреждений (земств и городских дум). Однако над губернаторами осуществлялся пери­одический контроль со стороны Сената. Так, в Киев в конце 70-х гг. для проверки деятельности губернского правления был послан сенатор В. Половцев, который в ходе ревизии обнаружил в де­ятельности правления много недостатков, главными из которых были: 1. Отсутствие действительно коллегиального обсуждения и решения дел, так как по всем делам без исключения мнение губернатора имело решающее значение. 2. Крайне медленное про­хождение дел и "пристрастие" к бесплодной переписке. 3. Неиспол­нение предписаний правления подчиненными ему местами и ли­цами. 4. Малая "попечительность" об интересах казны, сословных и общественных организациях.

Суммируя эти и другие недостатки, сенатор пришел к выводу, что "по отношению к главной задаче, т. е. к выполнению обязан­ности общего управления губернией, надлежит сказать, что эта задача сим управлением в действительности вовсе не осуществля­ется"¹⁰¹

Реформы 60—70-х гг. XIX в. проводились под надзором и при участии губернаторов и их помощников. Поэтому текущие дела по управлению губерниями в этот период оказались просто запущен­ными или решались чрезвычайно медленно. Во всех губернских управленческих инстанциях процветало взяточничество, казнок­радство, что издавна было характерно для российской бюро­кратии.

После убийства Александра II (1 марта 1881 г.) правительство резко меняет курс своей политики в сторону отхода от буржуазных преобразований в стране и проводит ряд реакционных меропри­ятий. Уже в августе 1881 г. появляется временное (на 3 года) "Положение о мерах к сохранению государственной безопасности и общественного спокойствия", которое предоставляло исключи­тельно широкие полномочия административной власти на местах. Власти могли любого жителя объявить на положении усиленной или чрезвычайной охраны и выслать из пределов местности, а так­же оштрафовать, подвергнуть аресту и предать военному суду. Они также получали право закрывать торгово-промышленные предприятия, учебные заведения и органы печати. Возобновляемое каждые три года, это "Положение" просуществовало до Февраль­ской революции 1917 г., являясь "фактической российской консти­туцией"¹⁰². В марте 1882 г. появляются правила о полицейском надзоре, по которым деятельность политической полиции достигла невиданного размаха. Наряду с жандармскими розыскными ор­ганами по этим правилам учреждались новые охранные отделения с чрезвычайными полномочиями.

В 1889 г. был принят закон о земских начальниках, ограничива­ющий деятельность земства и возвращающий дворянству вотчин-но-полицейскую власть над крестьянином. По нему территория каждого уезда делилась на несколько участков во главе с земскими начальниками из потомственных дворян, сочетавшими в одном лице как административную, так и судебную власть. Ему же всеце­ло было подчинено крестьянское волостное самоуправление — он контролировал всю выборную крестьянскую администрацию, представителей которой он мог смещать, штрафовать и арестовы­вать. После введения института земских начальников мировые суды в уездах перестали действовать, так как рассматриваемые ими дела частично перешли к земским начальникам, а частично — к волостным судам. Но назначение волостных судей из выбран­ных сельскими сходами кандидатов и утверждение приговоров волостного суда оставалось в руках земского начальника. Кроме того, последний мог своей властью оштрафовать (до 6 рублей) и арестовать (на 3 дня) любого крестьянина. Таким образом, крестьянин, как и до реформы 1861 г., становился бесправной личностью, зависимой от произвола земского начальника¹⁰³.

Новое земское положение 1890 г. серьезно ограничило крес­тьянское представительство в земских органах. Выборность крес­тьянской курии заменялась назначением губернатором гласных от крестьян из выбранных ими кандидатов. Параллельно с этим дворяне получали львиную долю голосов, поскольку уменьшался земельный ценз для них. Тем самым демократические завоевания, зафиксированные в "Положениях" 1864 г., перечеркивались новым реакционным законом¹⁰⁴.

Городское самоуправление также было пересмотрено в сторону ограничения прав городских низов. По новому городовому "Поло­жению" 1892 г. совсем исключались из числа избирателей низшие городские слои — приказчики и мелкие торговцы, а владельцы мелких торгово-промышленных заведений оттеснены новой избирательной системой на второй план. Главное место в городских думах отводилось владельцам крупных предприятий и городской недвижимой собственности. Так, в 90-х гг. в Киеве в выборах в городскую Думу принимал участие только 1% населения¹⁰⁵.

В 1887 г. в судебной системе был изменен ценз для присяжных заседателей. Так, чтобы усилить в судах участие представителей дворянства, понижается ценз для владельцев недвижимой соб­ственности; одновременно, чтобы отстранить менее состоятельных представителей буржуазии, повышался подоходный ценз. Кроме того, из ведения суда в 1889 г. были изъяты дела о "сопротивлении властям" и ограничена публичность (открытость) судебных заседа­ний по делам о государственных преступлениях¹⁰⁶.

Все названные контрреформы проводились в интересах само­державия и господствующего класса (дворянства), напуганных уси­лением революционного движения в обществе. Таким путем пра­вительство пыталось свести на нет демократические завоевания российского общества, упрочить устои монархии, приспосабливая к самодержавному строю развивающиеся буржуазные отношения.

Основной чертой политики управления Украиной, осуществля­емой царским правительством в условиях назревания революции в началеXX в., было расширение полицейских, карательных пол­номочий представителей властей на местах. Губернии Украины находились на положении усиленной или чрезвычайной охраны либо на военном положении согласно "Положению о мерах к ох­ранению государственного порядка и общественного спокойствия" 1881 г. и "Закону о военном положении" 1892 г.¹⁰⁷ Генерал-губер­наторы, губернаторы и градоначальники постоянно контролиро­вали деятельность государственных, земских и общественных ор­ганизаций и при малейшем сопротивлении властям отдельных лиц или организаций имели право проводить карательные санкции с применением оружия. Исключительно для борьбы с революцион­ным движением было создано в 1906 г. новое генерал-губернатор­ство Южного горнозаводского района в центре в Юзовке и градо­начальства в Одессе, Севастополе и Керчи¹⁰⁸. Также усиливался аппарат полиции и жандармерии. В декабре 1905 г. помещикам предоставлялось право заводить собственную охрану имений при помощи подчиненных губернатору команд пешей или конной по­лиции. Наряду с этим создавались новые жандармские охранные отделения специально из провокаторов для выявления революци­онных организаций и их вожаков. Такие отделения появились в Киеве, Харькове, Одессе, Екатеринославе, а в 1908 г. начинают формироваться жандармские летучие отряды. С 1906 г. на Украине функционируют военно-полевые суды (только с августа 1906 г. по март 1907 г. они вынесли более тысячи смертных приговоров)¹⁰⁹.

Напуганное размахом революционного движения, царское пра­вительство вынуждено было пойти на некоторые изменения в по­литическом строе государства. По Манифесту от 6 августа 1905 г. учреждалась Государственная Дума — как совещательный орган при императоре. По избирательному закону к выборам в Думу не допускались женщины, лица мужского пола моложе 25 лет, учащи­еся учебных заведений, военнослужащие срочной службы, бродячие скоморохи и др. Однако в результате общероссийской политичес­кой стачки этот закон был отменен. По Манифесту от 17 октября 1905 г. и по другим законодательным актам¹¹⁰ провозглашалось создание Государственной Думы в качестве законодательного ор­гана на основе всеобщего избирательного права. Вместе с тем утверждался неизменный характер самодержавной власти и ее приоритет над Думой: царь имел право ее распустить.

Выборы в I Государственную Думу проводились по закону от 11 декабря 1905 г., который сохранил основные положения закона от 6 августа 1905 г. По различным основаниям лишалась избира­тельного права почти половина населения империи. Выборы были не всеобщими, не прямыми, не равными, не тайными. В них участвовали лишь мужчины в возрасте старше 25 лет по системе курий. К существующим землевладельческой, городской и крес­тьянской куриям добавлялась рабочая курия. Для крупных земле­владельцев и горожан выборы были двухстепенными, для мелких землевладельцев и рабочих — трехстепенными, а для крестьян — четырехстепенными. Один выборщик в землевладельческой ку­рии представлял интересы 2 тыс. помещиков, в городской курии — 7 тыс., в крестьянской — 30 тыс. и в рабочей — 90 тыс. человек. Одновременно царское правительство, стремясь принизить роль Государственной Думы, в феврале 1906 г. преобразовало Госсовет из совещательного органа в верхнюю палату, которая могла от­клонять законопроекты, одобренные Думой. В Госсовете не было ни одного представителя от рабочих и крестьян, к тому же полови­на его состава назначалась лично царем¹¹¹.

I Государственная Дума насчитывала 448 депутатов. Состав ее по партийной ориентации был либерально-кадетским. От Украины в Думе было 102 депутата, из них 24 помещика, 26 представителей от буржуазной интеллигенции, 42 депутата от крестьян и 8 рабо­чих¹¹². Центральное место в деятельности Думы занимал аграрный вопрос. Крестьяне требовали национализации земли и уравнитель­ного землепользования. Такая направленность работы Думы не устраивала самодержавие, и через два месяца, в июле 1906 г., она была распущена¹¹³.

II Государственная Дума по составу оказалась еще более ради­кальной. Из 518 депутатов от Украины было 102 представителя — как и в I Думе — с преобладанием в их составе правых и "трудовиков"¹¹⁴.

В числе фракций I и II Государственных Дум действовала Украинская думская "Громада", состоявшая из 40 человек. Ор­ганизатором и вдохновителем ее стал М.С. Грушевский, историк, издатель журнала "Украинский вестник". Члены фракции представляли не украинские национальные партии, а общероссийские политические партии — кадетов, "трудовиков" — или были'вовсе беспартийными. "Громада" требовала предоставления политичес­кой автономии Украине в этнографических границах и введение украинского языка в школах, судах и в местных административных органах. Однако в рядах фракции не было единства, ее раздирали сословные противоречия. Единственное, в чем сходились депутаты от Украины, — это в желании провести свои требования путем реформ. "Громада" имела свой печатный орган на украинском языке — "Родное дело"¹¹⁵ II Дума также сосредоточила свою работу главным образом на обсуждении аграрного вопроса и так­же была распущена (3 июня 1907 г.).

По закону от 3 июля 1907 г., который фактически означал государственный переворот, так как игнорировал "основные зако­ны империи", III Государственная Дума состояла из угодного царю помещичье-буржуазного шовинистического блока. В составе III Думы среди 442 депутатов, в том числе 111 от Украины, преобладали представители от дворян. По партийной ориентации украинские депутаты состояли из "октябристов" и национали­стов¹¹⁶.

Деятельность послушной царизму III Государственной Думы отражала реакцию на революционное движение в стране в 1905—1907 гг. Дума просуществовала 5 лет и была распущена в 1912 г.

В ходе избирательной кампании в IV Государственную Думу объявили свою политическую программу украинские национали­сты ("прогрессисты"), призвав избирателей голосовать исключи­тельно за кандидатов украинской национальности.

В составе IV Думы сохранилось преобладание "октябристско"-кадетского большинства. От украинских губерний здесь было 97 депутатов (из 445) — в большинстве своем монархисты¹¹⁷.

Деятельность IV Государственной Думы в целом была бес­полезной, поскольку все законы в этот период принимались царем. Однако социал-демократы использовали трибуну Думы для запро­сов по актуальным политическим вопросам, в том числе о наци­ональном равноправии и защите прав национальных меньшинств.

Созданный буржуазией после начала первой мировой войны "прогрессивный блок" (1915 г.) стремился к реформам, ограничи­вающим самодержавие путем создания так называемого прави­тельства доверия, ответственного перед Думой. Однако царь не пошел на уступки: "министерство доверия" не создал, а Думу распустил 3 сентября 1915 г.¹¹⁸

Если новым представительным органом власти, созданным под напором революции 1905—1907 гг., была Государственная Дума, то новыми органами революционной власти на местах выступали Советы рабочих депутатов. На Украине они стали образовываться с октября 1905 г. в крупнейших городах (Екатеринослав, Киев, Луганск, Одесса, Николаев и др.) из стачечных комитетов и депу­татских собраний рабочих¹¹⁹.Все предприятия города делегиро­вали в Совет представителей (обычно от 100 рабочих — 1 депутат). Многие Советы создали свои исполнительные органы — испол­комы. Почти во всех Советах и исполкомах преобладали боль­шевики. Ряд Советов образовал в городах народную милицию для поддержания общественного порядка, ликвидировав местную по­лицию и жандармерию. Советы принимали постановления и при­казы, вводившие свободу слова и собраний, восьмичасовой рабо­чий день и т. д. В Луганске и Екатеринославе Советы распустили городские думы и провели работу по подготовке выборов нового состава Думы на основе общего и равного избирательного права. В Одессе и Екатеринославе Советы организовали бесперебойную работу магазинов, хлебопекарен, больниц. Юзовский и Екатерино-славский Советы осуществляли управление железной дорогой. Почти все они издавали газеты под названием "Известия" и "Бюл­летени"¹²⁰.

Советы рабочих депутатов на Украине в период революции 1905—1907 гг. действовали как органы самоуправления на местах. Во время первой мировой войны формируются новые государст­венные органы по межведомственному признаку — Особые сове­щания по обороне, по топливу, по продовольственному делу, по транспорту, по устройству беженцев.Все эти учреждения организо­вывались на основе Положения от 17 августа 1905 г. На местах создавались комиссии и назначались уполномоченные по делам Особых совещаний. Такие комиссии были созданы во всех губерн­ских городах Украины, а уполномоченные действ,овали в губерн­ских и уездных городах.

Вплоть до Февральской революции административная система управления на Украине в основном оставалась незыблемой, меня­ясь лишь по форме. Кроме уже упомянутых новых территориаль­ных образований появилось также новое генерал-губернаторство в Галиции (1914—1917 гг.), которому подчинялись 56 поветов Галиции и Буковины¹²¹.

После Февральской революции Временный комитет Государст­венной Думы провозгласил передачу всей власти новому прави­тельству, где преобладали кадеты. В Декларации Временное пра­вительство обещало ввести ряд свобод, провести амнистию, со­звать Учредительное собрание, заменить полицию народной милицией.

Провозгласив лозунг единой и неделимой России, Временное правительство распространило свою власть и на национальные территории империи. Новое правительство хотя и не сразу, но все же ликвидировало Государственную Думу, Госсовет и Министер­ство императорского двора и уделов. В целом же аппарат мини­стерств и ведомств оставался без изменений и даже расширился — прибавилось несколько новых министерств: почт и телеграфов, труда, продовольствия и государственного призрения¹²².

Значительно больше изменений произошло в местных органах власти. Временное правительство 4 марта 1917 г. издало постанов­ление об отстранении от должности губернаторов и вице-губер­наторов, исполнение их обязанностей возлагалось на председа­телей губернских земских управ — комиссаров Временного прави­тельства. Обязанности уездных исправников возлагались на уездных комиссаров — председателей уездных земских управ, избранных еще до Февральской революции. Параллельно с губерн­скими и уездными комиссарами на местах с начала марта 1917 г. возникли так называемые общественные комитеты, в состав кото­рых входили члены городских дум, представители различных пар­тий и духовенство (в Киеве, например, — епископ Никодим)¹²³.

На селе вместо прежних волостных правлений возникали во­лостные и сельские исполнительные общественные комитеты — новые органы Временного правительства. Так, например, в мар­те в селе Мирополье Харьковской губернии был создан такой исполнительный общественный комитет¹²⁴. Этими комитетами ру­ководили комиссары Временного правительства, в их состав при­влекались местные землевладельцы и "все интеллигентные силы деревни"¹²⁵.

Временное правительство пыталось повысить роль земских учреждений и городского самоуправления. В результате некоторой демократизации выборов был расширен состав земских и город­ских органов. Кроме того, были созданы новые общественные учреждения: волостные земства — собрания и управы, участковые и городские управления — районные думы¹²⁶. Все эти органы местного управления использовались Временным правительством в качестве опоры центральной власти, исполнителей ее распоряже­ний. Сразу же после Февральской революции почти во всех горо­дах Украины стали создаваться органы местной революционной власти трудящихся — Советы рабочих депутатов по образцу Сове­тов 1905—1907 гг. Новым явлением в революционном движении на Украине стали Советы солдатских депутатов и Советы крестьян­ских депутатов¹²⁷. Впервые создавались также территориальные объединения Советов — районные, уездные, губернские, краевые. Так, в конце апреля в Киеве проходил съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Юго-Западного края Укра­ины, на котором были представлены Советы Киевской, Волынской, Подольской, Черниговской и Полтавской губерний¹²⁸.

Февральская революция обострила национальный вопрос, что в условиях Украины вылилось в движение за политическую авто­номию края. Политические, в том числе националистические, пар­тии, такие, как УПСФ (Украинская партия социалистов-федерали­стов), УПСС (Украинская партия социалистов-самостийников), УСДРП (Украинская социал-демократическая партия), УПСР (Ук­раинская партия социал-революционеров), возглавила созданная на Украине 4 марта 1917 г. Центральная Рада¹²⁹. Ее лидером стал М.С. Грушевский. На местах Рада создавала свои органы: губерн­ские, уездные и городские "национальные рады", сельские и во­лостные "народные управления". Центральная Рада выдвинула перед Временным правительством ряд требований по автономизации Украины в составе Федеративной России, по учреждению при Временном правительстве должности министра по украинским делам и т. д. Временное правительство не приняло эти требования, и тогда Рада обратилась со своим первым универсалом 10 июня, в котором провозглашался принцип самоуправления украинского народа, а 15 июня создала свой исполнительный орган -- Гене­ральный секретариат.

Июньский кризис в стране вынудил Временное правительство пойти на соглашение с Радой: Генеральный секретариат признавал­ся органом российского правительства на Украине, был утвержден его состав. Что касается Центральной Рады, то она должна была пополняться представителями национальных меньшинств на Украине — русскими, еврейскими и польскими кадетами, "трудовика­ми", эсерами и т. д. Вопрос об автономии Украины откладывался до решения будущего Учредительного собрания. По инструкции Вре­менного правительства от 4 августа из пределов Украины исключа­лись: Донецкий бассейн, Екатеринославщина, Таврия, Херсонщина и Харьковская губерния¹³⁰. Этот акт вызвал негативную реакцию на Украине и возмущение действиями новых российских властей.

В канун Октябрьской революции Центральная Рада выступала как орган Временного правительства и проводила сепаратистскую политику под лозунгом национального возрождения Украины.

Система управления Молдавии в составе России (XVIII — начало XX в.)

Формирование молдавской государственности относится к се­редине XIV в. Однако подлинной независимостью образовавшееся тогда Молдавское княжество пользовалось весьма непродолжи­тельное время, попадая в вассальную зависимость то от Венгерско­го, то от Польского королевств. В начале XVI в. Молдавия призна­ет сюзеренитет турецкого султана и становится составной частью огромной Османской империи, сохраняя определенную автоно­мию, которая вплоть до XIX в. постоянно сужалась, более того, Молдавия теряла одну территорию за другой. Процесс отсечения ее земель турецкими властями начался еще в 1484 г., когда княжес­тво утратило весьма важные в стратегическом отношении порты Белгород и Килию. К середине XVIII в. из 45,8 тыс. км² Пруто-Днестровского междуречья, то есть восточной части Молдавского княжества, непосредственно в его состав входило лишь 20,3 тыс. км^{2 131}, остальные земли находились под властью турецких пашей и татарских (ногайских) ханов.

Османские власти последовательно отсекали земли на юге и се­вере Пруто-Днестровского междуречья, проводя при этом целена­правленную демографическую политику¹³². Стратегической зада­чей Порты было постепенное смыкание северных и южных райя (подданных) и полное выведение этого региона из-под юрисдикции Молдавии. В 1774 г. Молдавское княжество с дозволения турецкой стороны теряет еще один важный свой регион — Буковину, откуда, собственно, и пошла молдавская государственность и где находи­лись первые столицы княжества — Бая, Сирет, Сучава и древние религиозные центры. Таким образом, к началу XIX в. третья часть Молдавского княжества уже не входила в состав Молдавии.

Территория Пруто-Днестровского междуречья, которая после 1812 г. стала именоваться Бессарабией (до этого так называлась лишь ее южная часть), в эпоху османского господства делилась на три зоны. Первую из них составляли районы, или по-молдавски цынуты, непосредственно входившие в состав Молдавского кня­жества, во вторую входили земли, управлявшиеся турецкими влас­тями как на севере междуречья, так и на юге; третья зона — это территория буджакских ногайцев, центр которых располагался в Каушанах и которые входили в систему Крымского ханства, ставшего составной частью Османской империи. В каждой из этих зон были свои особенности, прежде всего свои законы, особые система управления и экономический уклад.

Между молдавским и мусульманским населением весьма часто возникали коллизии, причем не только в период военных действий, но и в относительно спокойное время. Довольно частыми были набеги мусульман, особенно татар и ногайцев, на христианские поселения, что потребовало от османских властей принятия оп­ределенных мер. К числу таких мер относилась и так называемая граница "двух часов", или по-другому — граница Халил-паши, установленная в середине XVII в. на юге молдавских земель и на стыке с южными райя и, прежде всего, по границе с ногайскими поселениями¹³³. То есть была создана довольно широкая нейтраль­ная полоса, которая, однако, не соблюдалась и не могла предот­вратить столкновения. Определенную роль в сдерживании устрем­лений мусульманского населения сыграли русско-турецкие войны, во время которых, прежде всего в 1768—1774 гг. и 1787—1791 гг., из междуречья высылали почти все мусульманское население. Пос­ле Кучук-Кайнарджийского мира 1774 г. Молдавскому княжеству возвращается небольшая территория на юге междуречья, где со­здается новый район — Хотарничанский цынут.

Заметно отличалось своим образом жизни население днестров­ского левобережья. Важная особенность этих районов заключалась в том, что они не входили в состав Молдавского княжества, а были составной частью Польского королевства или Крымского ханства. Собственно татарские владения здесь появились еще в XIII в., но в конце XIV — начале XV в. началось проникновение сюда литов­цев, и некоторое время они входили в состав Великого княжества Литовского. После объединения Польши и Литвы границей между Польшей и Крымским ханством на долгие годы становится мало­приметная речка Ягорлык — левый приток Днестра.