Государственная служба в системе государственного управления

Государственная служба находится в ряду с такими явлени­ями, как государство, государственная власть, государствен­ный аппарат, государственное управление, взаимосвязана с ними и, следовательно, только через влияние на них может прояв­лять себя, реализовываться, анализироваться и оцениваться. Как государство нельзя изучить, не связывая его с обществом, человеком, с теми изменениями, которые происходят в эконо­мической, социальной, духовной и политической сферах, так и государственную службу нельзя оценивать вне включенности ее во все процессы реализации государственной власти. Глав­ной с этой точки зрения видится взаимосвязь с государствен­ным управлением, ибо государственная служба ориентирована на его осуществление и совершенствование.

Любой вид управления возникает и объективно обусловлен объединением людей и их взаимодействием в рамках такого объединения. Народ, объединенный в государство и взаимодей­ствующий через него со всем мировым сообществом, создает самую важную для его исторического развития систему управ­ленческих отношений и нуждается в очень высоком по каче­ству управлении. К сожалению, в обществе еще не наступило понимание сущности управления и его огромных возможностей в развитии производительных сил и повышении благосостоя­ния людей.

Государственное управление среди всех видов управления занимает особое место, что объясняется некоторыми, только ему присущими свойствами.

Определяющее влияние на характер целенаправленных, орга­низующих и регулирующих воздействий, осуществляемых дан­ным видом управления, оказывает; его субъект — государство6. Государство — структура, способная властно определять линию поведения людей и добиваться ее с помощью принуждения.

Государственное воздействие — регулирование, это, прежде всего, воздействие властное, политическое, которое имеет в ос­нове правовую обусловленность (легитимность), а в реализа­ции — силу государственного аппарата, обладающего средства­ми принуждения.

Государство реализует свое политическое воздействие посред­ством законодательства, устанавливая общие, типовые прави­ла и нормы поведения всех людей во всех сферах общественной жизни и обеспечивает их соблюдение не только силой власти, но и другими механизмами регулирования (экономическими, ценностными, нормативными, нравственными), постоянно рас­ширяя сферу их применения.

Государство, будучи сложным и многогранным обществен­ным явлением и выступая в качестве субъекта управления, при­дает управлению общественными делами свойство системности, которое приобретает определяющее значение. Только при на­личии государства в обществе возможно достижение необходи­мой согласованности, координации, целеустремленности, субор­динации, а следовательно, рациональности и эффективности в управлении.

Эффективность государственного управления зависит от мно­гих факторов, но определяющим из них является качество со­циальной связи общества и государства. Обществу необходимо сильное государство, ибо национальная и личностная безопас­ность граждан может быть обеспечена только сильным, право­вым и демократическим государством. Однако достаточно час­то государство отрывается от общества, перестает защищать его интересы, преследует интересы коррумпированной верхуш­ки, у которой собственные интересы нередко противоположны коренным интересам граждан, и тогда бессмысленно говорить об его усилении.

Совершенно очевидно, что в соответствии с требованиями времени должна меняться сущность государственного управле­ния. Сегодня, чтобы выполнить свой долг перед обществом — обеспечить национальную и личную безопасность своих граж­дан, использовать свои властные полномочия в интересах об­щества, упорядочить распорядительно-организационные, регу­лятивные, нормотворческие и силовые функции, государство обязано ответить на те вызовы времени, которые порождены тремя революциями: научно-технической, информационной и управленческой. Как показывают исследования многих ученых, без коренного качественного изменения в области информаци­онно-аналитической концептуальной деятельности государство не может разработать и принять выверенную стратегию разви­тия общества на основе перспективной общественной доктри­ны, разработать и скоординировать разные политики (эконо­мическую, социальную, экологическую, культурную, образовательную и др.), предложить обществу понятный и приемлемый для него курс.

Обществу необходима такая система государственного уп­равления, которая служит его интересам и продвигает разви­тие общества. В ней должна широко и с пользой применяться современная научная мысль, должны быть созданы условия для свободного творческого поиска оптимальных управленческих решений, сосредоточены наиболее подготовленные специалис­ты по различным областям управления.

Подобный уровень государственного управления должен от­личаться следующими характерными чертами:

— глубоким учетом в управленческих решениях и действи­ях реальных возможностей, конкретных объективных условий и субъективных факторов, динамики и тенденций их измене­ний;

— ориентацией государственной политики на использование наиболее прогрессивных, проверенных мировой практикой и применимых в российской ситуации способов, форм, механиз­мов и ресурсов решения актуальных проблем жизнедеятельно­сти людей;

— тесным взаимодействием научной мысли и управленчес­кой практики, развитой общественной экспертизой принципи­альных государственных решений, поддержанием подготовлен­ности и динамики персонала управления на уровне научного общественного знания;

-— открытостью и восприимчивостью к новым источникам и ресурсам управления, способностью своевременно создавать и осваивать новые прогрессивные механизмы и способы решения управленческих проблем.

К сожалению, многие преобразования, которые периодичес­ки предпринимаются в государственном аппарате, не влияют сколько-нибудь ощутимо на производственную деятельность и бытие народа. Власть приспосабливает аппарат к своим инте­ресам, в том числе и путем создания соответствующей государ­ственной службы.

Россия имеет достаточные ресурсы и резервы для коренного изменения своей жизни в лучшую сторону. Но все упирается в уровень управления, особенно государственного, который продолжает оставаться очень низким. К сожалению, эффективность государственного регулирования часто зависит не от должной ориентации государственных органов, а от динамики действий отдельных руководителей, обеспокоенных судьбой и состояни­ем страны или подлежащих их ведению управляемых процес­сов.

Задача повышения уровня управления является комплекс­ной, и определяющее место здесь принадлежит политической системе общества, которая призвана найти, воспитать, возро­дить, обучить, испытать и привести в политические государ­ственные должности людей действительно высоких общекуль­турных, профессиональных и личностных качеств.

В России государственной власти всегда принадлежала ис­ключительно большая роль в преобразовании и развитии об­щества. И в обозримом будущем, по мнению профессора Г.В. Атаманчука, многое будет сохраняться, реформироваться, зак­репляться в новом качестве именно благодаря государственной власти. Поэтому нашей стране на всю просматриваемую перс­пективу исторического развития необходимо сильное, в луч­ших его параметрах государство. Требуется восстановить дос­тоинство и действенность всего «государственного»: государ­ства, государственной власти, государственного аппарата, го­сударственного управления, государственной службы. Восста­новить не только с точки зрения качества кадрового наполне­ния, но и главным образом в аспекте институциональном.

При решении этой сложной задачи необходимо придать фор­мам и процессам властеотношений и государственного управле­ния демократический, публичный, творческий, интеллектуаль­ный характер, делая их полезными, сознательными и гуманис­тическими. Государственная власть должна быть рациональ­ной и эффективной, ориентированной на потребности и инте­ресы общества в целом, а в нем — каждого человека.

Современное и будущее российское общество настоятельно требует опережающего государственного управления, т.е. уп­равления интеллектуального, насыщенного, динамичного, тво­рящего новое и активно соединяющего науку с практикой, не­сущего в общество нравственные ценности. Надо не только сфор­мулировать, но и получить общественное одобрение тех требо­ваний, которые общество вправе предъявлять к государствен­ному управлению как общественному явлению и к тем людям, которые ответственны за него и определяют его состояние. Го­сударство должно избавляться от ставших во многом рутинных функций управления или наполнить их новым содержани­ем, создать условия для решения сложных, наукоемких, твор­ческих и ресурсоемких информационно-аналитических и стра­тегических задач.

В государственном управлении, связанном исторической судь­бой, объединенных в государство миллионов людей, спонтан­ность недопустима.

Здесь должен действовать разум, основанный на достовер­ных знаниях, опыте и информации. Современный рационализм в государственном управлении предполагает использование комплексного подхода в анализе и оценке уп­равленческих ситуаций, в исследовании и выборе управленчес­ких решений, в поиске и применении форм, методов и ресурсов их практического использования;

постоянное и упорное стремление к оптимизации всех эле­ментов и взаимосвязей как в субъекте государственного управ­ления (государственном аппарате — системе его органов и их должностных лиц), так и в управляемых объектах — в воспро­изводстве общественной системы. Важно понимание того, что общество вступило в эпоху дефицита всех ресурсов и только их оптимальное использование способно поддержать благосостоял ние и надежный социально-экономический и духовный рост;

смещение акцента с материальных, природных и создавае­мых людьми ресурсов на ресурсы, заложенные в человеческом потенциале, — в способностях и талантах людей, в их образо­вании и состоянии здоровья, умении качественно и продуктив­но трудиться, в экономичности их потребления, в развитии и полном использовании их творческих, созидательных способ­ностей;

соединение таланта с высокими технологиями, ибо созда­вать эти технологии и их сполна использовать могут только профессионально подготовленные и высоконравственные люди;

повышение требовательности и ответственности персонала государственных органов за результаты, последствия и эффек­тивность их управленческих решений и действий. О рациона­лизме государственного управления не может быть и речи, если чиновники не знают, зачем они занимают те или иные государ­ственные должности, что и как должны на них делать, к каким состояниям обязаны приводить управляемые объекты или подчиненные им управляемые структуры.

Государственная служба является подсистемой в рамках си­стемы государственного управления. Из этого вытекает, во-пер­вых, невзирая на многообразие и комплексность средств, ис­точников и ресурсов обеспечения рациональности и эффектив­ности государственного управления, решающий вклад в этот процесс вносит государственная служба. Во-вторых, государ­ственная служба должна анализироваться, оцениваться и со­вершенствоваться под влиянием обратных связей, идущих из состояния, содержания и запросов государственного управле­ния. С точки зрения практических интересов государственного управления должны рассматриваться все проблемы становле­ния современной высокоэффективной государственной службы.

Как институт государственного управления государственная служба должна привнести в него программно-целевой подход, управленческий профессионализм, правовую компетентность, организованность и дисциплину, законность, рациональность и многое другое, в чем нуждается российское общество и госу­дарство.

Государственная служба может быть эффективным средством совершенствования государственного управления при условии, если сама хорошо организована. По мнению ученых Российс­кой академии государственной службы, имеется пять блоков проблем, требующих решения:

— законодательное и иное нормативное регулирование госу­дарственной службы Российской Федерации как целостного со­циально-правового института со своими целями, функциями, организацией и технологией реализации, согласованного по уров­ням и видам;

— определение контрольных параметров и комплексное со­циологическое исследование с их помощью состояния государ­ственного аппарата и его кадрового обеспечения, постоянный мониторинг влияния на него процессов развития государствен­ной службы Российской Федерации;

— создание системы профессионального развития всех кате­горий государственных служащих с охватом всех сторон дан­ной проблемы в рамках страны и международного сообщества;

- отработка структур и технологий управления государственной службы Российской Федерации в целом, по уровням и видам;

— обоснование и введение в практику критериев и процедур оценки социальной эффективности государственной службы Рос­сийской Федерации в целом, каждого его уровня и вида, ис­пользование их для обратной связи с обществом в целях совер­шенствования государственного аппарата.

Если общество хочет, чтобы государственная служба стала действенным средством совершенствования государственного управления, оно обязано поставить перед ней достаточно обо­снованные, реальные и напряженные цели.

В силу многоаспектности целей государственного управле­ния «дерево целей» государственной службы также должно быть комплексным и включать целевые показатели по следующим направлениям:

— формирование общественно-политических и правовых предпосылок, обеспечивающих продуктивную взаимосвязь ор­ганов государственного и местного управления с гражданами и поддержку последними их действий;

— рационализация форм и методов исполнения государствен­ных должностей на базе научной организации соответствующих видов деятельности, использования достижений науки и миро­вого опыта, применения современных информационных средств;

— обоснование и контроль финансовых и иных материаль­ных затрат по различным уровням и видам государственной службы, определение численности и нормативов издержек по различным государственным должностям;

— разработка проектов и практическая реализация норматив­ных правовых актов и методических материалов, обеспечиваю­щих рациональное функционирование государственной службы;

— работа с кадровым потенциалом государственной служ­бы, организация системы профессионального развития государ­ственных служащих;

— организация и координация научных исследований в об­ласти государственной службы, формирование и использование информационной сети, разработка и использование критериев рациональности и эффективности государственной службы.

Основное, определяющее, что способствует превращению го­сударственной службы в действенный институт государствен­ного управления, заключается в расширении и укреплении вза­имосвязей государственного аппарата с обществом и граждана­ми на всех уровнях и по всем аспектам. Это взаимодействие должно идти как по линии восприятия и отражения в государ­ственном управлении потребностей, интересов и целей жизне­деятельности общества, так и по линии обратных процессов влияния государства и его органов на сознание, поведение и деятельность людей, а также создаваемые ими структуры.

Во многих странах стабильность государства и преемствен­ность его руководства справедливо связывают с государствен­ной службой. Для этого государственная служба должна быть нейтральной по отношению к любым политическим, философ­ским и религиозным взглядам, социальным слоям и группам, а также должна быть ориентирована только на конституцию и законы и направлять свои усилия на их реализацию.

Государственная служба может быть связана только с государ­ственной политикой, находящей отражение в правовых ситуаци­ях, решениях, практике применения законодательной, исполни­тельной и судебной властей как формы подчинения государства общенациональным интересам. Только при этих условиях функ­ционирование государственной службы создает известную устой­чивость и преемственность механизма законного осуществления целей и функций государства в лице его органов власти.

Фактором укрепления связи между государством и обще­ством является открытость и ответственность государственной службы перед обществом, гражданами. Для этого необходимо постоянно информировать их об управленческих решениях и действиях, объяснять их смысл и целенаправленность, преодо­левать бюрократизм, коррупцию и иные негативные явления.

Важным аспектом развития государственной службы как ин­ститута государственного управления является деятельностное и социально-психологическое состояние в коллективах государствен­ных органов, нравственность поведения и деятельности государ­ственных служащих. Опасна безнравственность любого человека, ибо она несет непременно беду другим людям, но безнравствен­ность, помноженная на силу власти, ущемляет интересы многих, ведет к трагедии всего общества. Суще­ствует несколько правил социально-психологи­ческого и этического свойства, которые должны быть приняты государственной службой и строго соблюдаться ею.

Во-первых, правовые нормы и процедуры, традиции и обы­чаи, нравственные требования и нормы этикета не могут иметь каких-либо исключений или послаблений для кого бы то ни было в иерархии государственных служащих.

Во-вторых, должностные лица каждого вышестоящего уровня должны отличаться набором более высоких качеств, выделять­ся своим интеллектуальным и нравственным развитием.

В третьих, подлинная служба Отечеству требует от челове­ка полной отдачи. Поэтому в государственной службе призна­ние достоинств и старание человека, определение оснований для продвижения по служебной лестнице должны обязательно ориентироваться на определенный круг заслуг, выступающий критерием оценки и основанием стимулирования.

В четвертых, направленность государственной службы на стабильность государства, на общенациональные интересы, на обслуживание общества предполагает для лиц, ее несущих, оп­ределенные самоограничения.

Важно их придерживаться, причем не только по юридичес­кому принуждению (формальное соблюдение закона), но и по внутренним моральным императивам.

Следует отметить, что от государственных служащих требуется новое, современное понимание государ­ственного управления. Имеется в виду инновационное управ­ление, создающее в конечном итоге новое качество управляе­мых объектов, системы воспроизводства потребительских цен­ностей, обеспечивающих потребности благосостояния и раз­вития общества. Это предполагает существенное изменение позиции, атмосферы и поведения государственных органов, преодоление бюрократической опеки и становление духа пред­принимательства, переход к функциям обновления, развития, инициирования новых форм и методов общественной жизнеде­ятельности.

Обоснованная государственная-служба возможна только при условии разработки новой философии и новой методологии го­сударственного управления, направленных в будущее и учиты­вающих его парадигмы. Мировое сообщество разработало на XXI век концепцию устойчивого развития, которая предпола­гает достижение равновесного взаимодействия человека, обще­ства и природы. Научная мысль достаточно убедительно обо­сновала биосферную и ресурсную модели мировой системы, пред­ложила параметры изменения происходящих процессов.