Оценка отдельных мер, принятых федеральными органами исполнительной власти в курируемых ими отраслях

Сфера здравоохранения

Несмотря на принятие отдельных нормативных правовых актов, способствующих развитию конкуренции на товарных рынках в сфере здравоохранения, их принятие на практике пока не привело к улучшению ситуации в рассматриваемой сфере.

Так, 3 июля 2016 года вступил в силу Федеральный закон № 350-ФЗ «О внесении изменений в статью 61 Федерального закона «Об обращении лекарственных средств» и статью 3 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обращении лекарственных средств», в который по инициативе ФАС России была включена норма о принятии Правительством Российской Федерации порядка определения взаимозаменяемости лекарственных средств для медицинского применения, зарегистрированных до вступления в силу Федерального закона от 22.12.2014 № 429-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об обращении лекарственных средств». Вместе с тем, указанный порядок до сих пор не принят.

Минздравом России издан приказ от 27.07.2016 № 538н «Об утверждении Перечня наименований лекарственных форм лекарственных препаратов для медицинского применения», который содержит перечисление всех зарегистрированных в настоящий момент на территории Российской Федерации лекарственных форм лекарственных препаратов. Однако приказ не содержит информации об их эквивалентности, что позволяет недобросовестным государственным и муниципальным заказчикам указывать требования к поставке конкретных лекарственных форм лекарственных препаратов, отклоняя эквивалентные по терапевтическому эффекту лекарственные формы.

3 ноября 2016 года было принято решение Совета ЕЭК от 03.11.2016 № 92 «Об отдельных вопросах обращения лекарственных препаратов», что позволило сохранить институт взаимозаменяемости в законодательстве Российской Федерации. Несмотря на это, институт взаимозаменяемости лекарственных препаратов в Российской Федерации до сих пор не функционирует.

В 2016 году внесены поправки в Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», направленные на централизацию закупок важнейших лекарственных препаратов.

Государственной Думой принят в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части совершенствования административной ответственности в сфере здравоохранения», который установит административную ответственность медицинских работников, руководителей медицинских организаций, фармацевтических работников, руководителей аптечных организаций за нарушение требований и ограничений, установленных законодательством Российской Федерации, а также за нарушение медицинским работником утвержденного Минздравом России порядка назначения и выписывания лекарственных препаратов.

Федеральными органами исполнительной власти разработан проект плана мероприятий, предусматривающий поэтапный переход к практике государственных закупок медицинского оборудования открытого типа, включающий нормативное определение оборудования открытого и закрытого типа. Однако указанный план до сих пор не утвержден.

Проект федерального закона «Об обращении медицинских изделий» не принят, что существенно препятствует развитию конкуренции на товарном рынке медицинских изделий, расходных материалов, запасных частей, технического обслуживания и ремонта.

Минпромторг России разработал проект постановления Российской Федерации о реализации трехэтапной конкурентной процедуры при закупке лекарственных препаратов для государственных нужд, принятие которого, по мнению ФАС России, может привести к ограничению конкуренции на торгах и неэффективному расходованию бюджетных средств.

Кроме того, определенными действиями и актами федеральных органов исполнительной власти могли быть созданы условия, ограничивающие конкуренцию на соответствующих товарных рынках лекарственных препаратов, медицинских изделий, медицинских услуг. Так, по обращениям и предупреждениям ФАС России, выданным в порядке осуществления государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, федеральными органами исполнительной власти, ответственными за реализацию мер по развитию конкуренции в соответствующих отраслях сферы здравоохранения и социальной защиты граждан, в 2016 году по требованию ФАС России были реализованы следующие меры по развитию конкуренции.

Так, по разъяснениям ФАС России от 03.02.2016 № АД/6345/16 Министерством здравоохранения Российской Федерации проведен электронный аукцион от 28.03.2016 № 0195100000216000070 на закупку лекарственных препаратов с МНН «Глатирамера ацетат», предусматривающий один лот (в дозировках 20 мг/мл и/или 40 мг/мл), что позволило принять участие в торгах всем участникам рынка, причем впервые после окончания срока действия патента на лекарственный препарат «Копаксон-Тева», на указанных торгах помимо оригинального (референтного) препарата к поставке был представлен его воспроизведенный аналог (дженерик) с торговым наименованием «Аксоглатиран-ФС» (производства ЗАО «Ф-Синтез»), участие которого было обеспечено предупреждениями ФАС России от 06.04.2016 № ИА/22738/16 и № ИА/22736/16, выданными ФАС России Минздраву России и ФГБУ «НЦЭСМП» Минздрава России.

По предупреждению ФАС России от 29.02.2016 № ИА/12185/16 Министерство здравоохранения Российской Федерации устранило признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», выразившиеся в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами. Минздрав России необоснованно отказывался вносить изменения в реестровую запись о государственной регистрации предельных отпускных цен лекарственных препаратов при изменении их производителей, что препятствовало реализации лекарственных препаратов.

Во исполнение выданного антимонопольным органом в связи с наличием признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» предупреждения от 27.05.2016 № ИА/35583/16 Минтруд России устранил признаки ограничения конкуренции на рынке электронных ручных видеоувеличителей, исключив из опубликованных на официальном сайте Минтруда России «Методических рекомендаций по установлению медицинских показаний и противопоказаний при назначении специалистами медико-социальной экспертизы технических средств реабилитации инвалида и методики их рационального подбора» требования к электронным ручным видеоувеличителям, защищенные патентами, требования, соответствующие определенным производителям, а также фотографические изображения электронных ручных видеоувеличителей с читаемыми словесными комбинациями, указывающими на конкретные марки электронных ручных видеоувеличителей и производителей.

По предупреждению ФАС России от 21.04.2016 № ИА/26471/16 Минздрав России устранил признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», которые выражались в установлении не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам на рынках оказания услуг по дезинфекции, дезинсекции, дератизации. Минздрав России отозвал разъясняющие письма о лицензировании оказания услуг по дезинфекции, дезинсекции, дератизации и издал новое информационное письмо об отсутствии необходимости получения лицензии для осуществления дезинфекционной деятельности в целях обеспечения дезинфекции, дезинсекции, дератизации, которые не предусматривают осуществление мероприятий в рамках оказания медицинской помощи и не являются медицинской услугой.

По предупреждению ФАС России от 29.04.2016 ВК/29236/16 Минздрав России устранил признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», исключив торговые наименования противогриппозных лекарственных препаратов из опубликованных Методических рекомендаций по диагностике и лечению гриппа, оставив только международные непатентованные наименования.

По обращению Федеральной антимонопольной службы 11.10.2016 № АК/69936/16 Департамент лекарственного обеспечения и регулирования обращения медицинских изделий Минздрава России добровольно отозвал письмо, в котором разъяснялась возможность ГУП и МУП осуществлять закупки в рамках Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в случае, если деятельность фармацевтической организации, зарегистрированной в организационно-правовой форме унитарного предприятия, не относится к сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

По обращению Федеральной антимонопольной службы от 03.08.2016 № АК/53327/16 Росздравнадзор устранил признаки ограничения конкуренции на рынке расходных материалов для анализаторов (часть 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции»), а именно отозвал письмо субъектам обращения медицинских изделий и территориальным органам Росздравнадзора, согласно которому на определенном гематологическом анализаторе для лабораторных исследований должны были применяться исключительно реагенты одного производителя.

Сфера образования

ФАС России рассмотрен и отклонен проект Методических рекомендаций оснащения общеобразовательных организаций средствами обучения и воспитания, перечень которых утвержден приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 30.03.2016 № 336 «Об утверждении Перечня средств обучения и воспитания, необходимых для реализации образовательных программ начального общего, основного общего и среднего образования, соответствующих современным условиям обучения, необходимого при оснащении общеобразовательных организаций в целях реализации мероприятий по содействию созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях». Перечнем была предусмотрена чрезмерно детальная регламентация характеристик отдельных видов средств обучения и воспитания, что могло привести к нарушению Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и Федерального закона от 05.04.2014 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в части сокращения числа участников рынка учебного оборудования для общеобразовательных школ и получения отдельными производителями учебного оборудования необоснованных конкурентных преимуществ.

Развитие сайта torgi.gov.ru

Согласно позиции Минэкономразвития России, изложенной в разделе 1.4.5.1 Доклада, Министерством в рамках разработки проекта формирования системы имущественных торгов в Российской Федерации было предложено создать на базе официального сайта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети для размещения информации о проведении торгов torgi.gov.ru (далее – сайт torgi.gov.ru) многофункциональный портал, интегрированный с электронными торговыми площадками, региональными порталами торгов и иными внешними информационными системами. Указанный портал в соответствии с концепцией, высказанной Минэкономразвития России, будет предоставлять пользователям такие функциональные возможности, как подача заявок на участие в торгах, оплата задатков через сайт, а также сопутствующие платежные, кредитные, страховые, аналитические, консультационные сервисы.

Статистические данные, размещенные на сайте torgi.gov.ru свидетельствуют о том, что количество пользователей данного сайта неуклонно растет, количество зарегистрированных организаторов торгов постоянно увеличивается. Так, если в 2015 году количество посещений сайта составило 14 520 982, то в 2016 году их количество возросло до 23 411 969, то есть увеличилось на 61,2%. Число зарегистрированных организаторов торгов в 2015 году составляло 26 109, в 2016 году их число увеличилось на 22% и составило 31 853.

Указанная информация свидетельствует, в том числе о повышении интереса к проведению имущественных торгов.

Вместе с тем в настоящее время сайт torgi.gov.ru является «доской объявлений», где размещается информация о проводимых торгах, который нуждается в модернизации и повышении эффективности его работы.

Учитывая изложенное, ФАС России поддерживает идею Минэкономразвития России по развитию сайта torgi.gov.ru как многофункционального портала, который будет способствовать повышению интереса к торгам и, как следствие, развитию конкуренции в ходе их проведения.

Вместе с тем важным остается вопрос о способе реализации проекта модернизации сайта torgi.gov.ru.

Так, концепцией Минэкономразвития России по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы организации и проведения торгов, обязательных в силу законодательства Российской Федерации, предполагается взимание платы за сервисы, предоставляемые с помощью сайта torgi.gov.ru, а также осуществления победителями торгов оплаты услуг оператора сайта torgi.gov.ru.

По мнению ФАС России, основной целью сайта torgi.gov.ru является, прежде всего, повышение прозрачности торгов, обеспечение доступности информации о торгах всем заинтересованным пользователям без взимания платы. Тогда как предоставление на сайте torgi.gov.ru платных сервисов не соответствует целям работы сайта и может привести к ограничению доступа к информации о проведении торгов. Например, данная ситуация может сложиться вследствие установления платы за получение дополнительной информации об имуществе, реализуемом в рамках проведения торгов.

Возложение на победителей торгов платы за услуги оператора сайта torgi.gov.ru приведет к снижению стоимости имущества и имущественных прав, формируемой по итогам проведения торгов, поскольку участники торгов будут принимать решение о повышении цены имущества (имущественных прав) с учетом соответствующих выплат оператору сайта torgi.gov.ru, что в итоге скажется на размере доходов, поступающих в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации от продажи имущества и передачи имущественных прав.

Таким образом, способы реализации проекта по модернизации сайта torgi.gov.ru, предлагаемые Минэкономразвития России, требуют дополнительного обсуждения и тщательной проработки с учетом всех возможных рисков и последствий.

В сфере газоснабжения

Также для дальнейшей работы по развитию биржевой торговли газом, включая расширение состава участников торгов и увеличение объёмов продаж природного газа на организованных торгах, необходимо принятие совместного приказа Минэнерго России и ФАС России, предусматривающего утверждение минимальной величины продаваемого на бирже газа и требований к биржевым торгам и обязательности участия в торгах. До настоящего времени Минэнерго данный приказ не согласован.

Рынок алкогольной продукции

Федеральными органами власти проводится активная работа по совершенствованию регулирования алкогольной отрасли в соответствии с Планом мероприятий по стабилизации ситуации и развитию конкуренции на алкогольном рынке. Взаимодействие ФАС России, Минэкономразвития России, Минфина России, Минсельхоза России и Росалкогольрегулирования осуществляется на основе деятельности рабочей группы по повышению эффективности государственного регулирования и конкуренции на алкогольном рынке при Правительственной комиссии по повышению конкурентоспособности и регулированию алкогольного рынка и экспертных советов при ФАС России и при Росалкогольрегулировании.

Федеральным законом от 30.11.2016 № 409-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», а также Федеральным законом от 19.12.2016 № 415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» в 2017 году установлен новый механизм распределения акцизов на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 %, за исключением пива, вин, фруктовых вин, игристых вин (шампанских), винных напитков, изготавливаемых без добавления ректификованного этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртованных виноградного или иного фруктового сусла, и (или) винного дистиллята, и (или) фруктового дистиллята, между субъектами Российской Федерации.

Внесены изменения в Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» в части урегулирования вопроса розничной реализации алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания, для чего была предусмотрена отдельная лицензия (Федеральный закон от 03.07.2016 № 261-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Вступил в силу Федеральный закон от 23.06.2016 № 202-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» о запрете ПЭТ-упаковки объемом свыше 1,5 литров, которым предусматривается введение с 01.01.2017 запрета на производство и оборот (кроме розничных продаж) алкогольной продукции в полимерной потребительской таре объёмом более 1,5 л, на розничную продажу алкогольной продукции в такой таре – с 01.07.2017.

С 1 января 2017 года вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации от 15.11.2016 № 1195 «О ведении реестра виноградных насаждений», разработанное Минсельхозом России. Указанное постановление будет способствовать внедрению системы реализации вин защищенного географического указания.

Минсельхозом России во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти и бизнес сообществом разработан проект Концепции развития виноградарства и виноделия в Российской Федерации, в которой предусмотрен комплекс мер поддержки, направленных на развитие виноградарства и виноделия, наполнение внутреннего рынка качественной продукцией, импортозамещение и наращивание экспортного потенциала Российской Федерации.

В целом необходимо отметить, что работа федеральных органов исполнительной власти осуществляется слаженно, однако недостаточно динамично.

Эквайринг

В части позиции ОПОРЫ РОССИИ относительно высокой по ее оценкам стоимости обслуживания безналичных платежей (услуг банков по эквайрингу) по сравнению с наличным денежным оборотом ФАС России считает необходимым отметить следующее.

Одним из основных факторов указанного обстоятельства, исходя из позиции ОПОРЫ РОССИИ, является установление платежными системами разных ставок межбанковской комиссии, которая по правилам платежных систем уплачивается банком-экварером, обеспечивающим осуществление платежей с использованием банковских карт в торгово-сервисных предприятиях, банку-эмитенту банковских карт при совершении таких платежей.

Как отмечает ОПОРА РОССИИ, с учетом того, что межбанковская комиссия является составной частью торговой уступки, уплачиваемой торгово-сервисным предприятием банку-эквайреру за обеспечение возможности безналичной оплаты товаров (работ и услуг), а названное различие основано на виде осуществляемой торгово-сервисным предприятием деятельности, в результате действий платежных систем создаются дискриминационные условия обслуживания безналичных платежей для таких предприятий по отраслевому признаку.

При этом наличие высокой ставки межбанковской комиссии, по мнению ОПОРЫ РОССИИ, также создает неравные условия для конкуренции между банками, ставя в преимущественное положение банки, имеющие высокую степень эмиссии банковских карт, за счет возможности снижать размер торговой уступки при обеспечении безналичной оплаты с использованием эмитированных им карт.

Учитывая изложенное и наличие соответствующего зарубежного опыта, ОПОРА РОССИИ считает необходимым осуществлять и в Российской Федерации законодательное регулирование ставок межбанковской комиссии на одинаковом уровне.

ФАС России, безусловно поддерживая необходимость развития безналичных платежей, в том числе за счет создания соответствующих стимулов и условий, при этом считает, что выводы о степени влияния общей для российского и иных рынков платежных систем практики установления разных ставок межбанковской комиссии в рассматриваемой зависимости и выводы о необходимости реализации тех или иных мер могут быть сделаны исключительно по результатам детального и многоаспектного анализа условий обращения соответствующих услуг на рынке, оценки степени влияния подобных условий на смежные рынки.

При этом выводы о конкретно возможности законодательного регулирования ставок межбанковских комиссии, помимо указанного, должны быть неразрывно связаны с оценкой последствий введения такого регулирования в иностранных государствах не только применительно к деятельности банков-эквайреров и торгово-сервисных предприятий, но и применительно к деятельности банков-эмитентов и к держателям банковских карт.

Сама оценка указанных условий и последствий по результатам анализа не может производиться, а выводы о необходимости соответствующих мер не могут быть сделаны без участия Центрального банка Российской Федерации, осуществляющего регулирование, надзор и наблюдение в национальной платежной системе.