Стратегия новой тарифной политики

В целях обеспечения оптимального сочетания государственного регулирования тарифов, развития экономики, конкуренции, инвестиционного климата и обеспечения потребителей естественных монополий и инфраструктурных организаций качественными товарами (работами, услугами) по справедливой цене необходима выработка и реализация единых, четких, открытых и понятных для всех участников рынка подходов тарифной политики государства.

Регулирование тарифов применяется исходя из условия отсутствия конкуренции на соответствующих товарных рынках. Вместе с тем на рынках в сферах естественных монополий происходят структурные реформы, направленные на развитие конкуренции. С другой стороны, регулируемые рынки в естественно монопольных сферах деятельности связаны с сопряженными рынками, которые функционируют в условиях конкуренцию.

Ранее уже было обращено внимание на то, что естественные монополии пользуются работами (услугами) с конкурентных рынков (труд, сырье, материалы, капитал, др.). Покупателями услуг естественных монополий могут быть конечные пользователи, а также потребители, работающие на конкурентных рынках (генераторы, перевозчики, операторы связи, авиакомпании, др.). Поставщики должны оказывать услуги с учетом спроса, при этом и потребители, и пользователи – иметь возможность управлять спросом. Страновые условия конкуренции меняются при расширении географических границ рынка зарубежными странами (морские порты, аэропорты, газовые компании и др.). Национальное ценообразование должно учитывать конъюнктуру внешних рынков.

Эти обстоятельства предопределяют необходимость формулирования принципов проконкурентной тарифной политики.

Целями проконкурентной тарифной политики являются:

1) создание условий для развития конкуренции в сферах экономической деятельности, в которых осуществляется государственное регулирование цен (тарифов);

2) приоритет прав потребителей товаров (работ, услуг) регулируемых организаций над интересами регулируемых организаций, обеспечение равных условий доступа потребителей к регулируемым товарам (работам, услугам);

3) обеспечение стабильных и недискриминационных условий для осуществления предпринимательской деятельности в регулируемых сферах деятельности;

4) создание экономических стимулов для регулируемых организаций по снижению издержек и повышению эффективности инвестиционных проектов по развитию инфраструктуры;

5) обеспечение устойчивого развития экономики на основе долгосрочного регулирования цен (тарифов) и роста благосостояния населения;

6) общественный контроль за субъектами регулирования;

7) унификация требований к регулированию цен (тарифов) в сфере ресурсоснабжения; установление единых принципов, подходов и методов государственного регулирования цен (тарифов), а также порядка их применения.

Концепция новой, проконкурентной тарифной политики базируется на единых для всех сфер экономической деятельности целях, задачах и принципах и предусматривает пределы и методы государственного регулирования цен (тарифов) на товары, работы и услуги.

Стратегия новой тарифной политики предполагает, в том числе:

1) поэтапное устранение перекрестного субсидирования;

2) отказ от принципа «затраты плюс» и через применение принципа «инфляция минус» переход к рыночным индикаторам;

3) принятие решений о введении, изменении, прекращении регулирования на основе анализа рынка;

4) запуск долгосрочной тарифной политики (с учетом жизненного цикла инфраструктуры, перспективных изменений на рынках, устойчивого роста экономики);

5) перебалансировку тарифов, с применением индикаторов рынков, сопоставимых с регулируемыми, и сопряженных с ними товарными рынками.

6) поэтапный переход естественных монополий к конкурентному рынку.

Существует стандартный пакет реформ в электроэнергетике и в газовой сфере (аналогично – на транспорте), включающий в себя ряд взаимосвязанных элементов:

ü разделение по видам деятельности;

ü регулирование тарифов естественных монополий;

ü приватизацию;

ü внедрение конкуренции в опте и/или в рознице;

ü обеспечение регулируемого или договорного доступа третьих лиц к сети.

Важно при этом создавать коммерческую инфраструктуру рынков. Она включает:

§ систему договорных отношений;

§ организацию коммерческой инфраструктуры (совет рынка, биржевой комитет, торговая площадка и другие формы);

§ правила рынков.

Эффективное внедрение проконкурентной тарифной политики возможно только после проведения полноценной законодательной ревизии в сфере тарифного регулирования.

С этой целью ФАС России ведутся разработка и обсуждение с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и участниками рынка поправок в Закон о защите конкуренции и законопроекта об основах государственного регулирования цен (тарифов).

Задача законопроекта состоит в определении базовых принципов современной тарифной политики и в регламентации методических подходов и процессуальных норм. При этом новая тарифная политика должна быть основана на преимущественном отказе от регулирования порядка установления (изменения) цен (тарифов) на подзаконном (ведомственном) уровне.

Базовые принципы регулирования деятельности субъектов естественных монополий должны быть сформулированы в Законе о защите конкуренции. Главный из них – принятию решения о введении, изменении, прекращении регулирования должен предшествовать анализ рынков в соответствии с подходами, установленными общими нормами антимонопольного законодательства.

Единые принципы тарифного регулирования, в том числе принцип обеспечения недискриминационного ценообразования, должны быть сформулированы в законе о государственном регулировании цен (тарифов). Нельзя применять разные тарифы в сопоставимых одинаковых условиях. При этом всегда нужна точка опоры - необходимо ориентироваться на бенчмарки индикаторов, которые по возможности должны быть рыночными.

Необходимо уточнить понятие субъекта естественной монополии: это компания, которая занимает доминирующее (монопольное) положение на рынке из перечня сфер естественных монополий, имеет возможность определять условия ведения предпринимательской деятельности для своих контрагентов и потенциальных конкурентов, а ее доминирующее положение возникло или усиливается благодаря владению объектами соответствующей инфраструктуры, которую не имеют возможности создать другие участники рынка.

Перечень сфер деятельности субъектов естественных монополий предполагается определить на уровне Закона о защите конкуренции и он должен коррелировать с нормами наднационального законодательства ЕАЭС. Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос о необходимости пересмотра понятия субъекта естественных монополий, используемые в наднациональном законодательстве ЕЭАС.

При этом компания, работающая в такой сфере, не должна автоматически признаваться субъектом естественной монополии. Если анализ рынка покажет, что организация находится в состоянии естественной монополии, только тогда она должна призваться субъектом естественной монополии и должна быть включена в соответствующий реестр. Соответственно, только после этого должны применяться установленные законом методы тарифного регулирования. В случае, если ситуация на рынке измениться, организация должна быть исключена из реестра и государственное регулирование цен (тарифов) на ее товары (работы, услуги) должно быть отменено.

После принятия решения о необходимости ведения или изменения тарифов будет применяться закон о государственном тарифном регулировании. Именно в нем должны быть подробно определены:

- единые принципы и методы государственного регулирования цен (тарифов);

- порядок принятия тарифных решений;

- порядок утверждения инвестиционных программ, финансируемых из тарифных источников;

- порядок взаимодействия федерального и региональных тарифных регуляторов;

- порядок рассмотрения на федеральном уровне споров по региональным тарифам.

Необходимо создать условия для единообразия и унификации принципов и методов тарифного регулирования. Сформулированные сейчас подходы к тарифообразованию в разных сферах различаются по тем вопросам, по которым они в принципе не могут различаться. Например, как рассчитывать прибыль, как учитывать амортизационные отчисления и др. Подобные вопросы имеют общеэкономический характер и, соответственно, регламентироваться должны также унифицировано.

Еще одна задача этого закона – установить последовательность действий, которые должен совершить регулятор после выбора одного из методов тарифного регулирования, чтобы этот метод был применен согласно требованиям законодательства. Например, метод обеспечения доходности инвестированного капитала – Regulatory Asset Base, или RAB. В случае с ним необходимо проработать и принять долгосрочную инвестиционную программу, затем разбить ее по инвестиционным проектам, оценить их эффективность и, наконец, контролировать исполнение инвестиционных обязательств. Неподготовленный надлежащим образом переход на RAB в электроэнергетике, не решив инвестиционных проблем в электросетевом комплексе, создал массу проблем для потребителей, в том числе вследствие существенного роста тарифов.

По каждому методу тарифного регулирования, включая метод индексации, метод применения тарифов исходя из анализа сопоставимых цен, метод экономически обоснованных затрат, необходимо установить последовательность действий, которые должен совершать регулятор после их выбора. Это будет не только способствовать принятию объективных тарифных решений, но и снижению многочисленных сейчас тарифных споров. Если же дело будет доходить до разногласий, объективности их рассмотрения в судебных и досудебных инстанциях будут способствовать законодательные рамки.

Одним из важных принципов нового тарифного регулирования должна стать индексация тарифа в обмен на эффективность. При этом возможно выработать универсальные критерии экономической эффективности и обоснованности затрат при установлении тарифов, эталонные ориентиры для бизнеса с учетом специфики сферы и региона деятельности компании и многообразия бизнес-процессов.

Чтобы оценить эффективность установленных тарифов и произведенных расходов, нужно использовать инструмент сопоставления. То есть в равных (близких) условиях компании должны получить соизмеримые тарифы, поэтому должен применяться бенчмарк. Чтобы его использовать, нужно сравнить и проанализировать условия сопоставимости в рамках процедур анализа рынка. Здесь также нужно учитывать, что страновые условия конкуренции меняются при расширении географических границ рынка зарубежными странами (морские порты, аэропорты, газовые компании и др.). Национальное ценообразование должно учитывать конъюнктуру внешних рынков.

Задача тарифного регулирования – сделать так, чтобы тарифы и расходы, установленные и понесенные в таких сопоставимых условиях, были недискриминационными (одинаковыми). Например, удельный расход топлива, потери электроэнергии, заработная плата – все эти позиции должны быть соизмеримы по аналогичным видам деятельности в сопоставимых условиях.

Сейчас зачастую, одна сетевая компания получает в сопоставимых условиях тарифы гораздо выше, чем другая, выигрывая «конкурентную» борьбу за решение тарифного регулятора. Есть примеры, когда такая разница в тарифах существовала долгое время. Есть и другие примеры – когда, после того как была проведена последовательная политика перебалансировки тарифов, сетевые организации стали работать в равных условиях.