Системные проблемы тарифной политики

Неудачная модель тарифного регулирования, действующая с 90-х гг. XX в., влекла за собой негативные явления для экономики в виде неэффективных регулируемых естественных монополий, роста тарифов в отсутствие обновления и модернизации инфраструктуры регулируемых организации, перекладывания затрат неэффективных регулируемых организаций на потребителя.

Отдельные реформы, ориентированные на проконкурентную тарифную политику, переход от затратных методов регулирования тарифов к методам, ориентированным на анализ рынка, были реализованы в указанный период: была введена гибкая шкала тарифов на плацкартные пассажирские железнодорожные перевозки в зависимости от спроса, а также был принят ряд решений о дерегулировании тарифов. Тарифная реформа в телекоммуникациях позволила модернизировать сети, расширить набор услуг, в том числе создать предпосылки для развития новых цифровых технологий. Решение проблем в прошлом позволило создать условия для устойчивости экономики в настоящем и будущем.

Современная система тарифного регулирования должна стать инструментом повышения эффективности монополий, снижения издержек экономики и стимулирования конкуренции.

Очевидно, что некоторые рынки, деятельность в сфере которых отнесена к естественным монополиям, функционируют в состоянии конкуренции.

В таких случаях процедура анализа рынка должна стать обязательным и ключевым этапом принятия решений о введении, изменении и прекращении регулирования тарифов и осуществляться в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции.

К сожалению, в настоящее время распространены случаи применения тарифного регулирования при наличии условий конкуренции, и наоборот, когда в отсутствие конкуренции тарифное регулирование не применяется. Не вызывает сомнений, что решения о введении, изменении или прекращении регулирования тарифов должны приниматься на основе анализа рынка. Там, где нет условий для конкуренции, должна применяться эффективная система тарифообразования: гибкая, ориентированная на стратегические цели, способствующая привлечению инвестиций, защищающая интересы потребителей не только в краткосрочном, но и в долгосрочном плане.

На данном этапе не удалось обеспечить повышение эффективности регулирования с сокращением в последующем естественно-монопольных сфер деятельности и, соответственно, с постепенным замещением прямого регулирования (в том числе, посредством установления тарифов) на рыночные методы регулирования (в том числе методы антимонопольного регулирования и контроля). В связи с этим среди множества актуальных проблем в сфере тарифного регулирования вопрос о целесообразности реформирования монопольных структур и защите конкуренции занимает не последнее место.

Актуальные проблемы несовершенства, неэффективности и «отсталости» от реальных экономических условий российского законодательства о естественных монополиях и о тарифном регулировании приобрели глобальный характер и сдерживают развитие экономики.

Неопределенность и фрагментарность правового регулирования, наличие пробелов, отсутствие системности, единства и унифицированных принципов законодательства в сфере государственного регулирования тарифов на практике приводят к проблемам в процессе правоприменения и негативно отражается на развитии экономики в целом.

Федеральный закон от 17.08.95 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее – Закон о естественных монополиях) уже не отвечает тем требованиям, ради которых он принимался и, более того, вступает в противоречие с постоянно меняющимся гражданским и антимонопольным законодательством.

Закон о естественных монополиях лишь в одном предложении статьи 6 указывает на ценовое регулирование, как один из методов государственного регулирования естественных монополий.

Частично вопросы тарифного регулирования урегулированы в федеральных законах об электроэнергетике, теплоснабжении, водоснабжении. При этом правила тарифного регулирования в указанных сферах определены в актах Правительства Российской Федерации и ведомственных актах. Так, на уровне подзаконных актов (постановлений Правительства Российской Федерации) урегулированы вопросы тарифного регулирования в сфере транспортировки нефти, газоснабжения, портовых и аэропортовых услуг, проводки ледокольных судов и др.

Таким образом, основные вопросы тарифного регулирования решаются на уровне подзаконных актов, большая часть из которых – ведомственные акты (ранее ФСТ России, сейчас ФАС России).

Указанные нормативные правовые акты содержат различные цели, принципы, подходы и методы государственного регулирования цен (тарифов), характеризуются нечеткостью прав и обязанностей участников соответствующих правовых отношений, отсутствием единого понятийного аппарата, отсутствием правовой основы для определения финансовых и технологических обязательств различных участников таких отношений и своевременного их выполнения.

Таким образом, единого системообразующего нормативного правового акта, регулирующего отношения в сфере государственного регулирования цен (тарифов), в современных условиях, не существует.

Кроме того, действующее тарифное законодательство совершенно не ориентировано на анализ рынка при установлении цен (тарифов), введении и отмене государственного регулирования цен (тарифов).

Если же говорить о содержании действующих подзаконных нормативных актов в сфере тарифного регулирования, то зачастую не представляется возможным прийти к их однозначному толкованию, что равнозначно невозможности правильного и единообразного применения указанных норм. Это зачастую ведет к дискриминации регулируемых организаций со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов).

Другой проблемой в области тарифного регулирования является неопределенность правового регулирования и наличие пробелов в регулировании. В частности, не урегулированы вопросы оплаты услуг при отсутствии утвержденного тарифа. Отсутствует четкое понимание состава перечня затрат, учитываемых в тарифном регулировании, а также их «экономической обоснованности». Также нет четкой взаимосвязи тарифного регулирования и закупочной деятельности субъектов естественных монополий.

Отсутствие четких и «прозрачных» процедур установления тарифов и рассмотрения споров является еще одной проблемой тарифного регулирования.

Публичное обсуждение структуры тарифа и состава затрат не предусмотрено. Процедура носит закрытый характер, потребитель исключен из процесса принятия тарифного решения и лишен возможности быть полноценным участником данных правовых отношений.

Процедуры рассмотрения тарифных споров закреплены на подзаконном уровне и внутренне противоречивы, в них отсутствуют процессуальные гарантии прав участников спора и принцип состязательности.

Очевидно, что в сфере тарифного регулирования крайне необходима законодательная ревизия, направленная на формулирование базовых принципов регулирования деятельности в сферах естественных монополий в Законе о защите конкуренции, поскольку главным из таких принципов должно являться принятие решений о введении, изменении, прекращении регулирования на основе предварительного анализа рынка, и определение принципов, методов тарифного регулирования, состава экономически обоснованных расходов, процессуальных и процедурных вопросов установления тарифов - в едином законе о государственном регулировании цен (тарифов).

Принятие указанных законодательных новелл создаст правовую базу реализации единых основ ценовой политики, систематизирует и унифицирует тарифное регулирование, на основании которого будет осуществляться дальнейшее развитие системы государственного регулирования цен (тарифов), стимулирование развития инфраструктурных отраслей и отвечающая целям экономического роста российского государства структурная перестройка неэффективных в настоящее время рынков естественных монополий.

Прямыми следствиями существующих в настоящее время проблем законодательства о государственном регулировании цен (тарифов) являютсяне единообразное и противоречивое применение законодательства в сфере государственного регулирования цен, приводящее на практике нередко к непоследовательному и разрозненному тарифному регулированию, кардинально различающемуся в различных субъектах Российской Федерации, и фактическому отсутствию реализуемой государственной тарифной политики, а также дополнительной нагрузке на потребителей, неизменному росту тарифов субъектов естественных монополий, одновременно с невыполнением программ инвестирования и модернизации в развитие необходимой инфраструктуры.

В Докладе о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2015 год ФАС России приводил данные Минэкономразвития России, согласно которым в целом рост тарифов за 2000-2014 г.г. оказался выше показателей инфляции.

Повышение тарифов, как правило, обосновывается российскими естественными монополиями необходимостью аккумулировать средства на развитие и инвестиции. В последние годы регулирование было сведено к индексации тарифов, а баланс интересов монополий и потребителей постоянно нарушался не в пользу потребителей. Кроме того, существующих механизмов, стимулирующих субъектов естественных монополий к снижению затрат, недостаточно.

В настоящее время у тарифных органов и регулируемых организаций нет четкого понимания состава перечня затрат, учитываемых в тарифном регулировании, а также их «экономической обоснованности». Применяемый долгие годы регулирующими органами фиктивный и непроверяемый принцип «тарифы от затрат» (принцип себестоимости) дискредитировал себя полностью.

Действующие нормативные правовые акты способствуют различным злоупотреблениям и установлению необоснованных тарифов.

Так, расчет цен (тарифов) на товары (работы, услуги), подлежащие государственному регулированию складывается исходя из расходов (затрат). Порядок учета расходов (затрат) в различных отраслях регулирования определен по-разному. Эти факторы вызывают тарифную дискриминацию и в последующем проблемы в правоприменении.

Кроме того, в настоящее время отсутствуют законодательные положения о расчете некоторых статей расходов (затрат), отсутствует система нормирования затрат естественных монополий.

В частности, порядок расчета нормативной численности работников регулируемых субъектов, до настоящего времени не определен нормативными правовыми актами, что создает определенные проблемы при расчете расходов (затрат) на фонд оплаты труда.

Размер расходов на капитальные вложения (инвестиции) в различных сферах учитывается в разном процентном соотношении, без явных отличий (электроэнергетика не выше 12%, водоснабжение 7%, железнодорожные перевозки и теплоснабжение без ограничений).

Также в законодательстве отсутствуют ясные критерии определения экономической обоснованности создаваемых резервов, нет четкой взаимосвязи тарифного регулирования и закупочной деятельности субъектов естественных монополий.

В законодательстве нет ограничений, которые бы препятствовали злоупотреблению регулируемой организацией правом, выражающимся в уходе от учета результатов деятельности за прошедший период регулирования (по результатам которого необходимо исключение средств из НВВ) путем прекращения регулируемой деятельности и передачи имущества (электрические, водные, тепловые сети), в аренду другому лицу (в том числе аффилированному лицу).

Кроме того, злоупотребление может быть осуществлено за счет увеличения конечной стоимости арендованного имущества посредством его передачи в субаренду, что приводит к завышению расходов регулируемой организации, закладываемых в тариф.

Заслуживает внимания и то, что на сегодняшний день в сферах, подлежащих государственному регулированию цен (тарифов), отсутствует единый порядок утверждения инвестиционных программ, а также контроля за их исполнением и реализацией.

Системные, комплексные проблемы тарифного регулирования в целом, выражаются также в проблемах RAB-регулирования, перекрестного субсидирования, и недополучения выручки территориальными сетевыми организациями в сфере электроэнергетики. Проблемы методологического обеспечения долгосрочного тарифного регулирования присутствуют не только в сфере теплоснабжения, но и в иных регулируемых секторах.

Некоторые примеры, отражающие системные проблемы