Финансовые рынки и кредитные организации

Среди основных проблем в сфере конкуренции участниками рынка отмечается: зависимость условий деятельности кредитных организаций от размера их капитала; неравномерные условия при использовании различных инструментов хеджирования рисков; недобросовестная конкуренция на рынке финансовых услуг за счет обеспечения такой деятельности частью хозяйствующих субъектов без соответствующих разрешений; слабый контроль за деятельностью хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства при осуществлении иностранных инвестиций.

Предложение:

- усилить роль ФАС России в создании равных условий деятельности кредитных организаций вне зависимости от размера их капитала и активов, а исключительно на основе рейтинга Аналитического кредитного рейтингового агентства (АКРА)^[38];

- создать равные условия для использования банковских гарантий и страховых полисов наравне с иными инструментами в хеджировании финансовых рисков в производственной деятельности предприятий любых отраслей;

- усилить роль ФАС в пресечении недобросовестной конкуренции на рынке финансовых услуг структур, не имеющих соответствующих лицензий, разрешений и прав на такую деятельность;

- при осуществлении контроля за иностранными инвестициями в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства, предусмотреть недопустимость контроля за деятельностью таких хозяйственных обществ при помощи «устных соглашений» без соблюдения требований закона № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Рынок розничной торговли

По мнению торгово-промышленных палат и объединений предпринимателей - членов ТПП РФ, в сфере розничной торговли сложилась высококонкурентная среда. Дальнейшее совершенствование конкурентных отношений в перспективе может быть достигнуто по следующим направлениям:

- выравнивание условий конкуренции;

- актуализация подходов к оценке влияния доминирующих участников рынка на уровень конкуренции;

- совершенствование практики антимонопольного регулирования, контроля и надзора.

В сети «Интернет» все большее распространение получает трансграничная торговля - доставка товаров из зарубежных интернет-магазинов перевозчиками или в международных почтовых отправлениях напрямую физическим лицам на территорию Российской Федерации. Существует целый ряд факторов, способствующих развитию трансграничных продаж, однако только за счет отсутствия фискальной нагрузки и прочих накладных расходов маржинальность этого вида бизнеса выше чем у национальной онлайн-торговли более чем на 30%. Такое положение дел ставит в неравные условия российских ритейлеров и производителей по отношению к иностранным компаниям.

В связи с тем, что данный вид деятельности фактически не облагается налогами, объем трансграничной торговли за последние 6 лет вырос в 15 раз и с учетом текущих темпов роста составил около 320 млрд. рублей в 2016 году. Доля зарубежных ритейлеров в общем объеме рынка интернет-торговли составляет уже 35% (по итогам 2016 г.), вместо 8% в 2010 году.

Наибольшему давлению со стороны такого вида торговли подвержены производители и продавцы товаров, которые удобно доставлять в почтовых отправлениях. По экспертным оценкам по итогам 2015 года доля торговли, необлагаемой налогами, в сегментах малой бытовой техники и электроники составила 9% (70,9 млрд руб.) от всего розничного оборота этой категории в Российской Федерации (796 млрд руб.), одежды - 4,2% (51,2 млрд руб.), обуви - 3,2% (25,5 млрд руб.) соответственно.

Наличие таких диспропорций стимулирует вывод деловой активности за рубеж. На сегодняшний день возможность использования механизма безналоговой торговли привела к тому, что интернет-ритейлеры начали открывать трансграничные каналы продаж: регистрировать юридические лица в сопредельных странах за периметром ЕЭС и реализовывать товары из-за рубежа напрямую физическим лицам в России, сокращая свои издержки на уплату ввозного НДС, пошлин, сертификацию и другие накладные расходы. Данные проблемы получили детальное описание в «Плане по противодействию размыванию налоговой базы и выводу прибыли из-под налогообложения», разработанном в рамках G20 и ОЭСР.

Предложение: Для повышения добросовестности конкуренции в сфере интернет-торговли в России целесообразно просить ФАС России оценить влияние разницы в налоговых условиях для различных хозяйствующих субъектов на конкуренцию между ними и, в частности, просить поддержать введение института НДС-регистрации зарубежных интернет-магазинов на территории России.

Формой получения налоговых преимуществ для целей недобросовестной конкуренции стало применяемое недобросовестными участниками рынка искусственное организационное разделение бизнеса на малые формы для применения льготных режимов налогообложения.

Например, в 2016 году это проявилось на рынке меховых изделий при реализации проекта по обязательной маркировке изделий верхней одежды из меха контрольными (идентификационными) знаками, в ходе которого некоторые крупные участники рынка провели определенную реорганизацию, чтобы получить конкурентные преимущества за счет применения единого налога на вмененный доход и патентной системы налогообложения.

Предложение: ФАС России оценить влияние таких способов налоговой оптимизации на условия конкуренции и поддержать внесение изменений в ст.346.27 и ст. 346.43 Налогового кодекса Российской Федерации, запрещающих применение единого налога на вмененный доход и патентной системы налогообложения в отношении реализации товаров, требующих обязательной маркировки контрольными (идентификационными) знаками в соответствии с действующим законодательством. Аналогичное ограничение в настоящее время уже действует в отношении условий розничной торговли подакцизными товарами (алкогольные и табачные изделия).

Явлением, существенно искажающим условия конкуренции на внутреннем потребительском рынке Российской Федерации, является региональный протекционизм. Данное явление получило наибольшее распространение в следующих формах:

- административные требования региональных и местных органов власти к предприятиям торговли обеспечить преференции местным и региональным товаропроизводителям и поставщикам;

- выдача органами власти рекомендаций об установлении рекомендуемых цен на отдельные группы и виды товаров;

- введение локальных программ «добровольной сертификации», обязательных к применению на территории региона.

Использование представленных практик приводит к созданию выгодных экономических условий для деятельности отдельных участников рынка и негативно влияет на добросовестность и равенство условий конкуренции на потребительском рынке.

Предложение: Усилить роль ФАС России в профилактике и пресечении проявлений создания региональных барьеров для свободного перемещения товаров отечественных производителей.

В России лидирующие позиции на рынке банковских карт занимают международные платежные системы - VISA и MasterCard. По экспертным оценкам на долю VISA приходится около 50% всех карт, а на долю MasterCard около 40%. Таким образом, данные платежные системы явным образом доминируют на рынке эквайринга в Российской Федерации.

Реализуемая этими компаниями тарифная политика приводит к формированию неравных условий для предприятий торговли в непродовольственном секторе по сравнению, например, с предприятиями, осуществляющими продажу продовольственных товаров, для которых ставка межбанковской комиссии установлена на более низком уровне.

Неравенство условий создается по отраслевому признаку, когда межбанковская комиссия за транзакцию при покупке одной категории товаров в разы превышает межбанковскую комиссию за покупку другой категории товаров, в том числе для операций, проводимых по одной и той же банковской карте.

Например, при оплате простой дебетовой картой с чипом MasterCard продовольственных товаров межбанковская комиссия составляет 1,3%, при оплате бензина - 1,2%, при оплате услуг турагентства - 1%, а при оплате на предприятии быстрого питания - 0,5%.

Самые высокие тарифы установлены для предприятий торговли, реализующих непродовольственные товары в секторе интернет-торговли. Стоимость эквайринга для таких интернет-магазинов варьируется от 1,6% до 3,5% в зависимости от оборотов. При этом ставка в 1,6% доступна только компаниям с многомиллиардными оборотами. Для сравнения, совокупная стоимость обслуживания наличного оборота составляет от 0,1% до 0,5%.

Сложившаяся практика установления высоких ставок межбанковской комиссии создает неравные условия и в межбанковской конкуренции. Банки, имеющие высокую степень эмиссии, за счет низкой фиксированной стоимости собственной карты могут предлагать стоимость эквайринга ниже межбанковской комиссии. В результате подобной ситуации доступ небольших банков с инновационными продуктами на рынок серьезно затруднен, что приводит к невозможности цивилизованного развития рынка банковских услуг.

В странах Евросоюза действия антимонопольных органов привели к законодательному ограничению максимальных ставок межбанковской комиссии на территории всего ЕС на уровне 0,2% для дебетовых и 0,3% для кредитных карт вне зависимости от категории приобретаемых товаров.

Предложение: ФАС России провести оценку экономической обоснованности ценообразования по эквайрингу для торговых организаций в различных секторах потребительского рынка и рассмотреть возможность установления регулирования предельной величины межбанковской комиссии вне зависимости от категорий оплачиваемых товаров для дебетовых банковских карт.

В соответствии со Статьей 14 Закона о торговле торговой сети запрещено приобретать дополнительную торговую площадь торгового объекта по любым основаниям, если оборот продовольственных товаров в границах административно- территориального образования превышает 25% объёма всех реализованных продовольственных товаров в денежном выражении за предыдущий финансовый год.

При этом общий оборот продовольственных товаров в границах административно-территориального образования, от которого исчисляется доля торговой сети в обороте, публикуется Росстатом один раз в год.

В учёт Росстата принимаются только данные об обороте юридических лиц, а доходы индивидуальных предпринимателей на рынке розничной торговли и доля нелегального товарооборота учитываются лишь примерно, по формуле.

Такой подход приводит к заведомому преувеличению доли торговой сети на рынке не за счёт реального роста ее товарооборота, а из-за отсутствия учёта торгового оборота прочих, в том числе и недобросовестных участников рынка.

Предложение: ФАС России рассмотреть возможность проведения совместно с Росстатом оценки применяемых методов учета оборота продовольственных товаров в границах административно-территориального образования и актуализации способов учета доли торговых сетей с целью достижения равенства прав торговых сетей в сравнении с правами других участников рынка продовольственных товаров.

В настоящее время практическое применение Статьи 14 Закона о торговле, указанной в п. 2.2.1, создает для торговых сетей дополнительную правовую неопределенность.

Эта неопределенность выражается в том, что торговая сеть рассматривает возможности приобретения земельного участка и начала строительства тогда, когда ее доля на рынке розничной реализации продовольственных товаров составляет менее 25% от объёма всех реализованных товаров.

Однако, вследствие длительности процедур, связанных со строительством (его срок может составлять от 12 до 30 месяцев), на даты ввода объекта в эксплуатацию или регистрацию права собственности доля от оборота может превысить установленное законом ограничение, например, по причине снижения выручки у других организаций торговли.

Следствием этого может стать признание ничтожности сделок, связанных со строительством нового объекта, что влечёт для торговой сети прямой ущерб в размере стоимости затрат на строительство. Значительная часть торговых объектов - это магазины, построенные и (или) открытые более 10-15 лет назад, в достаточно старых зданиях. Многие магазины нуждаются в проведении реконструкции с целью приведения их в соответствие с современными требованиями к комфорту, дизайну, планировке и инженерным системам. Однако если в результате такой реконструкции торговая площадь даже незначительно увеличится, то торговая сеть не будет вправе вводить реконструированный объект в эксплуатацию.

Предложение: ФАС России рассмотреть возможность актуализации существующих требований Закона о торговле.

В качестве возможных решений может быть рассмотрено внесение изменений в Закон о торговле, устанавливающих, что если торговая сеть понесла затраты на приобретение земли, проектирование, получила разрешение на строительство и заключила договор подряда на строительство торгового объекта без нарушения статьи 14 Закона о торговле, то есть в период, когда торговая сеть не превышала установленный Законом о торговле процент от оборота, то получение разрешения на ввод в эксплуатацию вновь построенного торгового объекта и/или регистрация права собственности на торговый объект в год, когда торговая сеть не может приобретать торговые объекты, не является нарушением Закона о торговле.

Также представляется целесообразным рассмотреть возможность изменения существующих подходов к оценке влияния на уровень конкуренции различных форматов предприятий торговли.

Так в формате «Магазин у дома» торговля продовольственными товарами обеспечивает ежедневные потребности жителей в 5 минутной зоне пешеходной доступности и в пределах одного муниципального образования.

Формат «Супермаркет» предлагает более широкий, чем в магазинах у дома, ассортимент товаров повседневного спроса и характеризуется большим количеством свежих продуктов. Располагается в 10 минутной транспортной доступности, как правило, на крупных внутригородских магистралях и обслуживает потребности жителей нескольких муниципальных образований.

В формате «Гипермаркет» предлагается широкий спектр продуктов с большим выбором непродовольственных товаров. Располагается в 30-минутной транспортной доступности. Для данной категории характерен более широкий ассортимент и диапазон цен, нежели в других форматах. Чаще всего гипермаркет расположен за пределами спальных районов, на выезде из города.

Данные форматы розничной торговли, как правило, не вступают в прямую конкуренцию между собой за счет различий в ассортименте.

Для актуализации оценки уровня конкуренции в торговле продовольственными товарами на рассмотрение ФАС России может быть предложен следующий подход:

- в случае если торговая сеть развивает формат гипермаркета, то долю такой торговой сети возможно рассчитывать относительно объема продажи продуктов питания в границах субъекта федерации;

- если торговая сеть не имеет в границах субъекта федерации гипермаркета, а развивает только супермаркеты и магазины у дома, то долю рынка возможно рассчитывать относительно нескольких муниципальных образований, граничащих с административно- территориальными единицами, в которых расположены супермаркеты данной торговой сети;

- если торговая сеть не представлена форматами супермаркета и гипермаркета в близлежащих муниципальных образованиях, а

развивает только магазины у дома в рамках данной административно- территориальной единицы, то доля рынка такой торговой сети рассчитывается относительно объема продажи продуктов питания в границах муниципального образования.

В целом же ФАС России предлагается рассмотреть положения статьи 14 Закона о торговле в части возможности снятия целой совокупности ограничений для органического роста торговых сетей.

В частности, признать статус доминирования торговой сети в пределах муниципального образования в случае превышения объёма всех реализованных продовольственных товаров в денежном выражении за предыдущий финансовый год 35% от общего розничного объема продажи продовольственных товаров в пределах рассматриваемого административно-территориального образования.

В силу возрастающей значимости антимонопольного регулирования рыночных отношений, в том числе в сфере потребительского рынка, участие ФАС России в законотворческом процессе позволит уже на ранних этапах разработки нормативных правовых актов обеспечить необходимый уровень учета антимонопольной практики и существенно облегчит последующее разъяснение участникам рынка принятых норм с точки зрения их точного применения.

Предложение: Обеспечить обязательность участия ФАС России в разработке и рассмотрении проектов соответствующих нормативных правовых актов.

Участниками рынка неоднократно подчёркивается необходимость разграничения полномочий центрального аппарата и территориальных органов ФАС России.

Предложение: В отношении федеральных торговых сетей (торговых сетей, централизованно управляющих торговыми объектами, находящимися на территориях двух и более субъектов федерации) представляется целесообразным рассмотреть возможность установления практики осуществления общего контроля (надзора) за соблюдением требований антимонопольного законодательства непосредственно со стороны центрального аппарата ФАС России.

При этом контроль (надзор) за соблюдением требований антимонопольного законодательства в договорных отношениях федеральных торговых сетей с региональными производителями и поставщиками представляется необходимым оставить в сфере контроля территориальных органов ФАС России.

На основании практики проведения контрольных и надзорных мероприятий антимонопольными органами рассмотреть вопрос уточнения распределения полномочий между центральным аппаратом и территориальными органами ФАС России при проведении проверок соблюдения антимонопольного законодательства, в том числе уточнить требования к реализации прав антимонопольных органов по запросу информации.

Такое разграничение полномочий, при подтверждении его целесообразным со стороны ФАС России, могло бы составить основу методики проведения контроля (надзора) за соблюдением требований антимонопольного законодательства торговыми сетями и поставщиками продовольственных товаров.

В настоящее время территориальными органами ФАС России применяется практика самостоятельного определения содержания, объемов и форм предоставления запрашиваемой информации, в том числе при проведении проверок общефедерального характера.

Такое положение приводит к тому, что запросы территориальных органов ФАС России в федеральные торговые сети могут существенно разниться по содержанию, объемам, формам и срокам предоставления запрашиваемой информации.

Например, мониторинги цен (товарных запасов) запрашиваются территориальными управлениями в рамках одного указания ФАС России, но каждое территориальное управление запрашивает их в своей форме, также распространена практика нескольких (до 3-х запросов по одной тематике в один период).

Предложение: По решению ФАС России могут быть использованы следующие способы оптимизации:

- введение единых рекомендаций по проведению проверок и запросу информации у хозяйствующих субъектов;

- составление единых унифицированных критериев объемов запрашиваемой информации для исключения направления немотивированных запросов, с превышением полномочий, за пределами задач внеплановой проверки;

- установление минимальных нормативных сроков выполнения требований о предоставлении информации, например, минимального срока на подготовку документов — 10 дней с даты получения запроса.

В целях упрощения формирования запросов и передачи затребованных документов представляется целесообразным рассмотреть возможность внедрения единой информационной системы, содержащей данные о хозяйствующих субъектах и функции личного кабинета, включающие в себя возможности размещения запросов и представления информации в электронном виде.

В дополнение к этому ТПП полагает, что существенное снижение нагрузки на профильных специалистов ФАС России и хозяйствующих субъектов может быть достигнуто при введении правил предоставления документов в электронном виде, заверенном электронной цифровой подписью, с использованием функции «одного окна» для устранения дублирования запросов по ранее предоставленной хозяйствующим субъектом информации.

Рынок черной металлургии

Наиболее чувствительными для черной металлургии являются следующие проблемы:

- снижение уровня внутреннего потребления металлопродукции;

- рост тарифов на услуги субъектов естественных монополий, включая дополнительную индексацию тарифов ОАО «РЖД» на 2017 год и сохранение «экспортной надбавки»;

- отсутствие мер, направленных на ограничение возможности создания на территории Российской Федерации новых, заведомо избыточных производственных мощностей с привлечением мер государственной поддержки;

- применение импортными поставщиками недобросовестных методов конкуренции с целью доступа на российский рынок;

- законодательные инициативы, направленные на дополнительные обременения промышленных предприятий (введение обязанности для крупного бизнеса осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства; наделение органов исполнительной власти, выдавшие разрешения, правом приостановления их действия или аннулирования в административном порядке и т.д.).

Предложение: В целях создания условий для развития конкуренции и благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности в России необходимо:

- обеспечить долгосрочное и предсказуемое регулирование тарифов, усилив контроль за расходами субъектов естественных монополий;

- обеспечить регулирование механизма выделения мер государственной поддержки проектам, создающим новые мощности с целью минимизации рисков субсидирования избыточных мощностей;

- продолжить расширение практики применения института предупреждений, распространив его на все составы правонарушений, предусмотренных ч.1 ст. 10 ФЗ «О защите конкуренции». Необходимость расширения данной практики обусловлено тем, что не всегда хозяйствующие субъекты имеют возможность объективно оценить свою долю на рынке конкретного товара и предпринять меры по недопущению злоупотреблением доминирующим положением.

6. Предложения по развитию конкуренции в части антимонопольного комплаенса

В связи с закреплением института комплаенса в российском законодательстве становится еще более актуальной проблема доказывания виновности нарушителей. Текущая практика ФАС России свидетельствует о том, что событие правонарушения устанавливается на стадии рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции, а вина - на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении по КоАП РФ. Таким образом, складывается ситуация, когда элемент правонарушения (событие) и элемент состава этого же правонарушения (вина) устанавливаются по разным процедурам. Необходимо дополнить Закон о защите конкуренции понятием «нарушение антимонопольного законодательства», включающим вину как его обязательный элемент, а наличие вины - как основание для привлечения к ответственности. Тогда вина ответчиков и эффективность механизма комплаенса будут устанавливаться уже на этапе рассмотрения дела о нарушении законодательства, что позволит избежать дальнейшего необоснованного привлечения к ответственности.

По мнению ТПП РФ, ФАС России, рассматривая конкретное дело, должна оценивать действенность системы комплаенса как одно из доказательств и принимать решение в зависимости от того, были ли компанией приняты все зависящие от нее меры по соблюдению закона и виновна ли она в таком нарушении. В случае невиновности хозяйствующий субъект должен освобождаться от ответственности, а если он внедрил комплаенс, но нарушение все равно было допущено, следует рассматривать вопрос о возможности смягчения ответственности. Необходимо закрепить в главе 14 КоАП РФ, что смягчение ответственности возможно только при отсутствии оснований для применения части 2 статьи 2.1 Кодекса об административных правонарушениях РФ. Такой подход создаст для компаний дополнительный стимул к внедрению антимонопольного комплаенса.

С середины 2015 г. ФАС России осуществляет постоянный мониторинг выполнения участниками рынка требований, установленных Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2013 г. № 623, определяющим Порядок регистрации внебиржевых договоров (далее — Порядок). При этом за период с 2011 по 2016 гг. принято уже три редакции названного Порядка. Одновременно установлены новые параметры регистрации, требующие существенной перенастройки и доработки информационных систем. Порядок также предусматривает крайне сжатые сроки, когда такая информация должна быть передана лицом, отчуждающим товар. Количество сделок, заключенных одним субъектом не на организованных торгах, информация по которым должна быть направлена в адрес уполномоченной биржи, может исчисляться тысячами. При этом статьей 14.24. КоАП РФ предусмотрена ответственность нарушителя за несоблюдение срока регистрации одной сделки или неполное предоставление (не предоставление) сведений в виде штрафа для должностных лиц от 20 тыс. руб. до 30 тыс. руб., а для юридических лиц - от 300 тыс. до 500 тыс. руб. за каждую сделку. Поскольку состав административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 14.24 КоАП РФ, сконструирован как формальный, наказуемыми признаются все деяния вне зависимости от того, повлекли ли они наступление общественно опасных последствий или нет.

Между тем на практике возможны ситуации, при которых правоприменительный орган, на основе установленных по делу обстоятельств, может прийти к выводу о несоразмерности административного наказания, определенного указанной нормой КоАП РФ, характеру совершенного административного правонарушения. При этом в некоторых случаях юридическое лицо не в состоянии по объективным причинам уплатить в установленные законом сроки значительные по размеру административные штрафы (особенно, когда речь идет о субъектах МСП), а отсрочки и рассрочки уплаты административного штрафа могут быть недостаточными. В указанных случаях юридическое лицо подлежит повторному привлечению к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 20.25 КоАП РФ (предусматривает наложение административного штрафа уже в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа). Применение такого недифференцированного по размеру штрафа ко всем юридическим лицам, когда сумма первоначально назначенного административного штрафа уже является для привлекаемого к административной ответственности лица весьма обременительной, приобретает характер чрезмерного административного взыскания. А административный штраф из меры воздействия, направленной на предупреждение административных правонарушений, превращается в инструмент подавления экономической самостоятельности и чрезмерного ограничения свободы предпринимательства.

Для снижения нагрузки бизнес необходимо внести изменения в часть 6 статьи 14.24 КоАП РФ: в случае, если сторона договора, заключенного не на организованных торгах, впервые нарушила установленные нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации порядок и (или) сроки предоставления информации об указанном договоре, ограничиться вынесением со стороны ФАС России предупреждения. В случае повторного совершения указанного правонарушения установить санкции для юридического лица в диапазоне от 30 тыс. руб. до 100 тыс. руб.