Лекция 6. Распределение полномочий по уровням государственной власти

Федеральный уровень

Совместное ведение

Уроень субъекта

Муниципальный уровень

1. В Российской Федерации разграничение полномочий между различными уровнями государственного управления закреплено в Конституции. В соответствии с ней к предметам ведения федерального центра отнесены:

· принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

· федеративное устройство и территория страны;

· регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации;

· формирование федеральных органов государственной власти;

· управление федеральной государственной собственностью;

· установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики;

· федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы;

· федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, федеральные транспорт, информация и связь; деятельность в космосе;

· внешняя политика и международные отношения, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения;

· оборона и безопасность; оборонное производство;

· определение статуса и защита государственной границы России;

· судоустройство; прокуратура; уголовное и гражданское законодательство; амнистия и помилование;

· стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; официальный статистический и бухгалтерский учет; и ряд других вопросов.

Также установлены предметы совместного ведения центра и субъектов Российской Федерации, к числу которых относятся:

· обеспечение соответствия регионального законодательства Конституции и федеральным законам;

· защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности и правопорядка; режим пограничных зон;

· вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами;

· разграничение государственной собственности;

· природопользование и охрана окружающей среды; охрана памятников истории и культуры;

· общие вопросы образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

· координация вопросов здравоохранения, социальная защита населения;

· меры по борьбе с чрезвычайными ситуациями;

· установление общих принципов налогообложения в РФ;

· административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

· координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ и некоторые другие вопросы.

По вопросам, не относящимся к предметам ведения федерального центра или совместного ведения центра и регионов, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Перечень полномочий, отнесенных по Конституции Российской Федерации к исключительной компетенции федерального законо­дательства, включает ряд предметов: вопросы государственной собст­венности; утверждение федеральных программ в области экономи­ческого, экологического, социального и культурного развития, энергоснабжение, транспорт и пути сообщения. Данные предметы ведения не могут регулироваться субъектами Федерации или органами местного самоуправления. Согласно Конституции субъекты Федерации и органы местного самоуправ­ления не имеют права издавать какие-либо нормативные акты по данным вопросам, даже в том случае, если существует реальная потребность в регулировании тех или иных предметов ведения Федерации, но такое регулирование по какой-либо причине не осуществляется. Кроме того, по Конституции устанавливается, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов мест­ного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству.

По Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочи­ям органов государственной власти Российской Федерации в об­ласти местного самоуправления относятся:

— принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

— обеспечение соответствия законодательства субъектов Рос­сийской Федерации о местном самоуправлении Конституции Рос­сийской Федерации и федеральному законодательству;

— обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Фе­дерации обязанностей государства в области местного самоуправ­ления;

— регулирование законами порядка передачи объектов феде­ральной собственности в муниципальную собственность;

— наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, пере­дача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

— установление государственных минимальных социальных стандартов;

— регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

— принятие федеральных программ развития местного самоуправления;

— компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федераль­ными органами государственной власти;

— регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

— обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоя­тельности местного самоуправления;

— установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления;

— установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

— регулирование и установление ответственности органов ме­стного самоуправления и должностных лиц местного самоуправле­ния за нарушение законов;

— осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

— регулирование особенностей организации местного само­управления в приграничных территориях, закрытых администра­тивно-территориальных образованиях;

— регулирование основ муниципальной службы.

2. Из числа предметов совместного ведения Российской Федера­ции и ее субъектов, урегулированных федеральным законодатель­ством, к местному самоуправлению имеют отношение следующие предметы ведения: общественная безопасность и правопорядок, владение и пользование землей, недра, водные и природные ре­сурсы, разграничение государственной собственности, природо­пользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные терри­торий, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физкультуры и спор­та, координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, соци­альной защиты и социального обеспечения, реализации мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий, установление общих принципов нало­гообложения и сборов, установление общих принципов организа­ции местного самоуправления.

По данным вопросам, если они не регулируются федеральным законодательством, субъекты Федерации имеют право принимать нормативные акты при условии, что принятые ими акты не могут изменять нормы действующего федерального законодательства или в иной форме противоречить федеральным нормативным актам, регулирующим тот же предмет. В том случае, если нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Фе­дерации урегулированы одни и те же отношения, находящиеся в сфере совместного ведения, то, если иное не содержится в феде­ральном законе, должно применяться исключительно федеральное законодательство.

Большинство вопросов местного самоуправления может быть урегулировано федеральным законодательством, в том числе и по вопросам, находящимся в сфере совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. Законодательство субъектов Федерации по регулированию местного самоуправления должно носить допол­няющий характер по отношению к федеральному законодательству.

3. В Федеральном законе «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

— принятие и изменение законов субъектов Российской Феде­рации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

— обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

— регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

— регулирование отношений между бюджетами субъектов Рос­сийской Федерации и местными бюджетами;

— обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспе­ченности;

— наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, пере­дача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

— принятие региональных программ развития местного самоуправления;

— защита прав граждан на осуществление местного само­управления;

— обеспечение гарантий финансовой самостоятельности мест­ного самоуправления;

— обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

— установление и изменение порядка образования, объедине­ния, преобразования или упразднения муниципальных образова­ний, установление и изменение их границ и наименований;

— компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

— регулирование законами в соответствии с настоящим Феде­ральным законом особенностей организации местного самоуправ­ления с учетом исторических и иных местных традиций;

— законодательство о муниципальной службе;

— принятие и изменение законов субъектов Российской Феде­рации об административных правонарушениях по вопросам, свя­занным с осуществлением местного самоуправления;

— установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Кроме того, федеральными законами органы местного само­управления могут наделяться отдельными полномочиями Россий­ской Федерации. Субъекты Российской Федерации вправе в пре­делах своей компетенции дополнять перечень вопросов местного значения, а также своими законами возлагать на органы местного самоуправления осуществление отдельных государственных пол­номочий субъектов Российской Федерации. Органы местного са­моуправления наделены правом принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не относящиеся к компетенции федеральных орга­нов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также других органов местно­го самоуправления.

4. Местное самоуправление в государстве используется преимущественно для выполнения трех основных функций. Во-первых, для выполнения функции непосредственного обеспечения нор­мальных условий жизнедеятельности населения: обеспечение жильем, благоустройство территории, предоставление коммуналь­ных услуг, услуг местного транспорта и связи, создание условий для получения основного общего образования, необходимой меди­цинской помощи, торгового, бытового, культурного обслуживания населения и т.п. Данные задачи местная власть способна решать более оперативно и эффективно, так как имеет наиболее полное представление о потребностях населения и местных условиях. Во-вторых, местное самоуправление необходимо для более полного и эффективного привлечения и использования местных человече­ских, природных и иных ресурсов. Выявление и оптимальное ис­пользование этих ресурсов способствует развитию малого и сред­него бизнеса, увеличению налоговой базы, уменьшению безрабо­тицы, повышению благосостояния населения. Хотя масштаб мест­ных ресурсов невелик, в целом по стране они составляют значи­тельную величину. Местное самоуправление также необходимо для обеспечения функционирования обратной связи в государст­венном управлении, т.е. для организации непосредственного взаимодействия с населением.

В Конституции Российской Федерации установлено, что орга­ны местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает проблему определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами мест­ного самоуправления вопросов местного значения, а также преде­лов самостоятельности в их решении.

Федеральным законом «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федерации» к собственной компетенции местного самоуправления отнесено 30 различных за­дач:

— принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

— владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

— местные финансы, формирование, утверждение и исполне­ние местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

— комплексное социально-экономическое развитие муници­пального образования;

— содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

— организация, содержание и развитие муниципальных учре­ждений дошкольного, основного общего и профессионального об­разования;

— организация, содержание и развитие муниципальных учре­ждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

— охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осущест­вление контроля за их деятельностью;

— регулирование планировки и застройки территорий муни­ципальных образований;

— создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

— контроль за использованием земель на территории муници­пального образования;

— регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных иско­паемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

— организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

— организация снабжения населения и муниципальных учре­ждений топливом;

— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

— благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

— организация утилизации и переработки бытовых отходов;

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоро­нения;

— организация и содержание муниципальных архивов;

— организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

— создание условий для обеспечения населения услугами тор­говли, общественного питания и бытового обслуживания;

— создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

— сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

— организация и содержание муниципальной информационной службы;

— создание условий для деятельности средств массовой ин­формации муниципального образования;

— создание условий для организации зрелищных мероприя­тий;

— создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

— обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

— участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

— обеспечение противопожарной безопасности в муниципаль­ном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Данные задачи по своему характеру неразрывно связаны с территорией муниципального образования и в целом сопоставимы с теми функциями, которые выполняют муниципальные образова­ния в странах Западной Европы.

Добровольные полномочия включают вопросы жизнедеятель­ности местного сообщества, которые оно не обязано, но может, при желании решать по собственной инициативе за счет собствен­ных средств. Следует учитывать, что органы местного самоуправ­ления могут принимать на себя добровольные полномочия только по вопросам, затрагивающим интересы местного сообщества. Та­ким образом, муниципалитетам предоставляется право реализации в пределах своей территории определенных задач без специально­го наделения полномочиями нормативными актами вышестоящих уровней управления. Сфера добровольной деятельности органов местного самоуправления ограничивается либо полномочиями других муниципальных образований, либо компетенцией государст­венных органов, либо запретом на вмешательство в дела граждан и их объединений. Право на добровольное установление собствен­ных задач местного значения является важным элементом местно­го самоуправления, гарантирующим их развитие.

К делегированным полномочиям относятся государственные задачи, исполнение которых делегировано законом от вышестоящих уровней управления. Вышестоящие органы государственной власти могут принять решение не создавать для осуществления определенных полномочий особые государственные органы на ме­стном уровне и устанавливают для муниципалитетов обязанность осуществлять данные полномочия. Однако даже в сфере делегиро­ванных полномочий органам местного самоуправления должна быть предоставлена возможность учитывать местные условия при их практическом осуществлении. Делегированные полномочия должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Следует учитывать, что государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, не должны пре­обладать над полномочиями собственными, так как это нарушило бы суть функций местного самоуправления.

Вопросы для повторения:

1. Какие полномочия относят к федеральному уровню государственной власти?

2. Назовите вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

3. Что относят к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ?

4. Какие основные функции выполняет местное самоуправление в государстве?