Преодоления конфликта и достижения политической интеграции

Политическая интеграция, наиболее продвинутой формой которой является сегодня Европейский союз, рассматривается в науке о международных отношениях как институциализация политического процесса между двумя или более государствами. Широко распространенные в наши дни исследования действительно актуального феномена международной интеграции, независимо от теоретических предпочтений их авторов, во многом базируются на теории функционализма, основные положения которой были разработаны английским исследователем Дэвидом Митрани в период между двумя мировыми войнами¹. С точки зрения Митрани, предпосылкой международного сотрудничества является расширение неполитических задач, с которыми (по мере технического прогресса) все более непосредственно сталкиваются национальные правительства. Решение этих задач требует действий не столько политических элит, сколько совместной, функциональной работы экспертов в конкретных сферах деятельности. При этом, согласно выдвинутой Митрани концепции рамификации, функциональное сотрудничество в одной сфере, в одной технической области, порождает потребность в таком же сотрудничестве в другой сфере, в другой технической области. В свою очередь, это ведет к необходимости создания специализированных национальных институтов для координации сотрудничества и таким образом – к ускорению процесса политической интеграции. При этом следует начинать с ограниченных экономических проектов, которые воспринимаются гораздо легче, чем «крупные политические повороты». Поскольку для их осуществления от государств не требуется отказа от собственной политики, а достаточно лишь простого сходства интересов в конкретной области, добиться утверждения и реализации таких проектов относительно легче.

Таким образом, функционализм предлагает не просто расширение межгосударственного сотрудничества в отдельных сферах, которое [с.316] носило бы чисто технический характер. Он видит в нем путь к достижению политической цели – интеграции государств в более широкую общность через постепенное отмирание их суверенитетов. Функционализм решительно порывает с тремя господствовавшими в первой половине XX в. традициями в изучении международных отношений. Во-первых, это традиция юридического подхода, который рассматривает международную политику с позиций публичного международного права, регулирующего взаимодействия между суверенными государствами и генерирующего тот «нормативный взрыв», свидетелями которого мы стали в последние десятилетия XX в. Во-вторых, традиция политической истории, для которой характерен примат государства, понимание международной политики как конфигурации межгосударственных отношений, подчиненных в основном внутриполитическим целям. В-третьих, это традиции реалистского подхода, где государство является центральным актором, а основной акцент делается на межгосударственные конфликты и противоборство как главную черту международной политики. Функционализм, напротив, рассматривает национальное государство как слишком узкое для решения новых экономических, социальных и технических проблем, которые могут быть решены только на уровне международного сотрудничества. Поэтому межгосударственные отношения должны быть перестроены так, чтобы «вертикальную» территориальную замкнутость заменить на действенные «горизонтальные» структуры, администрация которых будет координировать межгосударственное сотрудничество в конкретных сферах. Это позволит устранить экономические и социальные причины конфликтов, а затем постепенно и безболезненно преодолеть государственные суверенитеты. В результате длительной эволюции сотрудничество между государствами станет столь тесным, а их взаимозависимость столь высокой, что будет не просто немыслим вооруженный конфликт между ними, будет достигнуто состояние необратимости. Международная среда претерпит глобальные изменения, благодаря которым солдаты и дипломаты уступят место администраторам и техникам, отношения между канцеляриями – прямым контактам между техническими администрациями, а защита суверенитетов – прагматичному решению конкретных вопросов. Таким образом, наряду с прагматизмом, функциональному подходу к исследованию интеграционных процессов присуща и некоторая нормативность. Очевидно и практическое влияние функционализма, особенно на создание и развитие Организации Объединенных Наций и, в частности, такого ее института, как ЭКОСОС (Социальный и экономический совет Объединенных Наций), получившего мандат на координацию межгосударственной деятельности в соответствующих сферах. В Хартии ООН уделено значительное внимание именно ее функциональным [с.317] обязанностям, а Генеральная Ассамблея формирует такие институты, как Конференция Объединенных Наций по торговле и сотрудничеству и Организация Объединенных Наций по индустриальному развитию. Но именно реальное применение положений функционализма в практике международной интеграции обнаружило его недостатки.

Во-первых, его следствием стала слишком большая децентрализация международного сообщества, определенная дисперсия его усилий. Громоздкие и многочисленные технические организации породили новые проблемы координации. Одновременно появилась и опасность того, что параллельно падению значения государственного суверенитета будет происходить рост суверенитета специализированных организаций. Так, представитель МОТ на конференции в Сан-Франциско отказывался от субординации ООН во имя суверенитета своей организации. Во-вторых, обнаружилось, что в реальной практике международной интеграции функциональное сотрудничество не ведет автоматически к «отмиранию суверенитета». Более того, европейский процесс показал, что особенно болезненной является именно проблема передачи государствами «в общий котел» части их политической и военной компетенции. В-третьих, само функциональное сотрудничество нуждается в подкреплении его мероприятиями политического характера.

Преодолеть недостатки функционализма и вместе с тем сохранить и развить все лучшее, что было наработано в его рамках, попытались приверженцы неофункционализма: Э. Хаас, Л. Линдберг, Ф. Шмиттер, Л. Шейнеман и др. Неофункционалисты подчеркивают, что для успеха интеграции необходимы структурные условия, которым должны отвечать государства (например, политический плюрализм, консенсус относительно фундаментальных ценностей), и отмечают, что логика функциональной интеграции носит не механический, а вероятностный характер и сам этот процесс зависит от множества факторов. В частности, Э. Хаас критикует Митрани за недостаточно полное рассмотрение роли власти в интеграционном процессе, подчеркивая, что власть неотделима от благосостояния. По его мнению, ориентированная на силу правительства деятельность в рамках международных программ может эволюционировать в сторону деятельности, направленной на рост благосостояния.

Вместе с тем Хаас не только не отвергает выдвинутую Митрани концепцию рамификации, но и опирается на нее, развивая собственный подход, который он называет концепцией «разлития» («spill over»). На основе изучения опыта европейской интеграции 1957 г. он приходит к выводу о том, что опыт выгоды от сотрудничества в одной области в рамках международной организации (Европейского общества угля и [с.318] стали) стал стимулом для поддержания его участниками интеграции в других областях, включая создание общего рынка.

Одновременно Хаас приходит к выводу о том, что прагматические интересы и ожидание экономической выгоды «эфемерны», если не подкрепляются глубокими идеологическими и культурными соображениями. В отсутствие таких соображений процесс политической интеграции с неизбежностью будет неустойчивым и обратимым. Если окажется возможным удовлетворить прагматически обоснованные ожидания, не пытаясь значительно расширить интеграцию, то сотрудничающие стороны не поддержат план такого расширения. В этом, как полагает Хаас, кроется одно из важных ограничений прагматически обоснованных ожиданий выгоды.

Эрнст Хаас не только развил основные положения функционализма и сделал попытку преодолеть присущие ему недостатки, но и дополнил его теорией систем². В результате он во многом усовершенствовал функционалистскую концепцию, хотя ему и не во всем удалось преодолеть указанные недостатки.

Несколько слов об авторе цитируемого ниже фрагмента. Эрнст Б. Хаас – профессор Университета Беркли (США), один из основателей неофункционалистских подходов к исследованию проблем интеграции на примере Западной Европы. Наряду с вопросами интеграции и теории функционализма со второй половины 1980-х гг. Э. Хаас занимается проблемами национализма. Последние исследуются им в контексте теории обучения, корни которой лежат в психологической науке и которая прослеживает изменения во внешнеполитических действиях и политике государства в целом преимущественно как обучение. В 1991 г. выходит ключевая для данного направления его работа о М.С. Горбачеве. Изменения в советской внешней политике периода «перестройки» он рассматривает как результат извлечения его лидерами уроков из прошлого (т.е. «обучения»). Но Хаас использует эту теорию не как психолог, а как социальный конструктивист (с позиций бурно развивающегося в последние годы социологического направления в науке о международных отношениях): он имеет в виду обучение [с.319] не отдельных лидеров, а обучение социальных общностей, коллективов. В частности, концепции национализма он придает роль идеологии, которая помогает государству и обществу пройти необходимый этап в своем развитии. В этом смысле для него органична концепция общественного прогресса как движения от низшего к высшему, от простого к сложному. Вклад Хааса в изучение функционального сотрудничества как средства преодоления конфликтов и развития интеграционных процессов остается настолько существенным, что основные работы Хааса, в том числе и цитируемая ниже, входят в программы всех университетских факультетов, где изучаются международные отношения. [с.320]

Примечания

¹ См.: Mitrany D.A. Working Peace System. An Argument for the Functional Development of International Organization. 4th ed. L, 1946.

² Подробнее об этом см.: Dougherty I.E., Pfaltzgraff R.L. Contending Theories of International Relations. 3rd ed. N.Y., 1990. Ch. 10.

Хаас Э.Б.

За пределами нации-государства:

Функционализм и международная организация¹

Семантика функционализма

Тирания слов едва ли менее абсолютна, чем тирания людей, но если выборы, революции или просто унылое течение времени могут покончить с тиранией человека, то лингвистический недуг призван вылечить внимательный анализ и замену старого определения новым. В нашем случае это касается тирании, которую влечет за собой термин «функция».

По словам функционалиста Роберта Мертона, «огромное количество терминов, используемых в нейтральном и почти синонимичном значении термину «функция», в настоящее время такие: использование, польза, намерение, стремление, мотив, цель, последствия». Более того, практически все эти термины жизненно необходимы в строгих политических дискуссиях и политическом анализе, все они могут применяться в нескольких значениях, но в то же время вплоть до настоящего момента каждый из них может иметь и собственное содержание.

В истории науки у термина «функция» было много концептуальных значений, и все они неожиданно появляются в современном анализе и частично совпадают с семью перечисленными выше терминами. Эти концептуальные значения включают: «занятие» – типичный образец поведения, ассоциируемый с какой-либо особенной политической структурой; «причинные взаимоотношения» – соотношения между математическими (и социальными) переменными; есть и более специфическое антропологическое использование этого термина, когда «функция» рассматривается как необходимый вклад в структурно-органическое единство какой-либо социальной единицы. При этом, по словам Малиновского и Рэдклифа-Брауна [с.321] использование термина в его последнем значении – очевидное подстраивание под математическое определение. В заключение замечаний относительно лингвистической двойственности следует сказать, что ученые-социологи и сегодня сомневаются по поводу того, может ли быть достигнута семантическая ясность при определении данного понятия, да и вообще, имеет ли смысл пытаться ее достигнуть.

Студенты – будущие специалисты в области международных отношений – могли бы пренебречь этим вопросом, но «функционализм» и его виды весьма важны для анализа и имеют широкое поле для исследования, хотя этот подход, связанный с определением «функционализма», уже имеет достаточно самостоятельный статус в области социальной антропологии и социологии.

По крайней мере, мы можем выделить функциональный словарь как аспект теории международных систем, хотя в этой теории системы не полностью свободны от двусмысленности, неопределенности. Семантический интерес может возникнуть вследствие того, что системное представление об установленных теоретических отношениях хронологически следует за более ранними попытками представления того же феномена с позиций баланса сил. Приведем цитату, не нуждающуюся, на наш взгляд, в комментариях:

«Классическая система национальных государств, выделенная из общего европейского комплекса систем, создала определенные механизмы сохранения собственной стабильности и самоопределения. Это привело к тому, что национальное государство искало пути и методы, обеспечивающие контроль и регулируемость всех негосударственных образований и всех обществ, которые не отвечают требованиям верховной власти и суверенитета и могут разрушить систему эффективного функционирования национального государства. Рассматривая систему в целом, можно определить колониализм как главный механизм, функция которого заключалась в защите системы национального государства от вторжения и влияния, рассматриваемых с позиции сохранения системы как разрушительные, безответственные, случайные. Колониализм функционировал, чтобы регулировать и контролировать общества, которые при своем уровне развития не считались полноценными государствами, т.е. действовали в соответствии со стандартами государственного поведения.

Вторая функция колониализма в классической системе, базирующейся на нации-государстве, состояла в обеспечении механизма распространения культуры и технологий и одновременном предотвращении наиболее взрывоопасных последствий социальных изменений, связанных с разрушением системы. Под эгидой колониальных властей «примитивный» народ мог пройти неизбежно болезненный этап модернизации [с.32] всех фаз своей жизни, не подрывая мировой порядок в целом».

«Главным источником напряженности в международной системе… был конфликт между потребностью слаборазвитых стран в модернизации своих обществ и, следовательно, в быстрых и даже взрывоопасных социальных изменениях и стремлением международной системы к максимальной стабильности и, значит, к контролированию этих революционных тенденций к изменению. Эти два конфликтующих направления развития традиционно контролировались колониализмом. В постколониальную эпоху необходимо найти новые методы распространения современной культуры и защиты международной системы как целого от разрушительной силы этих изменений».

Итак, очевидно, что мы имеем «международную систему», или систему «наций-государств». Кого она включает в качестве своих членов? «Сохраняет» ли себя сама система или она обязана этим своим элементам – акторам? Ясно, что колониализм был «функцией» (задачей, целью, последствием?) «системы», которая отвечала определенным системным «потребностям» (задачам и т.п.) в прошлом, но этого больше нет, поэтому должны быть найдены функциональные эквиваленты, чтобы реализовать те же потребности. Были ли акторы вовлечены в колониализм для того, чтобы поддерживать систему и приобщить африканцев и азиатов к своим нормам? Или же сама система независимо от желаний и целей акторов имела «результатом» своего существования (функцией?) поддержку и социализацию?

Проведенный достаточно последовательно такой анализ, конечно, припишет «системе» определенную автономию, которая в значительной мере будет определять поведение акторов. В этом случае функции системы предстанут как упорядоченные процессы, а политики – как действующие лица в вечном танце только для самоподдерживающихся нужд системы в целом. Все, что происходит фактически, «должно» происходить в силу определенной системной необходимости. Но нас интересует, действительно ли участвующие «функции» подразумевают результаты действия, имплицитные нужды или эксплицитные цели, определяющие действия в головах участников.

Некоторое время назад значение международного деятеля определялось термином «вес», а система – терминами «баланс» и «равновесие». Схематические отношения среди «весов» считались детерминистскими, т.е. функциональными. Когда «веса» были в состоянии баланса, доминировали мир и стабильность. Когда возникали условия дисбаланса, они рассматривались как «дисфункциональные» и равновесие было предфункциональным (полезным и желаемым?) Нашу терминологию нельзя назвать достаточно точной, поэтому концепции, сформулированные [с.323] в терминах, оставляют место для новых поисков и исследований. Хочется согласиться с Р.Л. Шанком в том, что история науки – это история «доминирующих метафор» и каждая из них заимствована из определенной области, однако не из той, к которой она была бы применима. «Доминирующая метафора» в эпоху теории баланса сил была заимствована из механики, а теория современных систем, кажется, обязана своим происхождением гомеостатической физиологии. Даже если метафора – всего лишь еще одно эвристическое приспособление, она, кажется, предлагает дедуктивные ответы, которых лучше избегать. Доминирующая метафора может стать более чем фигурой речи, более чем проясняющее дело литературное упражнение, тогда она приведет к серьезному риску воспроизводящихся отношений, и первоначальная чистая эмпирическая модель, или система, превратится в концептуальную схему, искажающую реальный мир вследствие приписывания ему законов поведения, выведенных из предполагаемой работы этой системы. До тех пор пока мы не сделаем невероятное предположение, согласно которому участники отношений будут вести себя в соответствии с «метафорой», результат в большой мере может стать просто демонстрацией усиления концептуальной системы с риском все большего отхода от реальной действительности.

Но что если мы попытаемся избавиться от вербальной двусмысленности понятия «функции» и от связей с системной теорией? Фактически школа ученых-политологов, которые называют себя функционалистами, признает и подтверждает отсутствие прямой связи с функциональным анализом в социологии². Так как данная работа посвящена исследованиям эволюции международных институтов и развития политического сообщества на международном уровне, необходимо до того момента, пока в этой области окончательно не сформируется своя система понятий и терминов и не отделится от функциональной социологии, использовать рассматриваемые термины с осторожностью.

Функционалисты, в специфическом смысле этого слова, заинтересованы в поиске тех человеческих потребностей и желаний, которые не касаются политики. Они верят в возможность разграничения сугубо технических и «бесспорных» аспектов правительственного поведения и создания всеохватывающей сети международных институциональных отношений на основе учета таких нужд. Они, как правило, уделяют особое [с.324] внимание первичным нуждам, надеясь, что круг «бесспорных» обязанностей будет расширяться за счет политической области, поскольку практическое взаимодействие стало граничить со множеством отношений внутри различных сфер. Если рассматривать мир с этой позиции, можно сделать вывод о реальности мирового сообщества.

Философский аспект данной проблемы нас в настоящий момент не интересует. Нас интересует понятие функции. В соответствии с точно определенной позицией исследователей-функциолалистов, функция – это эквивалент «организационного задания». Так, функция Продовольственной и Сельскохозяйственной организации Объединенных Наций (РАО) состоит в том, чтобы способствовать росту производительности в сельском хозяйстве и мирового снабжения продовольствием; функция Всемирного почтового союза – ускорение почтового сообщения в мире; функция Международной организации труда – повышение качества и уровня жизни рабочих во всем мире. Очевидно, что системы и модели функций влекут за собой вполне определенные и закономерные последствия: функция подразумевает под собой задачу. В таком случае Функционализм становится и аналитическим инструментом для критики несовершенной действительности, и идеологической предпосылкой для обеспечения лучшего будущего. Тогда возникает следующий вопрос: возможно ли по-другому определить функционализм в социологии, избавить его от неопределенности, двусмысленности с тем, чтобы новое определение затем могло успешно применяться при изучении международных институтов?

Уже в самом начале анализа необходимо задать себе ряд сложных вопросов. Не имеет ли Функционалистское понятие функции значения эмпирически понимаемых потребностей актора и не ведет ли оно к созданию организованных заданий, призванных удовлетворять его потребность? Если это так, то не может ли выполнение этих заданий повлечь за собой совершенно неожиданные для участников отношений последствия, способные каким-то образом трансформировать и организацию, и сами первоначальные ожидания участников? Задание может предусматривать удовлетворение первоначальной потребности, но, будучи выполненным, оно может привести к абсолютно новой ситуации с новыми отношениями, влияющими на общий смысл и задачи действия. В этом случае возникает вопрос, было ли, хотя бы невольно, понятие функции сопоставлено какой-либо реально существующей системе?

О сложности этих вопросов свидетельствуют два высказывания ведущего современного сторонника Функционализма Дэвида Митрани: «при конституциональном подходе подчеркивается, что ведущую роль обычно играет потребность». И еще: «[функциональный подход] … должен помочь несколько отдалиться от политических [с.325] аспектов, когда в социологическом плане интересы людей совпадают, являются коллективными; он должен помочь сместить интересы с силы к проблемам и намерениям». Здесь термин «функция» приобретает в дополнение к значению «задача» значения «потребность» и «намерение». «Задача должна пониматься как легальное предписание, данное организации, или как программа, которая существует в умах работников организации. Но «потребность» – это общее понятие, это концепция без четко определенной социальной направленности, следовательно, она связывает организацию с внешней средой. Если мы говорим о «намерении» по отношению к «задаче» как о чем-либо точном, определенно задуманном работниками организации, то терминологических и операциональных проблем не возникает, но если предпринимается попытка соотнести термин «намерение» с более общим понятием «потребность», то обязательно появится проблема операционализации понятий. Попытаемся ли мы обобщить понятие организационного действия в самой организации или вовне? Как только некоторые сконструированные отношения между организацией и ее внешней средой постулируются, как только «задача» перестает быть простым практическим объектом в сознании менеджера, мы сразу сталкиваемся с необходимостью определить систему.

Поэтому представляется, что попытка четко, недвусмысленно определить функционализм невозможна без обращения к методологическим аспектам: различия, наблюдаемые в разных видах систем, нельзя игнорировать. Что же мы тогда имеем в виду под понятием «системы»? Поддерживая Наделя (Nadel) в его стремлении избегать неточностей функционалистского словаря, я рассматриваю систему как высший уровень абстракции, как сеть отношений, ставя конкретных участников этих отношений на ступень ниже. Таким образом, мы приближаемся к пониманию структуры общества через абстрагирование понятия «конкретный индивид» и их поведенческих стереотипов или сети существующих отношений между участниками действия в той сфере, где они участвуют в ролевом поведении, взаимодействуя друг с другом.

Хотим мы того или нет, но такое понимание системы заставляет нас обратиться к политической теории, теории анализа и предписывания действий международному обществу. Предписывающее намерение – центральное в Функционалистской теории: Функционалисты считают необходимым иметь теоретический аппарат, который позволил бы анализировать существующую в обществе ситуацию, определять причины сложившихся отношений и, более того, способствовать улучшению ситуации. Однако теоретически я хочу решить не эту задачу. Процитирую еще раз Наделя. Я заинтересован в функциональной теории как «в системе предположений (все еще переплетенных друг с другом), которые [с.326] играют роль карты проблемной области и тем самым подготавливают почву для дальнейшего эмпирического исследования с применением соответствующих методов. Если быть точнее, предположения служат для классификации феноменов, для группирования их подходящим образом, для выявления их внутренних связей, определения «правил процедуры» и «схем интерпретации». «Теория» здесь приравнивается к концептуальной схеме логической структуры»…