Распределение компетенции и отношения между федерацией и ее

Субъектами

При анализе федерализма одним из наиболее сложных является юридическое и фактическое разграничение между союзом и субъектами федерации. Речь идет об установлении общих принципов определения объема в предметной компетенции как союза в лице его высшего законодательного органа – парламента, так и субъектов федерации в лице их законодательных собраний.

Компетенция как совокупность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения в федеративных государствах подразделяется на четыре основных элемента:[42]

1. Исключительная компетенция федерации – только органы федерации обладают властными полномочиями в отношении перечисленных в конституции предметов ведения. К исключительной компетенции федерации обычно относятся важнейшие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государства как целого: оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние отношения и др.

2. Исключительная компетенция субъекта федерации указывает на те вопросы государственного управления, которые органы субъекта федерации вправе решать самостоятельно и под свою ответственность.

3. Совместная компетенция (конкурирующая) компетенция федерации и его членов означает, что властные полномочия в отношении отнесенных к этой компетенции предметов ведения принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации. При этом совместная компетенция предполагает издание рыночного закона федерацией и последующее детальное правовое регулирование со стороны субъекта федерации. Конкурирующая компетенция означает, что свои полномочия в сфере совместной компетенции субъект федерации осуществляет тогда и постольку, когда и поскольку федерация не воспользовалась своими правами в этой сфере.

Остаточная компетенция – это компетенция по вопросам, не относящимся к первым трем видам компетенции и не нашедшая отражения в конституции. Трудно точно классифицировать способы размежевания полномочий федерации и ее субъектов из-за множества оговорок, запретительных формулировок, несовершенства содержащихся в конституциях перечней полномочий, из-за того, что в одной и той же конституции иногда используются элементы разных способов, из-за казуистичности формулировок.

Эти элементы могут быть сведены к пяти вариантам.

Первый вариант состоит в том, что конституция устанавливает исключительную компетенцию федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. Компетенция федерации может быть установлена путем перечня вопросов, относящихся к ее исключительному ведения. Или компетенция федерации может быть определена и “негативным способом” – путем запрета субъектам федерации принимать законы по указанным в Конституции вопросам. При данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются нередко путем толкований Конституции судами.

При втором варианте устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую федеральные органы не могут вмешиваться. Это редкий способ размежевания предметов ведения и в чистом виде он сейчас не применяется, но как частный случай наряду с другими используется Конституциями США, Швейцарии. “Исключительная компетенция кантонов распространяется на такие сферы, как больничное дело, поддержание порядка, коммунальное хозяйство и др. Конфедерация может делегировать кантонам осуществление некоторых своих полномочий”[43]. Этот способ дает определенные гарантии субъектам от вмешательства в сферу их ведения со стороны федеральных органов. Однако к ведению субъектов обычно отнесены вопросы, не имеющие принципиального значения.

При третьем варианте конституции устанавливают две сферы компетенции: федерации и ее субъектов. Часто в конституции дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а иногда четко перечислены только федеральные полномочия, полномочия же субъектов охарактеризованы в “негативном плане” – говорится, какие меры федерация не вправе применять по отношению к ее субъектам. Например, в Конституции Швейцарии исчерпывающего перечня полномочий ни в одной статье не дается, полномочия федерации и штатов сформулированы казуистично и разбросаны по разным статьям Конституции. При этом особое значение приобретает вопрос об остаточных полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне.

В четвертом варианте разграничения компетенции указываются три сферы размежевания: компетенция федерации, ее субъектов и совместная компетенция федерации и ее субъектов. Сфера совместной компетенции часто называется в конституциях и теории совпадающей, конкурирующей компетенцией. Этот способ размежевания компетенции является довольно сложным, использование его затруднено ввиду сходства многих вопросов, расписанных по разным рубрикам. Такую детализацию конституции федеральных государств, кроме Индии, не используют.

Наконец, пятый способ размежевания компетенции присущ Конституциям Пакистана, Нигерии и некоторых других стран. Он заключается в том, что конституция дает перечень только двух сфер: федеральной и совместной компетенции. Перечня же исключительных полномочий субъектов не существует. Такой подход имеет преимущества по сравнению с охарактеризованной выше трехчленной классификацией. Он избавляет от излишней “жесткости” списков, способствует укреплению самостоятельности субъектов в рамках федеральной конституции. В новейших федеральных конституциях все чаще используется именно этот способ.[44]