Принципиальное отличие федерации от конфедерации состоит в юридической нерасторжимости федеративного государства.

Своеобразной формой конфедерации является Содружество Независимых Государств (СНГ). Своеобразие его состоит в том, что оно образовалось в результате распада некогда единого государства – СССР. В силу этого в основу процесса объединения государств СНГ положены не только военные, экономические и политические цели, но и историческая, этническая и культурная их близость, не характерная для субъектов обычных конфедераций. СНГ создан в условиях столкновения двух противоречивых тенденций - стремления к суверенитету бывших союзных республик СССР и их хозяйственно-экономической зависимости друг от друга, явившейся результатом многолетнего совместного развития. И эти две тенденции – объединительная и разделительная - делают этот союз непрочным, а его субъектов - незавершенными государствами.

В послевоенное время отчетливо проявилась новая тенденция в развитии основных законов зарубежных стран, главным образом в странах Западной Европы. В Конституциях государств, входящих в Европейские сообщества, в 1993г. переименованных в Европейский Союз, получают закрепление легальные возможности добровольной передачи национальными государственными системами полномочий наднациональным организациям. Некоторые европейские государства предусмотрели возможность уступки полномочий международным организациям еще до создания общего рынка при выработке своих основных законов. Это сделали Франция (Конституция 1946г. - преамбула), Италия (Конституция 1947г.) и ФРГ (Основной закон 1949г.).[5] “Другие государства приняли поправки к своим основным законам при вступлении в общий рынок или позднее. Данное утверждение относится к Нидерландам (поправки 1956г.), Люксембургу (поправки 956г.), Ирландии (1972г.), Бельгии (1970г.), Португалии (1982г.).”[6] “Три страны предусмотрели возможность передачи части своих полномочий при принятии новых Конституций: Дания (1953г.), Греция (1975г.), Испания (1978г.).”[7] Вхождение с начала 1995г. в состав Европейского Союза Австрии, Швеции и Финляндии также должно повлечь соответствующие изменения в их основных законах.

В конституционных и законодательных положениях государств-участников Европейского Союза имеются легальные возможности для того, чтобы право этого Союза обладало преимущественной силой по сравнению с национальным правом. Иными словами, право сообществ приобрело наднациональный характер и имеет общие, т. е. одинаковые, условия для применения во всех государствах - их членов. Юридические нормы, вырабатываемые Сообществами, заменили в национальном праве те сферы, которые отнесены к компетенции Сообществ. Другими словами, внутри европейских Сообществ произошло распределение компетенции между государствами-членами и органами Сообществ. Само функционирование Сообществ, передача полномочий их органам, установленный юридический механизм “гармонизации” национального права Сообществ воздействуют на национально-правовые институты, требуют их приспособления к новым реалиям, координации деятельности национальных институтов внутри страны с органами ЕС. Участие в ЕС воздействует на многие национальные институты. Нельзя не видеть, что органы государств- членов находятся в подчиненном положении по отношению к органам ЕС. Они потеряли свободу от действий в областях, переданных в ведение международных организаций. В то же время члены ЕС контролируют исполнение международных норм на своей территории. Следовательно, нельзя говорить об утрате ими своего суверенитета. К тому же государства могут выйти из состава ЕС, поэтому речь должна идти лишь о передаче части своих суверенных прав наднациональным органам.

В 1997г. образован Союз России и Белоруссии, который предусматривает создание общих органов, решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств.

Понятие и признаки унитарного государства.

Унитарное государство представляет собой политически однородное государство, с единой конституцией, судебно-правовой системой, гражданством, состоящее из административно-территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью.

Унитарные государства сформировались преимущественно в странах с мононациональным населением, хотя некоторые из них, например, Испания, имеют в своем составе инонациональные образования, пользующиеся автономией, компетенции которой определяются центральной властью.

Данная форма государственного устройства является преобладающей. К унитарным государствам относятся небольшие по территории средние и малые государства Европы и других континентов: Великобритания, Франция, Италия, Швеция, Норвегия, Финляндия, Греция, Испания, Нидерланды, Португалия, подавляющее большинство стран Латинской Америки и Африки, Камбоджа, Лаос, Таиланд, Япония и ряд других стран.[8]

Унитарное государство представляет собой наиболее простую форму территориального устройства. Оно воплощает классические представления о политическом объединении нации под единой властью. В данной форме только один субъект обладает государственностью - само государство. Оно является единым политическим центром общества. Только ему присущ государственный суверенитет.

Единый государственный суверенитет подтвержден основным законом и конституцией. Основной закон закрепляет исключительную и нераздельную государственность на всей территории страны. Речь идет о запрете на сецессию именно территорий, а не проживающих там общностей, Если местное сообщество приобретает свойство народа, нации, претендует на международное признание, то вступают в действие международно-правовые нормы о праве народов на самоопределение, на собственную национальную государственность. В этом случае может состояться обособление и даже полное отделение фактически возникшего, учрежденного народом государства. Например, арабы, проживающие на западном берегу Иордан, настояли на своем праве самоопределения. Вполне возможно, что их самостоятельность приобретает форму государства и повлечет обособление от Израиля. Но до тех пор, пока территориальное сообщество людей силой оружия или политической борьбой не докажет того, что оно является народом, считается, что унитарное государство остается формой единого, хотя бы и многонационального народа, и статус территории не является формой, выражающей суверенитет. До этих пор право отделения территории от государства юридически не существует.[9] Для стран с унитарной формой государственного устройства характерны следующие основные признаки:

1. Единая конституция, нормы которой применяются на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений, которая подтверждает единый государственный суверенитет. Например, ст.2 конституции Испании 1978г. гласит: “Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, единой и неделимой для всех испанцев Родине; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и районов, ее составляющих и солидарность между всеми ними.”[10]

2. Единая система высших органов государственной власти (глава государства, правительство, парламент), юрисдикция которых распространяется на территорию всей страны. Функциональная, предметная и территориальная компетенция высших органов государственной власти и подчиненной им центральной администрации ни юридически, ни фактически не ограничена полномочиями каких-либо региональных органов. Например, в ст.8 Конституции Испании 1978 г. указано: “Президент Республики является Главой государства и представляет национальное единство.”[11] Унитарная форма ограничивает права территорий и их органов преимущественно решением местных дел. Обычно территории не имеют права участвовать в государственной политике.

3. Единое гражданство. Население унитарного государства имеет единую политическую принадлежность. Никакие административно-территориальные единицы собственного гражданства иметь не могут. Однако в республиках, имеющих в своем составе национально-государственные образования, могут существовать два уровня единого гражданства, например, гражданство Узбекистана и Каракалпакстана. Однако национально-государственное образование может иметь гражданство при условии признания его статуса как государства.[12]

4. Единая система права. Местные органы управления обязаны применять в соответствующих административно-территориальных единицах нормативные акты, принимаемые центральными органами государственной власти. Их собственная нормоустанавливающая деятельность носит сугубо подчиненный характер. Так, Конституция Республики Беларусь 1994г.[13] определяет полномочия местного управления следующим образом: “Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах компетенции решают вопросы местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории, исполняют решения вышестоящих государственных органов”.

5. Единая судебная система, которая осуществляет правосудие на всей территории страны, руководствуясь едиными нормами материального и процессуального права. Судебные органы, создаваемые в административно-территориальных единицах, представляют собой звенья единой централизованной судебной системы. Так в ст. 152 Конституции Испании 1978г. сказано: “Высший суд правосудия, без ущерба для юрисдикции верховного суда, является высшим органом судебной власти в автономном сообществе…”[14]

6. Территория унитарного государства подразделяется на административно-территориальные единицы, которые не могут обладать какой-либо политической самостоятельностью. Создаваемые в этих административно-территориальных единицах местные органы управления в той либо иной степени подчинены центральным органам государственной власти и центральной администрации. Их правовой статус определяется правовыми нормами единой общегосударственной системы права. Так, Конституция Беларуси 1994 г. закрепляет деление государственной территории на области, районы, города и иные административно-территориальные единицы. Устанавливается, что административно-территориальное деление государства определяется законом (ст.9 Конституции Беларуси).

Унитарное государство – это единое, слитное государство. Оно состоит из административно-территориальных единиц - областей, провинций, губерний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние - на общины, коммуны и т.д. В отдельные административно-территориальные единицы выделяются города, особенно крупные. Города и крупные села тоже часто имеют статус общин, иногда органы местного самоуправления существуют и в мелких селах, входящих в общину.

Число звеньев в административно-территориальном делении может быть различным. В единичных очень маленьких государствах, например, в Науру и Тувалу в Океании, каждое из которых насчитывает менее 10 тысяч жителей, вообще нет административно-территориального деления, в некоторых странах оно двухзвенное. Например, в Японии иерархическая система административно-территориального деления строится на основе двух звеньев: верхнее звено образуют префектуры, а низовое звено – города, поселки, сельские общины.

Наиболее распространено трехзвенное административно-территориальное деление: область - район - община. Например, Италия делится на области, провинции, коммуны. Некоторые из таких единиц рассматриваются в качестве территориальных коллективов, и тогда в них создаются местные органы самоуправления, другие такого статуса не имеют, и в этом случае создаются только органы местного самоуправления.

Например, в Италии органами местного самоуправления в провинциях и коммунах являются выборные советы, джунты. Глава джунты и выборные мэры в коммунах.[15]

“С точки зрения организации публичной власти в центре и на местах, а также характера взаимоотношений центральных и местных органов все унитарные государства можно подразделить на централизованные, относительно децентрализованные и децентрализованные.”[16]

Присущая унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и в разной степени. В некоторых странах муниципальные органы вообще отсутствуют и административно- территориальные единицы управляются назначаемыми агентами центральной власти. В других странах местные выборные органы самоуправления создаются, но они под прямой (Франция, Турция, Япония) или косвенный (Великобритания, Новая Зеландия) контроль центральной администрации.

Совсем не обязательно политически единое государство становится централизованным в административном отношении. В этой форме устройства за гражданами, общественными ассоциациями и прочими субъектами могут быть признаны различные права, свободы. Не являются исключением и территории. Права территорий в унитарном государстве являются более или менее обширными, вплоть до местного самоуправления. Однако эти полномочия, местные свободы и привилегии принадлежат территории не по собственному праву, а приобретаются в силу закона, изданного государством. Наиболее свободным правовым положением территорий может быть статус юридического лица. А в большинстве случаев местные органы администрации подчинены правительству.[17]

В централизованном унитарном государстве административно- территориальные единицы единолично управляются назначенными из центра чиновниками. А выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Судан, Малави).

В Индонезии чиновники, управляющие соответствующими административно-территориальным единицами, либо непосредственно назначаются “сверху”, либо утверждаются из числа кандидатур, предложенных местными представительными органами. В некоторых европейских государствах (Польша, Болгария) областное звено территориального устройства не имеет выборных представительных органов, а административное управление осуществляют назначенные правительством чиновники (начальники областей - в Болгарии, воеводы - в Польше). Так, согласно ст.69 Малой Конституции Польши, органом правительственной администрации и представителем Правительства в воеводстве является воевода. Он назначается и отзывается Председателем Совета министров.

Полностью централизованных унитарных государств нет, в общинном звене существуют те или иные выборные органы местного самоуправления, которые нередко сохраняются в условиях военных режимов (Нигерия).[18]

Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что наряду с назначенными из центра чиновниками существуют избранные населением муниципальные органы. Права выборных органов на местах существенно ограничены, а правительственные агенты обладают не только обширными административными полномочиями, но и правом вмешательства в дела муниципального управления.

Например, во Франции региональное и местное самоуправление сочетается с государственным управлением. Это вытекает из частей второй и третьей ст.2 Конституции. Органы государственной администрации действуют в регионах, департаментах, округах. В коммунах функции государственного управления возложены на мэров. Совет министров назначает в каждый департамент префекта. Префект представляет государство, правительство и каждого из его членов и информирует их о событиях на подведомственной территории, руководит деятельностью местных государственных служб.