Историко-правовой анализ борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ

Этап уголовно-правового запрета незаконного оборота наркотических средств в России происходит значительно позднее, чем в странах Западной Европы и Китая. Это связано с тем, что Россия всерьез столкнулась с проблемой незаконного оборота наркотических средств лишь в начале 20 века, в то время как, например, в Китае уже начиная с 1830 г. на фоне увеличивающего экспорта английского опиума наркоторговля вытесняла торговлю другими товарами, миллионы китайцев стали жертвами пагубного пристрастия.

В дореволюционной России отсутствовала система норм, устанавливающих ответственность за незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ. Отдельные нормы, устанавливающие ответственность за нарушение правил обращения с ядовитыми и сильнодействующими веществами имелись в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных в редакции 1885 г. (ст. 867 – 869 отделения шестого "О нарушении правил, установленных для продажи, хранения и употребления веществ ядовитых и сильнодействующих" главы первой "О преступлениях и поступках против постановлений, ограждающих народное здравие").

Работа по подготовке реформы российского уголовного законодательства на рубеже XIX-XX вв., результатом которой явилось Уголовное уложение 1903 г., затронула и указанные преступления. Так, были расширены основания ответственности (продажа лицам, не имеющим право на покупку, сильнодействующих или ядовитых веществ, их незаконное приобретение, нарушение правил приготовления или торговли азотной кислотой) путем дифференциации санкций в зависимости от признаков субъекта преступления в три статьи. В одной из них криминализировалось нарушение правил хранения, отпуска или использования такого рода средств ответственным лицом аптек и производств; в другой — лицом, имеющим право их использовать; в третьей – предусматривалась ответственность лиц, виновных в хранении для продажи или в продаже сильнодействующих и ядовитых веществ без лицензии или с нарушением ее условий. Дальнейшее развитие антинаркотического законодательства шло по пути расширения круга преступных деяний, посягающих на здоровье населения и общественную нравственность, т.е. по пути формулирования более детализированных составов преступлений.

Непосредственное формирование института ответственности за преступления в рассматриваемой сфере начинается с принятия Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 22 декабря 1924 г. «О дополнении уголовного кодекса РСФСР ст. 140-д». Проблема была в том, что УК РСФСР 1922 г. не содержал нормы, предусматривающей ответственность за незаконные действия с наркотиками. С принятием указанного постановления, пробел в законодательстве был устранен. Новая статья предусматривала ответственность в виде лишения свободы на срок не менее трех лет со строгой изоляцией за изготовление и хранение с целью сбыта кокаина, опия, морфия, эфира и других одурманивающих веществ без надлежащего разрешения. Данный состав преступления сохранился и в УК РСФСР 1926 г. Так, ст. 104 главы второй Особенной части УК РСФСР 1926 г. устанавливала ответственность за «изготовление и хранение с целью сбыта и сам сбыт кокаина, морфия, опия, эфира и других одурманивающих веществ без надлежащего разрешения», а также «за те же действия, совершаемые в виде промысла, а равно содержание притонов, где производится сбыт или потребление перечисленных в настоящей статье веществ». За совершение преступления в виде изготовления, хранения с целью сбыта, сбыт наркотических веществ предусматривалось наказание в виде лишения свободы на срок до трех лет с конфискацией части имущества или без таковой и с воспрещением проживания в Москве, Ленинграде, в пограничной полосе и в портовых городах на срок не свыше трех лет.

Наказание в виде лишения свободы на срок не менее трех лет «со строгой изоляцией и конфискацией всего имущества, поражением в правах и с воспрещением проживания по отбывании наказания и в поименованных выше городах Москва, Ленинград на срок до трех лет» предусматривалось за совершение данного вида преступления «в виде промысла, а равно содержание притонов, в коих производится сбыт и потребление кокаина, опия, морфия и других одурманивающих веществ».

На процесс становления антинаркотического законодательства в рассматриваемый период повлияла общая экономическая, политическая и социальная ситуация в российском обществе. Число жертв кокаина увеличивалось и насчитывалось «уже не десятками, а значительно больше: сотнями, а может быть и тысячами...». Проведенные в 1924 г. исследования показали, что из 102 опрошенных детей улицы только двое не употребляли наркотики. 47 % всех обследованных детей и подростков употребляли одновременно табак, алкоголь и кокаин; 40% – какие-либо два из перечисленных средств и 13% – одно.

Постановлениями ЦИК и СНК СССР от 27 августа 1926 г. «О государственной монополии на опий» и от 23 мая 1928 г. «О мерах регулирования торговли наркотическими средствами» были законодательно закреплены общесоюзная государственная монополия на покупку, переработку и сбыт опия, а также запрет на свободное обращение с кокаином, его солями, гашишем, морфием, героином, дионином и их солями, пантопоном в пределах СССР.

Проблема незаконного культивирования наркотикосодержащих растений оставалась за рамками правового регулирования. С принятием Международной конвенции по опиуму, подписанной в Женеве 19 февраля 1925 г., а также международной Конвенции об ограничении производства и о регламентации распределения наркотических средств, подписанной в Женеве 13 июля 1931 г. введение специальной нормы стало необходимым в силу вышеуказанных международных актов. Поэтому на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 27 октября 1934 г. «О запрещении посевов опийного мака и индийской конопли» в УК РСФСР 1926 г. была ведена ст. 179-а, устанавливающая ответственность за посевы опийного мака и индийской конопли без соответствующего разрешения.

Наряду с совершенствованием законодательства в рассматриваемой сфере были приняты иные меры, направленные на снижение распространения наркомании в России, выразившиеся в ужесточении пограничного и таможенного контроля, снижении уровня безработицы, росте образовательного и культурного уровня населения. В результате официально был отмечен существенный спад наркотизации населения.

29 января 1936 г. СССР присоединился к Международной конвенции о наркотических средствах 1925 г., которая предопределяла основные правила вывоза, ввоза, распределения, продажи и применения наркотических средств, исходя из медицинских, научных потребностей конкретной страны. Уже тогда отечественное законодательство содержало соответственные названной Конвенции правовые нормы, поэтому его коррекции не потребовалось и в течение последующих двух десятилетий каких-либо изменений в антинаркотическом законодательстве не производилось.

Постановлением ВЦИК СНК СССР «О запрещении посевов опийного мака и индийской конопли» от 27 октября 1934 г. на территории СССР запрещен посев опийного мака и индийской конопли, за исключением тех посевов, урожаи которых идут на покрытие научных и медицинских потребностей государства[6]. После принятия данного постановления УК РСФСР был дополнен ст. 179-а, которая устанавливала уголовную ответственность за производство посевов опийного мака и индийской конопли без соответствующего разрешения. Эта статья диктовала наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет или исправительные работы сроком до одного года с обязательной конфискацией посевов. В 1968 г. СССР присоединился к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. и в УК РСФСР 1960 г. была предусмотрена ответственность в сфере незаконного оборота наркотиков – ст. 224-1. 225-1, 226-1.

В настоящее время правовое регулирование оборота наркотических средств и противодействия их незаконному обороту имеет комплексный характер и интегрирует нормы различных отраслей права. Это обусловлено многообразием общественных отношений, возникающих в данной сфере, для упорядочения которых требуется использование разнообразных методов, свойственных различным отраслям права. Административно-правовые нормы тесно и гармонично взаимосвязаны с нормами иных отраслей: конституционного, уголовного, гражданского, трудового права, взаимно дополняют и обусловливают друг друга. Эти нормы совершенствуются, принимаются новые, противодействующие соответственно новым формам и способами совершения правонарушений, в анализируемой сфере. Необходимо отметить, что правовые нормы закономерно отстают от новых форм и способов совершения названных деяний, равно как и любых других противоправных деяний.

Анализ развития российского законодательства, направленного на противодействие незаконному обороту наркотических средств на современном этапе, позволяет сделать вывод о том, что оно развивается не системно, а более того – хаотично.

В советский период превалировал "силовой" подход, в котором основной упор делался именно на средства уголовно-правового воздействия. Такой подход последовательно реализовывался в 1974 и 1987 гг., когда указами Президиума Верховного Совета РСФСР вводились новые нормы, расширялись диспозиции действующих статей УК, предусматривающих ответственность за незаконный оборот наркотиков[7]. Наиболее яркой нормой, в которой указанная стратегия получила убедительное воплощение, выступает ст. 224.3 УК РСФСР, принятая Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 июня 1987 г. "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях и другие законодательные акты РСФСР". В частности, ст. 224.3 УК РСФСР предусматривалась уголовная ответственность за незаконные приобретение или хранение без цели сбыта наркотических средств в небольших размерах либо потребление наркотических средств без назначения врача, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания за такие же нарушения.

Следует отметить, что такой вид противоправного деяния, как потребление наркотических средств, в "чистом виде" встречается крайне редко. Обычно ему предшествуют незаконное изготовление либо незаконное приобретение наркотических средств без цели сбыта, которые до недавнего времени сами по себе являлись наказуемыми деяниями. Это, безусловно, ослабляло борьбу с незаконным оборотом наркотиков. Там, где в первую очередь требовались административные, медицинские и воспитательно-педагогические меры[8]), приоритет был отдан карательному началу с обязательным избранием меры пресечения в виде заключения под стражу и обвинительным приговором, как правило, связанным с лишением свободы.

Законом РСФСР от 5 декабря 1991 г. "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" была отменена уголовная и административная ответственность за потребление наркотических средств без назначения врача.

Десятилетиями вплоть до 2003 г. перечень наркотиков и их криминальных размеров составлялся общественной организацией при Минздраве СССР, затем России – Постоянной комиссией по контролю наркотиков. Она определяла, какой по размеру наркотиков их оборот преступен, а какой не преступен[9].

Уголовный кодекс РФ 1996 г. ввел уголовную ответственность за незаконное приобретение или хранение без цели сбыта наркотических средств в крупном размере (ч. 1 ст. 228). В принципе такое решение (особенно в контексте принятого ранее, связанного с отменой ответственности за потребление наркотиков) должно было перенести острие ответственности с рядовых потребителей наркотических средств на их изготовителей и сбытчиков, а следовательно, сконцентрировать работу правоохранительных органов в нужном направлении.

С принятием Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" происходит декриминализация преступлений, связанных с наркотическими средствами. Так, ч. 2 примечания к ст. 228 УК РФ устанавливалось, что крупным размером теперь признается количество наркотического средства, психотропного вещества или их аналогов, превышающее размеры средней разовой дозы потребления в десять и более раз, а особо крупным размером – в пятьдесят и более раз.

Постановлением Правительства РФ от 06.05.2004 № 231 были утверждены Размеры средних разовых доз наркотических средств и психотропных веществ для целей ст. 228, 228.1 и 229 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Подобный порядок нормотворчества по весьма распространенным преступлениям и правонарушениям оказался криминогенным. Правительство с подачи Минюста РФ ввело "среднюю дозу" в размере однократного потребления. Преступным оказался только крупный размер оборота наркотиков, т.е. при обнаружении у лица десяти и более "средних доз". За хранение меньших доз наступала административная ответственность.

Федеральным законом от 05.01.2006 № 11-ФЗ "О внесении изменений в статью 228 Уголовного кодекса Российской Федерации и о признании утратившим силу абзаца второго статьи 3 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" терминология "размеры средних разовых доз" исключена. Предусмотрено, что крупный и особо крупный размеры наркотических средств и психотропных веществ для целей УК РФ утверждаются Правительством Российской Федерации.

Постановление Правительства РФ от 7 февраля 2006 г. № 76 "Об утверждении крупного и особо крупного размеров наркотических средств и психотропных веществ, а также крупного и особо крупного размеров для растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества, либо их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества" для целей статей 228, 228.1, 229 и 229.1 Уголовного кодекса Российской Федерации" утвердило перечень около 100 наркотических средств, существенно снизив крупные и особо крупные их размеры.

Постановлением Правительства РФ от 27.11.2010 № 934 утвержден Перечень растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры и подлежащих контролю в Российской Федерации, крупный и особо крупный размеры культивирования растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, для целей ст. 231 УК РФ.

В настоящее время складывается практика возбуждения уголовных дел в отношении неустановленных сбытчиков наркотических средств, лицам, которые впоследствии умерли от передозировки наркотических средств, а также по материалам производства по делам об административных правонарушениях по фактам задержания граждан в состоянии наркотического опьянения, по которым наркотические средства не изымались (информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 12.02.2007 № 36-12-2007 "О некоторых вопросах, возникающих в практике прокурорского надзора при применении отдельных положений Пленума Верховного Суда РФ от 15.06.2006 № 14 "О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами"). Так, в России в 2006 г. было возбуждено более 5400 уголовных дел[10].

Согласно позиции Генеральной прокуратуры РФ уголовная ответственность за сбыт наркотических средств по ч. 1 ст. 228.1 УК РФ наступает независимо от их размера. Содержащиеся в постановлении судьи по делу об административном правонарушении выводы о незаконном приобретении либо потреблении наркотических средств, и имеющиеся в материалах административного производства данные объективно свидетельствуют об их сбыте, могут рассматриваться как достаточное основание для возбуждения уголовного дела по факту сбыта наркотического средства. В принципе предлагаемое решение позволяет перенести острие ответственности с рядовых потребителей наркотических средств на его изготовителей и сбытчиков, а следовательно, сконцентрировать работу правоохранительных органов в нужном направлении.

Указом Президента России от 09.06.2010 № 690 утверждена Стратегия государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 г., в которой указано, что необходимость ее принятия обусловлена динамикой изменений, происходящих в России и в мире, возникновением новых вызовов и угроз, связанных, прежде всего, с появлением новых видов наркотических средств и психотропных веществ, усилением негативных тенденций, таких как устойчивое сокращение численности населения России, в том числе уменьшение численности молодого трудоспособного населения вследствие расширения масштабов незаконного распространения наркотиков.

Стратегией государственной антинаркотической политики предусматривается, что при совершенствовании законодательства в сфере противодействия незаконному обороту наркотических средств решения и меры, принимаемые органами государственной власти в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков и их прекурсоров, основываются на принципах системности, обеспечения равенства всех перед законом и неотвратимости ответственности.

Представляется, что в организации и осуществлении противодействия незаконному обороту наркотических средств приоритет должен быть отдан, прежде всего, административно-правовым средствам решения указанных вопросов. В частности, предусматривается разработка предложений по внесению изменений в законодательство:

- регламентирующих вопросы профилактики наркомании и предусматривающие введение системы раннего выявления употребления наркотических средств и психотропных веществ, в том числе при проведении специальных скрининговых и профилактических мероприятий с применением социально-психологического тестирования, инструментального контроля среди учащихся общеобразовательных школ, а также учреждений профессионального образования, наделив соответствующими полномочиями субъекты Российской Федерации;

- устанавливающих порядок медицинского освидетельствования лица на состояние наркотического опьянения;

- предусматривающих введение ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по проведению культурных и развлекательных мероприятий и организации досуга, за неоднократное выявление преступлений, связанных с распространением наркотических средств и психотропных веществ во время проведения таких мероприятий и др.[11].